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EMBARGO. Fondos públicos. Bienes pertenecientes a persona pública estatal. INEMBARGABILIDAD. Leyes 24624 y 25973. INCONSTITUCIONALIDAD. Sentencias contra el Estado. Ejecutabilidad. Art. 179, CPcial1– En la especie, la demandada –Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba– reviste naturaleza jurídica de entidad descentralizada y autárquica, tal como surge del art. 2, ley 5317. En virtud de ello, se trata de una persona jurídica pública estatal que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos. Los rasgos esenciales de tales entidades son: constituyen una persona jurídica “pública”, “estatal”, vale decir, pertenece a los cuadros de la Administración Pública y los integra; realiza o cumple fines públicos, que son fines propios del Estado; su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de “administrarse” a sí misma, conforme con la norma que le dio origen; y siempre es creada por el Estado.
2– En el sublite, es dable afirmar que la accionada forma parte de la Administración Pública provincial, razón por la cual resultaría alcanzada por las prescripciones de la ley 25973, que declara aplicable –en beneficio de las provincias, municipios y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires– el régimen de inembargabilidad establecido en los arts. 19 y 20, ley 24624.
3– Las disposiciones cuestionadas en autos dejan librado a la voluntad de la propia demandada el establecimiento del tiempo en el que cumplirá las sentencias dictadas en su contra. La objeción no se supera con la remisión que efectúa el art. 20, ley 24624, a “las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el Presupuesto General de la Administración…”, no sólo porque el presupuesto es obra de la demandada sino fundamentalmente porque éste prevé partidas que el fiscal de Estado asigna a posteriori a cada una de las obligaciones emergentes de condenas. De tal modo, el Estado queda al margen de la vía ejecutiva, lo que resulta reñido con el art. 178, CPcial., según el cual el Estado no debe gozar en juicio de privilegio alguno. Ello constituye razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de las leyes nacionales 24624 y 25973, por cuanto establecen con carácter general la inembargabilidad de los fondos públicos.
4– Si la Provincia se autolimita por la propia Constitución (art. 178), no parece razonable que una ley de la Nación pueda modificar este régimen y así poner a los particulares en situación de litigar contra un Estado local privilegiado al punto de que por su voluntad pueda cumplir o no las sentencias judiciales, o hacerlo en tiempos netamente discrecionales. No pertenece a la competencia del Estado nacional determinar el modo en que la Provincia actúa en juicio con sus ciudadanos, sobre todo si la normativa provincial es más ventajosa para éstos en el sentido de que asegura más eficazmente su derecho de defensa frente al Estado. El gobierno de la Nación no puede derogar una norma de la Constitución de la Provincia, mucho menos si ésta no ofende ningún principio de la Constitución Nacional.
5– Las normas controvertidas no se limitan a requerir una intimación de pago previa al embargo sino que van mucho más allá al declarar inembargable todo tipo de fondos públicos del Estado provincial y sujetar el cumplimiento de sentencias firmes a la existencia de crédito presupuestario. En consecuencia, las referidas normas dictadas por el Congreso de la Nación son inconstitucionales porque su aplicación tornaría las sentencias dictadas contra el Estado meramente declarativas, puesto que la ejecución forzada quedaría prácticamente suprimida.
6– Si se admitiese que las decisiones del Poder Judicial no son más que meras declaraciones de derechos cuyo cumplimiento en tiempo oportuno no es exigible a los demás poderes del Estado, se caería todo el sistema de división y equilibrio de los poderes que, como garantía de la libertad y los derechos, prescriben las Constituciones Nacional y Provincial. Más aún, se consentiría un grave incumplimiento de los compromisos asumidos por la Nación argentina ante la comunidad internacional en materia de tutela de los derechos fundamentales del hombre, porque el Estado argentino no sólo se ha obligado a respetarlos sino que garantiza su libre y pleno ejercicio y la adopción de las medidas necesarias para hacerlos efectivos. Entre ellos se incluyen el derecho a la jurisdicción y a la tutela judicial efectiva que implica el deber del Estado de garantizar el cumplimiento de las decisiones judiciales por las autoridades competentes; garantías que gozan de rango constitucional (arts. 31 y 75 inc. 22, CN).
7– No existe tutela judicial efectiva si no puede exigirse coactivamente el cumplimiento de las sentencias dictadas contra el Estado. Por ello, las leyes del Congreso cuestionadas en la especie son inconstitucionales por cuanto su aplicación en el ámbito de la provincia de Córdoba aparece vedada en virtud del art. 179, CPcial, que ha de prevalecer sobre aquéllas en virtud de lo dispuesto por el art. 121, CN.
