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La naturaleza jurídica de las liquidaciones de haberes emanadas de entidades del Estado ha generado, con el correr del tiempo, un intenso debate doctrinario y jurisprudencial.
El tema ha sido discutido en torno de las liquidaciones de haberes expedidas por las más diversas reparticiones públicas. Tales discusiones han ido desde la naturaleza de las liquidaciones expedidas por la Caja de Retiro, Jubilaciones y Pensiones, pasando por las del Cuerpo de Administradores Gubernamentales dependientes de la Jefatura de Gabinete de Ministros, hasta llegar al debate sobre la quintaesencia de los mandamientos de los empleados judiciales.
Con el correr de los años, la jurisprudencia ha ido marcando distintos rumbos, los que –desde nuestro punto de vista– conducen a un estado de incertidumbre social.
Los recibos de sueldo aparecen como meros “papeles impresos” que detallan el historial de cada empleado, especifican los aportes efectuados, la fecha de ingreso y la discriminación del salario en los conceptos de sueldo básico, adicionales, asignaciones y descuentos, haciéndolo por demás importante.
Ahora bien, el problema que el presente trabajo intenta dilucidar es aquel que se suscita cuando no se manifiestan, en el momento oportuno, las contradicciones que tiene el administrado con lo expresado por la Administración en dicho recibo y, según la perspectiva mayoritaria de la doctrina, queda consentido lo descripto por el recibo de haberes sin posibilidad de revisión judicial.
Por otro lado, existe una parte de la doctrina que manifiesta que el pago de haberes es una simple operación matemática ya que no manifiesta la verdadera voluntad de la Administración, sino que, simplemente, expresa cálculos aritméticos.
En este artículo intentaremos abordar, por lo tanto, uno de los problemas que ordinariamente se presenta al respecto y trataremos de establecer los parámetros normativos y jurisprudenciales, con el único objetivo de esclarecer ciertas dudas que de manera indirecta llevan a la lesión del interés público y en cierta forma a la violación de los principios de la tutela judicial efectiva y de confianza legítima.
La CSJN
De acuerdo con la postura sentada por el Máximo Tribunal en este fallo, la liquidación de haberes no es un acto administrativo, lo que implica que la recepción del recibo de sueldo por el administrado no conlleva la notificación del acto con el cómputo de plazos recursivos. Por lo tanto, cualquier diferencia que exista en la liquidación podrá ser reclamada dentro del plazo de prescripción de la acción.
La misma interpretación siguió la Corte en un precedente más reciente, de fecha 7/12/01, “Di Chiazza, Eduardo F. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires”
, en el que –en sucinto análisis– el actor, ex agente de Rentas de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, habiéndose adherido al régimen de retiro anticipado, advirtió que en la liquidación definitiva se había omitido la inclusión del complemento “Fondo de Estímulo y Productividad Simupa”. Por esta razón interpuso recurso jerárquico mediante el cual impugnó el art. 6, decreto 6718/90, con fundamento legal en el art. 24 inc. b, ley 19549
. Tal artículo había dispuesto que el complemento mencionado no tendría carácter remunerativo ni bonificable y en consecuencia no podría ser utilizado bajo ningún concepto como base de cálculo para la remuneración ordinaria. El tribunal de primera instancia desestimó la demanda y rechazó la excepción de falta de habilitación de instancia administrativa interpuesta por la demandada, en tanto la Cámara concedió el recurso de apelación de ésta e hizo lugar a la defensa en razón de haber quedado firmes respecto del actor los actos administrativos impugnados en forma extemporánea y de haber caducado el derecho del actor al reclamo por la vía judicial.
En consecuencia, el actor interpone recurso extraordinario federal ante la CSJN, la que por mayoría lo declara inadmisible de conformidad con lo dictaminado por el procurador general de la Nación, por no haber satisfecho el requisito de fundamentación autónoma que exige la jurisprudencia del tribunal. Ello surge de la base argumental del recurso en el que el actor en ningún momento da lugar a que el Máximo Tribunal se expida sobre la naturaleza de la liquidación definitiva en sí misma (base y punto principal del proceso –y del presente artículo–) y se limita simplemente a manifestar como punto y agravio principal del recurso extraordinario si el Fondo Estímulo creado por la ordenanza 44407 es «no remunerativo y no bonificable».
