ESCUCHARPara evaluarla, en atención a la organización republicana, representativa y federal de nuestro país, es necesario emprender un análisis específico de cada estamento -nación, provincias y municipios-, lo cual es difícil concretar adecuadamente por la dificultad de disponer de todos los elementos necesarios
Por Salvador Treber
En atención a la organización republicana, representativa y federal de nuestro país, para tener una adecuada e integral idea de la gestión pública global debe encararse un análisis específico de cada jurisdicción; lo cual es difícil concretar adecuadamente por la dificultad de disponer de todos los elementos necesarios
En América hay cinco países de han adoptado el esquema federal de organización política distinguiendo tres jurisdicciones nación, provincias y municipios. Este esquema es característico de todos los países que cuentan con un extenso territorio y por ello optan por descentralizar posible las respectivas funciones, otorgando amplia autonomía política a los fiscos intermedios.
Ello rige en nuestro país desde que se puso en vigencia la Constitución Nacional, a mediados del siglo XIX. Cabe señalar que en los dos anteriores intentos organización institucional -1819 y 1826- fue designado Bernardino Rivadavia como el primer presidente y adoptó el esquema unitario de gobierno con el cual se pretendía mantener la total preeminencia de Buenos Aires. Ambos duraron poco y la enconada lucha por el poder culminó con la entronización de un gobierno autoritario encabezado por Juan Manuel de Rosas que se mantuvo 20 años al mando, hasta que fue derrotado en la batalla de Caseros, en febrero de 1852. De esa época data el texto original de nuestra Constitución Nacional, con el general Justo José de Urquiza como presidente por el término de seis años. Por su parte, la Provincia de Buenos Aires optó por mantenerse al margen de dicho ordenamiento encabezada por el general Bartolomé Mitre, hasta que se reincorporó en 1860, luego de lograr se cumplimentaran una serie de exigencias y que su líder pasara a ejercer la Primera Magistratura de la Nación.
Por entonces se reconocieron la preexistencia de 14 provincias, promulgando en cada una de ellas sus constituciones locales que les reconoció la autonomía y, entre otras facultades, las autoriza a elegir su Gobernador y demás autoridades locales correspondientes a los tres poderes. Al par se reconocieron la existencia de 10 gobernaciones, cuyas autoridades eran designadas o removidas directamente por el Presidente de la Nación.
En cuanto a la sede permanente del Gobierno nacional, fue “huésped” de la ciudad de Buenos Aires. Recién en 1882, Dardo Rocha fundó la ciudad de La Plata, con el objeto de que pasara a desempeñar tal función. Con la federalización, la ciudad de Buenos Aires fue convertida en la capital del país, además de sede de la cúpula correspondiente a cada uno de los tres poderes. Obviamente recién entonces la conformación política adquirió una institucionalidad integral, aunque no definitiva. Debe recordarse que el país, para en dicho año, estaba poblado por alrededor de 8 millones de habitantes (32,9% extranjeros) y en 1960 llegaría a contar con 20 millones, lo que por entonces era una meta.
Bajo el esquema antes referido, sin sufrir ningún tipo de cambios pese a que en varias oportunidades se modificaron ciertos aspectos de la Constitución, recién en 1948 las 10 gobernaciones se constituyeron en nueve provincias: Formosa, Chaco, Misiones, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra de Fuego (incluyendo las islas del Atlántico Sur); pero la Gobernación de Los Andes, de muy escasa población casi toda concentrada en la población San Antonio de los Cobres, fue divida y adjudicada por mitades a las provincias vecinas de Jujuy y Salta.
En cuanto a la evolución de los ingresos tributarios, hasta el año 1890 los provenientes de gravámenes al comercio exterior eran casi exclusivos y excluyentes de la Nación. La crisis económica mundial de 1891 redujo su rendimiento y obligó a incorporar los entonces denominados “impuestos internos” y la de los años 30 impulsó la creación del impuesto a las Ventas y el mal llamado a los Réditos, que fue complementado con el otros dos, los sobre Beneficios Extraordinarias y las Ganancias Eventuales. La única reforma integral data del año 1963, en que los dos primeros fueron sustituidos por el impuesto al Valor Agregado y a las Ganancias; este último otra vez técnicamente mal identificado. Desde entonces sólo se introdujeron cambios muy parciales, virtuales “parches”.
Los actuales problemas financieros de dichos gobiernos locales
Al cierre del ejercicio 2017 de cada fisco local, se advierte que, de las 24 jurisdicciones intermedias, sólo tres han cerrado sus respectivas ejecuciones presupuestarias con superávit; mientras las restantes lo hicieron con déficit de muy diversa magnitud. Los fondos de origen nacional corresponden a los regímenes de Coparticipación Federal pues la Nación centraliza una serie de tributos a los que les está vedado apelar a las provincias. De las mencionadas en primer término, la que tuvo un mejor resultado relativo fue la de San Juan, que exhibió un superávit de 5,5%.
Ello fue posible pues recibió transferencias nacionales que cubrieron 71,5% de todos sus recursos. Resulta oportuno advertir que las erogaciones en personal, principal rubro entre los gastos, en este caso representaron una proporción muy moderada de 38,7% del gasto público total. luego se ubica la provincia de Catamarca, que logró un superávit de 4,5% con transferencias de origen nacional de 82,1%. Si bien los salarios implican una proporción de 48,5% de sus erogaciones totales, no deja de ser una gestión meritoria.