17248 – C4a. CC Cba. 9/4/08. Auto Nº 115. Trib. de origen: Juzg. 37a. CC Cba. “Ponce, Lucas Rafael c/ Caja de jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba – Ordinario – Daños y perj. – Otras formas de respons. extracontractual – Cuerpo de ejecución de sentencia”
Córdoba, 9 de abril de 2008
Y CONSIDERANDO:
I. Estos autos, traídos al acuerdo a los fines de resolver el recurso de apelación en subsidio interpuesto por el apoderado de la actora en contra del proveído de fecha 20/11/06, que dispone: “Córdoba, 20 de noviembre de 2006. Admítase el presente. Ejecútese la sentencia, en su mérito cítese de remate al demandado por el plazo de tres días en los términos del art. 808, CPC. A lo demás oportunamente. Al embargo solicitado estése a lo dispuesto por la ley 24624 y 25973. Notifíquese”. Contra el decreto transcripto precedentemente, mediante apoderado la actora articula recurso de reposición y apelación en subsidio, … II. La apelante esgrime como primer agravio que el proveído impugnado es arbitrario por cuanto valida la aplicación de una ley que resulta jurídicamente imposible en el sublite. Expresa que conforme lo establece el art. 2 de la Carta Orgánica de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba (ley 5317), la demandada es una entidad descentralizada y autárquica, con personalidad jurídica e individualidad financiera, que posee un patrimonio propio y que anualmente realiza su previsión presupuestaria. Agrega que el Presupuesto General de Gastos de la Provincia de Córdoba nunca puede contemplar una erogación específica –destinada a la cancelación de una deuda corriente surgida de este juicio– que debe realizar la accionada. Pone de relieve que la Legislatura provincial no tiene atribuciones funcionales para establecer partidas destinadas a atender gastos corrientes de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba. Entiende que no se puede subordinar la percepción de una acreencia judicialmente reconocida y firme, al cumplimiento de un requisito presupuestario exigido en una ley nacional, porque contraría disposiciones locales que reglan cuestiones no delegadas al poder central, lo que torna irrazonable la mencionada ley (art. 33, CN). Como segundo agravio sostiene que le causa perjuicio que el juzgador haya omitido resolver el planteo de inconstitucionalidad de la ley 25973 y de los arts. 19 y 20, ley 24624. Advierte que no existe fundamento lógico ni legal alguno para que el a quo dilate su resolución respecto del planteo referido y asevera que su proceder contraría el principio de economía procesal al desdoblar el tratamiento de las cuestiones propuestas por su parte. Subraya que el juez a quo aun de oficio pudo revisar la constitucionalidad de las normas mencionadas, por lo que si se procede lógicamente a maiore ad minus, entiende que si el juzgador pudo declarar oficiosamente la inconstitucionalidad de las normas, cuanto más pudo y debió hacerlo frente al planteo expreso del actor. Finalmente, formula reserva del caso federal (art. 14, ley 48). III. Mediante decreto de fecha 6/12/06 se resolvió rechazar el recurso de reposición interpuesto con fundamento en que alcanzan a la demandada los arts. 19 y 20, ley 24624, que establecen el régimen de inembargabilidad de los fondos, valores y demás medios de financiamiento afectados a la ejecución presupuestaria del sector público, por cuanto el art. 1, ley 25973, los declara aplicables en beneficio de las provincias. En este sentido, el mencionado proveído expresa que como este régimen rige tanto para el Estado provincial como para sus entes autárquicos o descentralizados, consecuentemente resulta aplicable a la demandada por ser una entidad autárquica. IV. Antes de ingresar al análisis de la cuestión debatida en los presentes autos, cabe puntualizar que la demandada reviste la naturaleza jurídica de entidad descentralizada y autárquica, tal como surge del art. 2 de su ley de creación (5317). En virtud de ello, se trata de una persona jurídica pública estatal que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos. De ahí que los rasgos esenciales de tales entidades son: 1) constituyen una persona jurídica; 2) trátase de una persona jurídica “pública”; 3) es una persona jurídica pública “estatal”, vale decir, pertenece a los cuadros de la Administración Pública y los integra; 4) realiza o cumple fines públicos, que son fines propios del Estado; 5) su competencia o capacidad jurídica envuelve esencialmente la de “administrarse” a sí misma, conforme con la norma que le dio origen; 6) siempre es creada por el Estado (confr. Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Ed. Abeledo-Perrot, Bs. As., 1965, p. 368). Cabe aclarar que “el cuadro de las personas jurídicas públicas estatales se integra, en suma, con el Estado central (administración centralizada) y las entidades creadas por él, confiriéndoles personalidad jurídica, patrimonio propio total o mayoritariamente estatal, competencias públicas y sometiéndolas a su control o tutela administrativa (administración descentralizada)” (Cfr. Dromi, José Roberto, Derecho Administrativo Económico, T. I, Ed. Astrea, Bs. As., 1977, p. 41). Con fundamento en las consideraciones precedentemente efectuadas, es dable afirmar que la accionada forma parte de la Administración Pública provincial, razón por la cual resultaría alcanzada por las prescripciones de la ley 25973, que declara aplicable en beneficio de las provincias, municipios