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La actora, nacida en Bolivia en el año 1976, viajó en el año 2000 en busca de trabajo y mejores condiciones de vida a la ciudad de Buenos Aires, donde reside hasta la fecha. Tuvo diversas ocupaciones que le permitieron subsistir, y en el año 2005 nació su hijo (J. H. Q. C.), quien padece una enfermedad que le provoca una incapacidad motriz, visual, auditiva y social. Por un corto tiempo convivió con el padre del niño y su familia en Laferrere, provincia de Buenos Aires, desvinculándose luego de ese grupo, por lo que regresó a la ciudad en compañía de su hijo. De ahí en más, se alojaron en diversos paradores, hogares y hoteles hasta que finalmente quedaron en situación de calle, motivo por el cual recurrió al Gobierno de la Ciudad y obtuvo su inclusión en el programa de subsidios regulado por el decreto 690/06, modificado por los decretos 960/08 y 167/11. Finalizadas las diez cuotas previstas, pidió continuar con el beneficio, pero el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires se negó con sustento en que no podía excederse el tope normativo allí fijado, lo que la condujo nuevamente a deambular por la ciudad. En estas condiciones y por medio del Ministerio Público de la Defensa de la Ciudad de Buenos Aires, la accionante interpuso la presente acción de amparo por sí y en representación de su hijo menor de edad, contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con el objeto de que ambos pudieran acceder a una vivienda adecuada y en condiciones dignas. Adujo que la demandada no reconocía su derecho a un techo, pues les había negado la inclusión en alguno de los programas habitacionales vigentes, a pesar de persistir en situación de emergencia habitacional. Asimismo, peticionó que, en forma provisional y como medida cautelar, se le ordenara que los incorporase en alguno de ellos, solución que de consistir en un subsidio permitiese abonar en forma íntegra el valor del alojamiento. La jueza de primera instancia en lo Contencioso, Administrativo y Tributario Nº 12 de la Ciudad de Buenos Aires, hizo lugar a la medida cautelar solicitada y ordenó a la demandada que incluyera a la familia de la actora “en un programa de emergencia habitacional que asegure la unidad del grupo familiar” y que permita costear una vivienda. En contra de dicha resolución interpuso recurso de apelación el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, el que fue desestimado por la Sala II de la Cámara de Apelaciones Contencioso Administrativo y Tributario, confirmándose el pronunciamiento que hizo lugar a la acción de amparo deducida. Por su parte, el Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, por mayoría, hizo lugar al recurso de inconstitucionalidad planteado por Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires contra esa decisión, revocó el fallo y reenvió la causa a la Cámara de apelaciones que intervino previamente para que los jueces se expidieran respecto de la situación de la actora. Dicho pronunciamiento originó el recurso extraordinario de la parte actora, que fue rechazado por el Tribunal Superior de Justicia local con base en que la decisión impugnada no era definitiva en los términos del art. 14, ley 48. Ello dio origen a la presente queja.
1– El sistema de fuentes aplicable al caso está conformado por la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales (entre los que se destaca la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención sobre los Derechos del Niño, Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, entre otros), la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la legislación local dictada en consecuencia. De dicho sistema se desprende el reconocimiento de un derecho de acceso a una vivienda digna y el deber de protección de sectores especialmente vulnerables como las personas con discapacidad y los niños en situación de desamparo. (Del fallo de la Corte).
2– La primera característica de esos derechos y deberes es que no son meras declaraciones, sino normas jurídicas operativas con vocación de efectividad. La Constitución Nacional, en cuanto norma jurídica, reconoce derechos humanos para que éstos resulten efectivos y no ilusorios, pues el llamado a reglamentarlos no puede obrar con otra finalidad que no sea la de darles todo el contenido que aquélla les asigne; precisamente por ello, toda norma que debe “garantizar el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos” y “garantizar”, significa “mucho más que abstenerse sencillamente de adoptar medidas que pudieran tener repercusiones negativas”. (Del fallo de la Corte).