El trío se completa con la provincia de Santiago del Estero, cuyo saldo positivo fue de 4,1% con partidas de la Nación decisivas en ese logro pues llegaron a 86,2% y merece subrayarse que registra la menor proporción del gasto afectado al pago de salarios, con 36%. Cabe advertir que éstas con las tres únicas provincias con superávit y están ubicadas entre las de economía local más modesta, lo cual valoriza aún más sus administración. Debe recordarse que en Estados Unidos la legislación permite que tanto la Nación como cada uno de los 50 Estados locales apelen sin limitaciones de ninguna índole a tributos, a diferencia de nuestro país que son de legislación y administración exclusiva de la Nación.
Las demás provincias son todas normalmente deficitarias aunque se pueden identificar entre las que tienen desequilibrios negativos más o menos pronunciados. Encabeza el primer grupo la patagónica de Chubut, donde es -16,1%, siendo su partida referida a sueldos equivalente a 55% de sus erogaciones totales y los ingresos provenientes de la coparticipación federal sólo coadyuvan a integrarlos con un muy modesto 38,3%. Le sigue en esa situación la provincia de Santa Cruz, con un déficit equivalente a -11,4% y afectó a remuneraciones 49,2% del gasto. Llama mucho la atención que 53,5% de los recursos estén compuestos por recaudación local y 44,5% de las transferencias nacionales.
Existe un grupo de provincias que, si bien son deficitarias, exhiben desequilibrios relativamente bajos. Entre éstas el caso más destacable corresponde a la de Formosa, cuyo déficit apenas es de -1,2% y -mediante las transferencias nacionales, equivalentes a 79,9% de su gasto total- logra atender sus requerimientos y el rubro remuneraciones no es muy gravoso pues insume 41,6%. A esta provincia le sigue la de Córdoba, que se distingue entre las cinco más importantes pues las remesas nacionales cubren 49% de los recursos y “remuneraciones” sólo tiene asignado a ese objeto 36,2% del gasto, llegando su déficit a un relativamente moderado de -2% del gasto total.
En el tercer lugar de este grupo aparece Tucumán con un desequilibrio de -2,3% pero ello le es posible porque recepta de la Nación 71,4% de sus recursos, afectando 59,1% de las erogaciones a atender sueldos de personal. Debe recordarse que el país, considerado en su totalidad, exhibe un déficit de -3,2% al incluirse también los intereses de la deuda que representan apenas 0,4% en las cuentas locales pero que trepan a 5,2% en la jurisdicción nacional. El Ministro de Hacienda de la Nación declaró que considera posible que “todas las provincias podrían en un futuro muy próximo eliminar totalmente el actual desequilibrio”.
La problemática de las restantes mayores jurisdicciones
Encabeza este cuarteto la provincia de Buenos Aires, que posee una superficie de 305 mil km2 y 17 millones de habitantes, 38,2% del país, y aparece con un déficit equivalente a -4,4% de su gasto total. Cuenta con el equivalente a 37,6% en concepto de coparticipación federal, el índice más bajo entre las 23 provincias; aunque, ante reiterados reclamos, se le ha asignado un subsidio nacional de carácter especial para atender los múltiples requerimientos de los 28 partidos que rodean a la Capital Federal, donde viven unos ocho millones de personas y concentra 47,8% de pobres en ese conglomerado identificado como “el Gran Buenos Aires”. Este año recibirá la suma adicional de $40 mil millones y está previsto que en el año próximo dicha cifra se eleve a $65 mil millones. Actualmente en dicha jurisdicción se afecta 47,2% del gasto total a atender el rubro “remuneraciones” y el déficit por la ejecución del presupuesto ascendió en 2017 a -4,4% del gasto total.
En cuanto a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), se trata de la jurisdicción que recibe 24,2% de fondos provenientes de la Nación y, en consecuencia, debe generar recursos tributarios propios para proveer 75,8% del total general, por lejos, la proporción más elevada de tal concepto entre las 24 provincias. La partida destinada a atender las remuneraciones del personal requiere 47,2% del total general de erogaciones; lo cual denota una administración bastante prudente pese a que el desequilibrio de las cuentas llevó el déficit a -6,5%.
La situación en la provincia de Santa Fe es bastante semejante pues el déficit correspondiente a la ejecución presupuestaria 2017 fue equivalente a -4,4% pese a que con las partidas de la Nación atendió 55% de gasto total y sueldos del personal le obligó a insumir 42,3%. El quinteto antes mencionado se completa con la provincia de Mendoza que en la gestión pública local registró un déficit de -3,5%; mientras con transferencias federales cubrieron 52,8% de sus recursos y utilizó 54% de los fondos para atender el rubro remuneraciones.
Según la opinión que se supone autorizada de la Dirección Nacional de Asunto Provinciales, debe considerarse muy positivo que el endeudamiento de las 24 jurisdicciones intermedias sea muy bajo y que por ello exista una muy modesta exposición. Esa relación fue a fines del ejercicio 2017 equivalente a apenas 5,98% del PBI. Para acordarle todo el valor que ello tiene es oportuno recordar que a fines del ejercicio 2002 la misma ascendía a 21,92% pero para fin de 2015 se la consiguió reducir a un total equivalente a apenas 4,53% de aquél. Obviamente, gravitaron para ello factores muy especiales pues se vivió una situación identificada como de “default técnico” y, en medio de éste (2010/2016), se logró resolver muy satisfactoriamente la cancelación de tales obligaciones que, en su gran mayoría, estaban vencidas. Por ello, las condiciones que priman son muy favorables y es lógico que despierten gran optimismo.