y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el régimen de inembargabilidad establecido en los arts. 19 y 20, ley 24624. Efectuadas estas disquisiciones, se advierte que las disposiciones cuestionadas dejan librado a la voluntad de la propia demandada el establecimiento del tiempo en el que cumplirá las sentencias dictadas en su contra. La objeción no se supera con la remisión que efectúa el mentado art. 20 a “las autorizaciones para efectuar gastos contenidas en el Presupuesto General de la Administración…”, no sólo porque el presupuesto es obra de la demandada sino fundamentalmente porque éste prevé partidas que el fiscal de Estado asigna a posteriori a cada una de las obligaciones emergentes de condenas. De tal modo, el Estado queda al margen de la vía ejecutiva, lo que resulta reñido con el art. 178, CPcial. según el cual el Estado no debe gozar en juicio de privilegio alguno. Lo establecido constituye razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de las leyes nacionales 24624 y 25973, por cuanto establecen con carácter general la inembargabilidad de los fondos públicos. En este sentido, cabe puntualizar que si la Provincia se autolimita por la propia Constitución (art. 178), y en materia de su competencia, el deber de litigar en juicio en paridad de condiciones con sus ciudadanos, con la sola excepción del tiempo de cumplimiento de las sentencias (art. 179), no parece razonable que una ley de la Nación pueda modificar este régimen y poner a los particulares en situación de litigar contra un Estado local privilegiándolo al punto de que por su voluntad pueda cumplir o no las sentencias judiciales, o hacerlo en tiempos netamente discrecionales. En este orden de ideas, no pertenece a la competencia del Estado nacional determinar el modo en que la Provincia actúa en juicio con sus ciudadanos, sobre todo si la normativa provincial es más ventajosa para éstos en el sentido de que asegura más eficazmente su derecho de defensa frente al Estado. El gobierno de la Nación no puede derogar una norma de la Constitución de la Provincia, mucho menos si ésta no ofende ningún principio de la Constitución Nacional. De otro lado, se advierte que las normas controvertidas no se limitan a requerir una intimación de pago previa al embargo sino que van mucho más allá al declarar inembargables todo tipo de fondos públicos del Estado provincial y sujetar a la vez el cumplimiento de sentencias firmes a la existencia de crédito presupuestario. Por tal razón, el pago ordenado podrá diferirse para el ejercicio presupuestario siguiente siempre y cuando la condena haya sido comunicada fehacientemente antes del 31 de agosto. En consecuencia, las referidas normas dictadas por el Congreso de la Nación son inconstitucionales porque su aplicación tornaría las sentencias dictadas contra el Estado meramente declarativas, puesto que la ejecución forzada quedaría prácticamente suprimida. De admitirse que las decisiones del Poder Judicial no son más que meras declaraciones de derechos cuyo cumplimiento en tiempo oportuno no es exigible a los demás poderes del Estado, cae todo el sistema de división y equilibrio de los poderes que, como garantía de la libertad y los derechos, prescriben las Constituciones Nacional y Provincial; y más todavía, consentiríamos un grave incumplimiento de los compromisos asumidos por la Nación Argentina ante la comunidad internacional en materia de tutela de los derechos fundamentales del hombre, porque el Estado argentino no sólo se ha obligado a respetarlos sino que garantiza su libre y pleno ejercicio (art. 1 inc. 1, Pacto de San José de Costa Rica), y la adopción de las medidas necesarias para hacerlos efectivos (art. 2). Entre ellos se incluyen el derecho a la jurisdicción (art. 8) y en definitiva a la tutela judicial efectiva que implica el deber del Estado de garantizar el cumplimiento de las decisiones judiciales por las autoridades competentes (art. 25 inc. 2, punto c); garantías que gozan de rango constitucional (arts. 31 y 75 inc. 22, CN). No existe tutela judicial efectiva si no puede exigirse coactivamente el cumplimiento de las sentencias dictadas contra el Estado. De lo expuesto cabe concluir que las leyes del Congreso que nos ocupan son inconstitucionales por cuanto su aplicación en el ámbito de nuestra provincia aparece vedada en virtud del art. 179, CPcial., que ha de prevalecer sobre aquéllas en virtud de lo dispuesto por el art. 121, CN. En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia local, cuya doctrina se comparte (C3a. CC, Auto Nº 105 de fecha 3/4/07, in re «Aguirre, Karina Eugenia c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba – Ordinario – Daños y perjuicios – Mala praxis). En función de lo expuesto precedentemente, corresponde declarar la inconstitucionalidad de la ley 25973 y de los arts. 19 y 20, ley 24624.
Por ello,
SE RESUELVE: I) Hacer lugar al recurso de apelación en subsidio interpuesto por la actora –mediante apoderado– en contra del proveído de fecha 20/11/06 y revocar por contrario imperio la última parte del mencionado decreto. II) Declarar la inconstitucionalidad de la ley 25973 y de los arts. 19 y 20, ley 24624, en el caso de autos. III) Sin costas, atento existir jurisprudencia contradictoria sobre la materia debatida que pudo dar lugar a litigar (art. 25, ley 8226).
Cristina González de la Vega de Opl – Miguel Ángel Bustos Argañarás – Mario Sársfield Novillo ■
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