3– La mencionada operatividad tiene un carácter derivado en la medida en que se consagran obligaciones de hacer a cargo del Estado. Este grado de operatividad significa que, en principio, su implementación requiere de una ley del Congreso o de una decisión del Poder Ejecutivo que provoque su implementación. Ello es así porque existe la necesidad de valorar de modo general otros derechos, como –por ejemplo– la salud, las prestaciones jubilatorias, los salarios y otros, así como los recursos necesarios. En estos supuestos hay una relación compleja entre el titular de la pretensión, el legitimado pasivo directo que es el Estado y el legitimado pasivo indirecto que es el resto de la comunidad que, en definitiva, soporta la carga y reclama de otros derechos. (Del fallo de la Corte).
4– No se desconocen las facultades que la Constitución les asigna tanto al Poder Ejecutivo como al Poder Legislativo locales, en el ámbito de sus respectivas competencias, para implementar los programas o alternativas destinadas a hacer operativo el derecho a la vivienda y al hábitat adecuado. Es incuestionable que no es función de la jurisdicción determinar qué planes concretos debe desarrollar el gobierno. Las normas citadas no consagran una operatividad directa, en el sentido de que, en principio, todos los ciudadanos puedan solicitar la provisión de una vivienda por la vía judicial. (Del fallo de la Corte).
5– Por otra parte, los derechos fundamentales que consagran obligaciones de hacer a cargo del Estado con operatividad derivada están sujetos al control de razonabilidad por parte del Poder Judicial. Lo razonable en estos casos está relacionado con el principio que “manda desarrollar las libertades y derechos individuales hasta el nivel más alto compatible con su igual distribución entre todos los sujetos que conviven en una sociedad dada, así como introducir desigualdades excepcionales con la finalidad de maximizar la porción que corresponde al grupo de los menos favorecidos”. (Del fallo de la Corte).
6– Estos principios de igualdad democrática y de diferencia con finalidad tuitiva de los sectores excluidos deben ser respetados por quienes deciden políticas públicas. En el campo de las reglas normativas, ello significa que hay una garantía mínima del derecho fundamental que constituye una frontera a la discrecionalidad de los poderes públicos. Para que ello sea posible, debe acreditarse una afectación de la garantía, es decir, una amenaza grave para la existencia misma de la persona. Estos requisitos se dan en autos, ya que es difícil imaginar un estado más desesperante: hay un niño discapacitado con una madre en situación de calle. (Del fallo de la Corte).
7– La razonabilidad significa que, sin perjuicio de las decisiones políticas discrecionales, los poderes deben atender a las garantías mínimas indispensables para que una persona sea considerada como tal en situaciones de extrema vulnerabilidad. Esta interpretación permite hacer compatible la división de poderes, la discrecionalidad política del Poder Ejecutivo y del Congreso, con las necesidades mínimas de los sectores más desprotegidos cuando éstos piden el auxilio de los jueces. (Del fallo de la Corte).
8– A la hora de examinar la respuesta que en materia habitacional prevé la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para atender a una situación extrema como la de la actora, cabe remarcar que dentro de los programas de vivienda definitiva no hay uno específico para personas en la calle. De manera que la asistencia para este sector se limita al alojamiento en hogares o paradores o, en su defecto, en el ofrecimiento de un programa como el previsto en el decreto 690/06 –y sus modificatorios–, que tiene un plazo de duración máximo de diez meses y que en ningún caso es renovable sin sentencia judicial, aun cuando la situación que originó el otorgamiento del beneficio no se hubiera modificado. Este menú de soluciones brindado por la demandada para dar cumplimiento a la manda contemplada en los arts. 14 bis, CN, y 31 de la Constitución local aparece como insuficiente para atender la particular situación de la actora. (Del fallo de la Corte).
9– Ante la ausencia de un plan de vivienda definitiva y la imposibilidad de acceder a las líneas de crédito previstas en la ley 341 por carecer de un ingreso mínimo que supere los $ 2.000, las alternativas propuestas se reducen al alojamiento en el sistema de paradores, hogares y refugios o a la entrega del beneficio previsto en el decreto 690/06. Respecto de la primera de estas opciones, se impone señalar que las condiciones edilicias de estos lugares, que carecen de habitaciones o baños privados y alojan a más de una familia, no resultan adecuadas para la patología del niño que ha sufrido graves afectaciones en su salud y su desarrollo evolutivo como consecuencia de haberse alojado en hoteles con baños y cocinas comunes. (Del fallo de la Corte).