Esto nos permite concluir, en primer lugar, que si bien es cierto que la CSJN rechaza por mayoría el recurso extraordinario ante la sentencia de la Cámara, los fundamentos de dicha decisión de ninguna manera exteriorizan un pensamiento distinto del que la Corte había adoptado en el fallo “Podestá c/ Caja de Retiro, Jubilaciones y Pensiones”. Por lo tanto, es por demás importante recalcar la relevancia del voto en disidencia del doctor Moliné O´Connor, ya que ratifica en todos sus dichos la doctrina y jurisprudencia de la Corte Suprema en cuanto expresa claramente que “la liquidación en cuanto tal no es un acto administrativo sino una operación aritmética que no importa acto o declaración de voluntad de la que surjan derechos subjetivos”, en oposición a la sentencia de primera instancia y al fallo de Cámara, donde consideran la liquidación definitiva como aplicación de un acto de alcance general, capaz de producir efectos directos, jurídicos e individuales respecto a terceros.
La misma línea de pensamiento siguió la Cámara Contencioso-Administrativa de 2ª. Nominación de la provincia de Córdoba, al atribuir a los mandamientos de los empleados judiciales el papel de meros hechos administrativos que materializan simplemente una operación matemática. Estos Hechos Administrativos, que en ciertas circunstancias producen para los administrados efectos pasibles de ser atacados por los recursos pertinentes, han sido definidos por la mayoría de la doctrina como las actuaciones materiales de la Administración o bien como simples operaciones técnicas ejecutadas en ejercicio de la función administrativa.
Varios autores sostienen que el hecho administrativo es la ejecución de un acto, ya que expresa de manera material la decisión o la voluntad que la Administración plasmó en un acto administrativo, pero –tal como lo expresaba Gordillo– la diferencia esencial entre el mero hecho administrativo y el acto en sí mismo radica en que el acto administrativo “se manifiesta a través de declaraciones provenientes de la voluntad administrativa y dirigidas directamente al intelecto de los administrados, y el hecho carece de ese sentido mental, constituye nada más que una actuación física o material”
. En la actualidad, fruto del progreso tecnológico, existen innumerables programas que liquidan automáticamente los haberes, en los que está ausente en todo momento el discernimiento propio de la Administración.
También existe otra línea de pensamiento que ha sido expresada en distintos fallos locales y dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación, que ve al recibo de sueldo o liquidación de haberes como un acto administrativo en todas sus partes. Recordemos de manera concisa que el acto administrativo es una “declaración emitida por un órgano estatal o un ente público no estatal, en ejercicio de función administrativa, bajo un régimen jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales respecto de terceros”
. Mediante esta definición las distintas doctrinas han querido dar sustento a sus fundamentos, pues podemos decir que en torno a ella giran además de múltiples líneas de interpretaciones, fallos que han tratado de dar diferentes rumbos al verdadero significado y carácter del recibo de sueldo.
Es así que, en el ámbito local, el Tribunal Superior de Justicia, Sala Contencioso-Administrativa, en el caso “Serman, Amelia c/ Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de córdoba – Plena Jurisdicción – Recurso de Casación», establece: “…la impugnación de la Resolución Número 210.145 y de los actos administrativos individuales de aplicación por vía de un reclamo administrativo interpuesto pasados veintiocho días hábiles de la publicación de la primera y vencido el plazo para deducir el recurso de reconsideración contra la liquidación de haberes, importa traer a la instancia del control judicial de la actividad administrativa un conflicto de intereses que se deriva de actos generales e individuales que producen efectos jurídicos…” “…la inhabilitación de la instancia deviene inconmovible en razón que la Resolución Número 210.145/01 legalmente publicada, como así también la liquidación de haberes percibida por la propia interesada tras la ausencia de oportuna impugnación, devinieron en actos firmes, inhábiles para ser impugnados por la vía de un reclamo o petición”
. En este caso, los pagos de haberes vendrían a ser el nexo mediante el cual se exterioriza al administrado, en forma particular e individual, la voluntad de la Administración asentada en una resolución anterior, o sea que aquéllos importan meros actos de ejecución del marco normativo previo.
De este modo, la liquidación no recurrida a su debido tiempo la hace un acto administrativo firme y definitivo, sin posibilidad de posterior acción judicial, ya que la no presentación de recurso de reconsideración o la mera falta de reclamación administrativa en los plazos establecidos deja interpretar la conformidad o el consentimiento del acto.
