ESCUCHARPor Miguel Ángel Salvay *
Se trata de un novedoso instrumento de gestión de suelo, que permite a los Estados provinciales y municipales, en forma rápida, mediante un procedimiento administrativo, regularizar la situación dominial de bienes inmuebles para luego disponerlos a los fines de la satisfacción del interés público local
E. Dictamen jurídico
Si bien la ley 24320 no establece nada al respecto, considero indispensable la producción del dictamen jurídico del órgano de asesoramiento legal permanente del municipio previo al acto administrativo del Ejecutivo municipal que declare la adquisición de un inmueble por medio de la prescripción adquisitiva administrativa.
Éste debe realizarse una vez agregados los informes y prueba pertinentes que se practiquen en el procedimiento en el que se especificará el origen de la posesión y el destino o afectación que haya tenido el inmueble poseído, agregando los antecedentes que obren en poder de la administración luego de describir cada inmueble con su ubicación, medidas y linderos según plano de mensura, que deberá agregarse.
Estimo al dictamen del órgano permanente de asesoramiento jurídico a la condición de requisito esencial -para esta clase de procedimiento- ya que refuerza la garantía formal de legalidad de las decisiones administrativas, más en un procedimiento como el del presente instituto, en el que podrían o no afectar eventuales derechos de terceros.
El dictamen jurídico deberá determinar si se cumplimentaron con los requisitos establecidos por la ley, es decir, si se han incorporados los informes y pruebas pertinentes, si se ha determinado el destino o afectación del inmueble poseído, y si se ha realizado el plano de mensura en debida forma.
La Procuración del Tesoro de la Nación estableció que la omisión del dictamen jurídico previo vicia de nulidad absoluta el acto administrativo, aun cuando éste beneficie al particular porque constituye un recaudo de garantía no sólo de los derechos del administrado sino de la legalidad del accionar de la Administración.
F. Declaración de la prescripción
Por otra parte, en el mismo art. 2 de la ley 24320 se establece: “poder Ejecutivo Provincial o la autoridad ejecutiva municipal declarará en cada caso la prescripción adquisitiva operada”.
El procedimiento de prescripción adquisitiva administrativa, concluirá con el dictado acto administrativo -decreto- que declare, por parte del Ejecutivo municipal, operada la prescripción sobre el inmueble, con la posterior suscripción de la escritura declarativa de dominio.
El decreto por el cual se resuelve la prescripción adquisitiva administrativa es un instrumento público emanado de un órgano administrativo que se caracteriza por su autenticidad, mediante el cual el funcionario que lo firma asume la total responsabilidad por su contenido y consecuencia.
El acto administrativo que opera la prescripción adquisitiva Administrativa es “declarativo”, ya que al igual que en la usucapión judicialmente solicitada, la transferencia de dominio se consolidó por el transcurso del tiempo.
El acto administrativo mediante el cual se resuelve la prescripción adquisitiva administrativa, debe estar debidamente fundado, así lo exige la tutela administrativa efectiva. A ese fin es preciso que en él se realice una expresa consideración y resolución de las cuestiones propuestas y de los argumentos fácticos y jurídicos.
G. Escritura pública – Inscripción registral
Por último, el art. 2 de la ley 24320 establece: “Las escrituras declarativas que en consecuencia otorgara el Poder Ejecutivo Provincial o la autoridad Ejecutiva Municipal en las cuales se relacionaran las circunstancias del caso, servirán de título bastante para la inscripción en el Registro de la Propiedad Inmueble”.
Una vez cumplido con todo el procedimiento señalado, el Poder Ejecutivo municipal dejará constancia en una escritura declarativa ante escribano público, en la que se relacionarán las circunstancias del caso, sirviendo de título para la inscripción en el Registro de la Propiedad.
El escribano interviniente en uso de sus facultades deberá realizar un control, que verificará que se hayan cumplido con todos los requisitos establecidos por la ley 24320 para declarar la prescripción.
La escritura pública deberá contener: a) La relación circunstanciada de los hechos posesorios; b) Los informes de los organismos técnicos; c) La descripción del Inmueble; d) La ordenanza mediante el cual el Concejo de Representantes autorizó al Ejecutivo municipal a Instruir el procedimiento de prescripción adquisitiva administrativa; e) El destino del inmueble; f) Los decretos -actos administrativos- del procedimiento y el que mediante el cual se declaró operada la prescripción adquisitiva administrativa; g) certificado catastral para prescripción administrativa; h) certificados registrales del titular dominial si lo hubiere.