10– Tampoco el programa “Atención para Familias en Situación de Calle” creado en el decreto 690/06 brinda una respuesta que atienda suficientemente a la situación examinada en autos. Dicha asistencia no sólo no constituye una solución definitiva al problema habitacional de este grupo familiar en situación de extrema vulnerabilidad sino que se limita a brindar un paliativo temporal, cuyo monto –en la especie–– fue considerado insuficiente por los magistrados intervinientes para atender a las necesidades del caso. (Del fallo de la Corte).
11– Resulta evidente que el esfuerzo estatal realizado para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales que las normas constitucionales garantizan a la actora y a su hijo no es suficiente o adecuado, ya que ni siquiera atiende a las mínimas necesidades que la situación del grupo familiar demandante requiere. Si bien puede admitirse que no hay una única manera de responder al derecho de vivienda, lo cierto es que las alternativas implementadas por la Ciudad no dan una respuesta adecuada, definitiva y acorde a las extremas circunstancias que debe afrontar la recurrente. (Del fallo de la Corte).
12– El argumento formulado por el Estado de la utilización de los máximos recursos disponibles parece subordinado a un análisis integral por parte de la Ciudad de la asignación de sus recursos presupuestarios, que no podrá prescindir de la obligación primera que surge de los tratados a los que se comprometió la Argentina, que es dar plena efectividad a los derechos reconocidos en sus textos. (Del fallo de la Corte).
13– El presente caso no sólo es un simple supuesto de violación del derecho a una vivienda digna, pues involucra a un niño discapacitado que no sólo exige atención permanente sino que además vive con su madre en situación de calle. Entran aquí también en juego aspectos relativos a la situación en la sociedad de los discapacitados y la consideración primordial del interés del niño que la Convención sobre los Derechos del Niño impone a toda autoridad pública en los asuntos concernientes a ellos, que no es admisible que pueda resultar notoriamente dejado de lado por la demandada. (Del fallo de la Corte).
14– La intervención estatal, no obstante reconocer que es costosa para el Estado, no parece ser adecuada para resolver la grave problemática que en el sub examine se plantea. Ésta no sólo obedece a las condiciones del pequeño, sino a la imposibilidad de que su madre trabaje sin que deba separarse de la criatura o dejarla en manos de terceros sin preparación para su adecuada atención, lo que requiere una intervención estatal en forma de atención global y especializada para el caso, o sea, de asistencia al niño y a su madre, en forma que esta última pueda ejercer alguna actividad rentable sin perjudicar ni poner en peligro la integridad física y la salud del niño como tampoco su aspecto emocional –elemental para su calidad de vida, considerando su padecimiento– y que, además, le permita en algún momento acceder a condiciones de convivencia adecuadas a las particularidades del caso. (Del fallo de la Corte).
15– La normativa local que rige esta materia pone en cabeza de la Administración el deber de articular la intervención de los distintos programas públicos que correspondan actuar para que la actora y su hijo puedan superar su especial grado de vulnerabilidad así como también el deber de asesorar a la primera en búsqueda de estrategias integrales que le permitan encontrar una solución al problema habitacional que motivó esta demanda, obligaciones que, en el caso, no fueron cumplidas en forma acabada y total. (Del fallo de la Corte).
16– La inversión del Estado debe ser adecuada, lo que no depende únicamente del monto que éste destina, sino fundamentalmente de la idoneidad de la erogación para superar la situación o paliarla en la medida de lo posible. Es evidente que ni la asistencia económica originalmente brindada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ni la medida cautelar posteriormente dispuesta en autos, que garantiza a la actora la suma de $ 1.700 para el pago de una habitación en un hotel, resuelven la problemática planteada, pues no han garantizado adecuadamente a la actora la posibilidad de acceder a un trabajo ni a una vivienda apta para un niño con el grado de discapacidad del menor. (Del fallo de la Corte).