El art. 1893 del Código Civil y Comercial establece que “Inoponibilidad. La adquisición o transmisión de derechos reales constituido de conformidad a las disposiciones de este código no son oponibles a terceros interesados y de buena fe mientras no tengas publicidad suficiente.
La naturaleza jurídica de la inscripción respecto a los bienes inmuebles en nuestro sistema registral argentino es de carácter declarativo. Es decir que el acto o contrato no existe mientras no se inscriba. Al inscribirse en el Registro de la Propiedad respectivo, se declara erga omnes, dando publicidad a la adquisición y haciéndolo oponible frente a terceros, presumiéndose veraz, legítimo y cierto.
H. El control registral – La vía judicial
Por último, el artículo 3° de la ley 24320 establece: “Si al presentarse el título a inscribir, el organismo registral observare que con relación al mismo inmueble y por el nombre de un tercero existe otra, apoyada en un título de antigüedad menos al plazo de la prescripción adquisitiva, o existiere anotación preventiva de litis de quien tuviere acción declarativa de prescripción adquisitiva a su favor deberá seguirse el procedimiento judicial que corresponda para que se declara el dominio adquirido por el Estado provincial o la municipalidad en su caso”.
Este último, control del procedimiento, es realizado por el Registro de la Propiedad, quien deberá verificar si existe una inscripción de una antigüedad menor al plazo de prescripción adquisitiva o una anotación de litis de juicios de usucapión, tal como lo estable la norma citada. En este caso, el Estado que utilizó el procedimiento de prescripción adquisitiva administrativa, deberá iniciar un procedimiento judicial ordinario de usucapión.
En este artículo 3 de la ley 24320, se plasma el principio registral de “prioridad”, en virtud del cual la prioridad de los derechos se establece según el orden de su inscripción, siguiendo la máxima de: tiene prioridad el primero que se inscribe.
7. La constitucionalidad de la ley
En la presente ley 24320 se advierte la gran intromisión del Estado, en el derecho de propiedad de las personas. Por su puesto, los límites están en la Constitución Nacional, en la Provincial y en la Ley Orgánica, pero existen cuestiones de orden público en las que el Estado por inacción o acción de los particulares debe intervenir en pos del interés público de la sociedad.
Aquellos juristas argentinos signados por una estructura de derechos reales de neto corte conservador, que han sido profundizado por el respeto sacramental a una idea de la propiedad privada individualista, excluyente y gestionada por intereses sectoriales, podrían plantear la inconstitucionalidad de la presente ley, argumentando que el Congreso de la Nación les confirió facultades extraordinarias a los gobiernos para incorporar a su dominio bienes inscriptos registralmente a favor de personas físicas o jurídicas privadas. Y que esta mentada ley iría en contra de lo establecido en el arts. 29 y 109 de la Constitución Nacional, entre otros.
Por su parte, Vélez Sársfield -en materia de derechos personales- ha sido liberal, pero respecto a los derechos reales, en todo momento ha aceptado la posibilidad de que el Estado intervenga en cuanto sea necesario para el bien colectivo. Y “esta convicción de Vélez Sársfield aflora desde la portada de los derechos reales”. (Moisset de Espanés, 1994)
Rodolfo Carlos Barra, distingue 5 niveles de intervención del Estado en las relaciones y acuerdos de voluntades entre los individuos, en el primero existe la “libertad negocial”; en el segundo nos encontramos con el “orden público” primer límite para la voluntad de las partes; en el tercer nivel de dan las “normas de policía”, en las que el Estado determina los bienes a proteger; en el cuarto nivel se dan las “normas de fomento”; en el quinto las “regulaciones” que obligan a las personas a actuar de una o tal manera; y considero que la sanción de esta ley que autoriza al Estado a la posibilidad de declarar la prescripción adquisitiva administrativa mediante un procedimiento administrativo previa, sería un sexto nivel, donde el Estado ante la inacción y abandono de los particulares por un tiempo prolongado y con el objeto de sanear un determinado título de propiedad a los fines de satisfacer el interés general, adquiere un inmueble en pos de la sociedad, con el fin de mejorar la salud, educación, seguridad, infraestructura, servicios públicos, crear planes de viviendas, etcétera.
En este sexto nivel, no existe la libertad negocial de las partes, no rige el art. 1.197 del Código Civil. Es decir, partiendo de la teoría del interés público, el Estado interviene sobre estos bienes a los fines de asegurar el bien común de la comunidad.
En consecuencia, esta ley es una herramienta importante que permite incorporar terrenos al dominio del Estado a fin de que se pueda disponer de ellos adoptando medidas efectivas tendientes a satisfacer el interés público.
Desde este punto de vista, no encuentro objeción alguna a la constitucionalidad de esta ley, ya el art. 14 de la Constitución Nacional, establece que los derechos individuales (el de propiedad en este caso) se encuentran limitados por “las leyes que reglamentan su ejercicio”, como lo es la ley 24320, que le da la posibilidad al Estado de adquirir un inmueble con causa y fin público mediante el procedimiento de prescripción adquisitiva administrativa, a los fines de satisfacer el orden público de la sociedad local.
Por otra parte, el sustento constitucional de la ampliación de la potestad reglamentaria del Estado en desmedro de los derechos individuales, como lo es mediante esta ley que posibilita adquirir bienes al Estado cumpliendo ciertos requisitos, con una causa y fin público, se fundó en la cláusula de prosperidad de la Constitución Nacional (art. 75 inc. 18).
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, a partir del año 1992 amplió su concepto sobre el poder de policía, sosteniendo que el Estado no sólo tenía la obligación de atender a la seguridad, salubridad y moralidad de los habitantes, sino que tenía el deber de proteger los intereses económicos de la comunidad. Es decir, según los precedentes de la Suprema Corte, resulta constitucional y razonable que el Estado pueda intervenir, como lo hace mediante esta ley, siempre garantizando los derechos del debido proceso adjetivo (en este caso), con el fin de proteger los derechos de la comunidad toda.
De modo que, a partir del concepto de policía de “emergencia”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, fue convalidando sucesivos avances del Estado en materia de potestad reglamentaria, hasta legitimar la compleja estructura normativa de regulación económica desarrollada desde los años 40 en función del concepto de policía de “prosperidad”. (Canosa, Revista Argentina de Derecho Administrativo)
Los nuevos enfoques de la doctrina proponen un abordaje diferente de la limitación de los derechos individuales. Toda persona, estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las exigencias del bienestar general de una sociedad.
Además, para justificar la constitucionalidad de la presente ley, no debe dejarse de lado el derecho adquirido por parte del Estado al ejercer la posesión larga, pacífica y continua sobre el inmueble objeto de la prescripción administrativa.
En este punto, sostengo la constitucionalidad de la presente ley, siempre que se respete en todas sus partes, reglamentando su ejercicio en todos los niveles de gobierno, siempre que tales medios no aparezcan infundados o arbitrarios.
8. La aplicación de la ley en las comunas de la Provincia de Córdoba
Habitualmente se emplea la expresión comuna como sinónimo de Municipio, sin embargo, en el derecho público provincial, el vocablo hace referencia a gobiernos locales sin jerarquía municipal. Se trata de agrupaciones demográficas de escaso volumen, que se presentan en zonas de ámbito rural y de población determinada, con diversidad de requisitos para su constitución, y que en algunos casos no son mencionadas en las constituciones provinciales. (Bonifacino y Álvarez, 2010).
Si bien la ley 24320 no hace referencia a las Comunas, considero que podría aplicarse la prescripción adquisitiva administrativa en esta órbita. Sin perjuicio de no incluirse a las comunas en la ley, la Provincia de Córdoba al sancionar las ley 8884 “Saneamiento de Títulos Inmobiliarios” en su artículo 22, tuvo en cuenta a las Comunas a los fines de la aplicación de la prescripción adquisitiva administrativa, estableciendo que “El Poder Ejecutivo deberá instrumentar los medios a los fines del saneamiento de los títulos de dominio de los inmuebles que el Estado Provincial y las Municipalidades y Comunas que adquieran en virtud de lo dispuesto por el Art. 4015 del Código Civil y a los fines de la documentación e inscripción dispuesta por la Ley Nacional 24320”.
Asimismo, al sancionarse la ley 9100 que regula la Creación del “Registro Personal de Poseedores de Inmuebles rurales”, en su título III, también se incluyó a las Comunas, determinando el Procedimiento de Saneamiento de Título para la Provincia, los Municipios y Comunas”. En dicha ley, la Provincia de Córdoba adhirió a la ley nacional N° 24320 a los fines del saneamiento de títulos de los inmuebles adquiridos por el Estado provincial, las municipalidades y comunas.