17– Los menores, máxime en circunstancias en que se encuentran comprometidos su salud y su normal desarrollo, a más de la especial atención que requieren de quienes están directamente obligados a su cuidado, requieren también la de los jueces y de la sociedad toda; más aún si se tiene en cuenta la consideración primordial del interés del niño que la Convención sobre los Derechos del Niño impone a toda autoridad nacional en los asuntos concernientes a ello. (Del fallo de la Corte).
18– Las circunstancias requieren la intervención urgente de equipos de asistencia social de los que dispone el Estado local, que aseguren al niño la atención y el cuidado que su condición precisa, preservando su salud y su integridad física, sin que importe una internación u otra medida que interrumpa la relación y el contacto materno–filial. La actora, como toda madre que carga con la responsabilidad de un niño severamente discapacitado y que, hasta el momento, pese a toda la adversidad, ha sostenido y puesto de manifiesto el vínculo afectivo y asumido la pesada tarea, tiene el elemental derecho de trabajar libre de preocupaciones respecto del niño durante su desempeño laboral, lo que no importaría para el Estado ninguna inversión extraordinaria sino el uso adecuado de sus propios servicios asistenciales especializados. (Del fallo de la Corte).
19– El Estado debe proveer a la actora, tal como la normativa se lo impone, el asesoramiento y orientación necesarios. Tampoco esto requiere una inversión estatal desproporcionada, pues el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires dispone de equipos de asistencia social que tienen capacidad para proveer este servicio, indicando a quiénes recurrir e incluso ofreciendo los servicios de la actora a los privados que puedan demandarlos. (Del fallo de la Corte).
20– En la especie, ante el pedido formulado de una vivienda digna, la Ciudad debió haber tratado a la actora y a su hijo de un modo distinto al establecido en el régimen general, en atención a las graves patologías que este último padece. Es que involucrando el tema habitacional a las prestaciones financiadas con dinero público, la demandada no podía prescindir, al delinear sus políticas, de la condición especial que revisten las personas con discapacidad. De modo tal que resultaba irrazonable incluir a la actora y al niño dentro del mismo grupo en el que se encuentran otras personas sin discapacidad a los efectos de aplicar a todas idénticas restricciones presupuestarias. (Voto, Dra. Argibay).
21– En la medida que la decisión adoptada por la accionada en relación con la peticionante y su hijo se limitó a ofrecer las mismas prestaciones que al resto de las residentes de la Ciudad, corresponde obligarla a que atienda la problemática de vivienda planteada en autos. Sólo le corresponde a este Tribunal en función de su competencia apelada, establecer en el caso el enfoque con el que la demandada debió haber abordado el reclamo de la actora para hacer efectivo su derecho constitucional a una vivienda digna en función de su carencia absoluta de recursos económicos y la severa discapacidad del niño, lo que no incluye la determinación de la prestación que debe otorgársele ni su cuantificación en términos económicos. En consecuencia, es el gobierno local quien deberá establecer la modalidad que adoptará para cumplir el compromiso a su cargo. (Voto, Dra. Argibay).
Resolución
Hacer lugar a la queja y al recurso extraordinario, revocar la sentencia apelada y, en uso de la facultad conferida en el art. 16, ley 48, ordenar al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que: 1) Intervenga con los equipos de asistencia social y salud con los que cuenta para asegurar que el niño disponga de la atención y el cuidado que su estado de discapacidad requiere y provea a la actora del asesoramiento y la orientación necesarios para la solución de las causas de su problemática habitacional en los términos de la resolución 1554/08 del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 2) Garantice a la actora, aun en forma no definitiva, un alojamiento con condiciones edilicias adecuadas a la patología que presenta el niño, sin perjuicio de contemplar su inclusión en algún programa de vivienda en curso o futuro para la solución permanente de la situación de excepcional necesidad planteada. Asimismo, y hasta tanto la demandada cumpla con lo ordenado, se dispone mantener la medida cautelar.