Posteriormente también se sancionó en la Provincia de Córdoba la ley 9150 sobre “Saneamiento de Títulos” para particulares, en la que se ratificó la adhesión a la ley 24320 dispuesta por el Art. 28 de la ley 9100 y se invitó a los municipios y comunas a adherir a la ley.
Por último, el Registro de la Propiedad de la Provincia de Córdoba, dictó la resolución N° 12/2005, en la que también se tuvo en cuenta a las Comunas en cuanto a los requisitos exigidos por la ley N° 24320, estableciendo que deben indicar (como deben hacerlo la Provincia o los municipios) las circunstancias del caso, es decir: La posesión por el Estado y el destino al que la Provincia o municipio o comuna respectiva afectó durante el lapso.
Es decir, teniendo en cuenta toda la legislación Provincial referenciada en la que se incluyó a las Comunas, dándole la posibilidad de poder aplicar la prescripción adquisitiva administrativa, entiendo que esta herramienta de regulación dominial puede aplicarse plenamente en las Comunas. Y así, de este modo sumar este instituto indispensable, a mi modo de ver, como un instrumento de gestión de suelos con miras a la satisfacción del interés general de estas pequeñas localidades.
Esta facultad que tienen las Comunas para sanear y regularizar los títulos jurídicos de los inmuebles adquiridos por el modo establecido en el art. 4015 del Código Civil ley 340 y arts. 1897, 1899 y 2565 del Código Civil y Comercial, debe ser ejercida respetando la Constitución Provincial y la Ley Orgánica Municipal de la Provincia de Córdoba N° 8102.
La comuna con el objeto de la satisfacción del interés público local, puede utilizar la prescripción adquisitiva administrativa, poniendo en práctica el procedimiento que ordena la ley. Pero a diferencia de los Municipios, la comuna deberá reglamentar la ley 24320 a los fines de su puesta en práctica mediante una resolución comunal, definiendo un procedimiento administrativo a los fines de ser instruido, con el objeto de cumplimentar con lo requerido en el art. 2 de la mencionada ley.
En consecuencia, no veo obstáculo para que las comunas de la Provincia de Córdoba, instruyendo el procedimiento administrativo que cumpla con lo requerido en el art. 2 de la ley 24320, respectando los principio que ordenan los procedimiento en esta órbita, los derechos de los particulares y adjuntándose a toda la legislación referenciadas, puede aplicar la prescripción adquisitiva administrativa en aquellos inmuebles en los que ejerce la posesión en forma pública, pacífica, ininterrumpida y con ánimo de dueño desde hace más de 20 años.
Conclusión
El instituto de la “prescripción adquisitiva administrativa” con base y reconocimiento en la ley 20396 que se trasladó a las provincias mediante la ley 21477 -del año 1976- primero, y luego con la ley 24320 -en el año 1994- sumó a los municipios, es una herramienta importante que permite incorporar a su favor terrenos al dominio del estado en sus tres niveles, nacional, provincial y municipal a fin de que se pueda disponer de ellos adoptando medidas efectivas tendientes a satisfacer el interés público.
Se trata de un instrumento de gestión de suelo novedoso, que permite a los Estados provinciales como municipales, en forma rápida, mediante un procedimiento administrativo regularizar la situación dominial de bienes inmuebles para luego disponerlos a los fines de la satisfacción del interés público local.
Estamos en presencia de un instituto creado por ley con un fin específico, un fin social, que permite a municipios y comunas resolver problemas territoriales, que benefician a sus habitantes y a los sectores más vulnerados.
Considero necesario generar programas consistentes de difusión y capacitación en los municipios y administraciones públicas del territorio provincial tendientes a la aplicación de este instrumento conforme lo establecen las leyes citadas, adjuntándose al procedimiento administrativo necesario y desarrollado en la presente tesis.
la prescripción administrativa es una herramienta legal, útil y existente en nuestro ordenamiento jurídico que bien utilizada es capaz de dar solución al problema habitacional que existe en nuestro territorio provincial como así también la posibilidad de utilizar los inmuebles saneados e incorporados al dominio municipal con el fin de satisfacer el interés público de la comunidad.
* Abogado (Universidad Nacional de Córdoba, UNC). Profesor de Derecho Público Provincial y Municipal (UNC). Maestrando en Derecho Administrativo (UNC). Asesor del Ministerio de Transporte de la Nación y de las municipalidades de Villa Carlos Paz, Río Ceballos y San Antonio de Arredondo