Asimismo, como dijimos, el acto administrativo puede ser unilateral en su formación y en sus efectos, con lo cual “las circunstancias de que ciertos actos unilaterales necesiten la notificación, asentimiento o adhesión del particular para producir sus efectos, no les quita su calidad de tales”, y de ningún modo hace a las circunstancias un elemento esencial del acto administrativo (pago de haberes)
. De este modo, por más que aleguemos la garantía del derecho de defensa o las bases que sienta el art. 176 de la Constitución Provincial (establece el principio del informalismo o formalismo moderado: “Se excusará la inobservancia por los administrados de exigencias formales no esenciales que puedan ser cumplidas posteriormente)”
quedará firme y definitivo el acto, ya que estos principios y artículos no amparan la negligencia de las partes. En consecuencia, quien ha tenido amplia oportunidad para ejercer sus derechos responde por la omisión que le es imputable.
En el ámbito nacional, este pensamiento ha sido reflejado en los dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación al entender que «El recibo de pago emitido con posterioridad al reencasillamiento de la señora G. implicó un acto de ejecución por parte de la Administración en el marco de lo reglado por aquéllos. En tal sentido, dicho recibo exteriorizó la decisión de la Administración de lo que concretamente le correspondía cobrar a dicha agente en base a esa normativa. Por lo que siendo esa liquidación un acto administrativo, como se viene de exponer, debió haber sido impugnada por la nombrada, en manifestación de su disconformidad, mediante los remedios recursivos previstos en el Título VIII del Reglamento de Procedimientos Administrativos (decreto 1759/72, TO 1991)»
.
A su vez, el dictamen Nº 9 de fecha 14 de febrero de 2002 estableció que “la liquidación de haberes –entre ello el saldo anual complementario– constituye un típico acto administrativo, entendido éste como una declaración de un órgano estatal en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que produce efectos jurídicos individuales, en forma directa, con relación a los administrados o terceros destinatarios del acto.” (conf. dict. 238:319), dicha decisión debió ser impugnada por el respectivo agente mediante los remedios recursivos previstos en el título VIII del Reglamento de Procedimientos Administrativos, Decreto Nº 1759/72 t.o. 1991. Por tal motivo los períodos semestrales respecto de los cuales los reclamantes no hayan interpuesto su impugnación en tiempo oportuno deben ser excluidos de todo reconocimiento en razón de que con relación a ellos la respectiva presentación fue extemporánea”
.
Es así que una gran parte de la doctrina ve al recibo de sueldo como un verdadero acto administrativo que, al afectar algún derecho subjetivo, podrá ser pasible de impugnación dentro de los plazos que establece la Ley de Procedimientos Administrativos. De este modo, el acto mediante el cual el personal recibe su liquidación de haberes produce la notificación con la eventual firma del interesado y, consiguientemente, el comienzo del plazo para interponer un recurso.
Sin embargo, la realidad de las cosas impone cautela, por más convincentes que sean desde la óptica jurídico-conceptual los argumentos de quienes proponen esta solución. En efecto: de llevar hasta sus últimas consecuencias esta interpretación, deberíamos concluir que los administrados, al recibir sus liquidaciones de haberes, están siendo notificados de un acto administrativo que, de no interponerse los remedios recursivos pertinentes temporáneamente, quedará firme y consentido, sin posibilidad de ser revisado judicialmente.
Estas consecuencias, si bien lógicas y coherentes desde un análisis jurídico meramente conceptual, se tornan inequitativas en gran cantidad de casos particulares. Piénsese en la mayoría de los empleados que reciben sus liquidaciones con cierta cotidianeidad y naturalidad, sin siquiera imaginar que de no impugnarlas en un término acotado de tiempo han de transformarse en actos consentidos y firmes, sin ninguna esperanza de revisión. La gravedad de las consecuencias contrasta con la poca significancia con la que los administrados reciben las liquidaciones, mecánicamente todos y cada uno de los meses y probablemente durante varios años.
Después de que se instaurara el Estado de Derecho en la República Argentina, la actividad administrativa del Estado queda sometida a la ley, por lo que toda decisión que adopte o expida la Administración no debe materializarse mediante simples operaciones técnicas sino también por una declaración formal de voluntad y de acuerdo con el procedimiento señalado por el orden jurídico.
Como consecuencia, es sobremanera importante analizar las formas en que los actos administrativos son dictados y si se comunica a los administrados la posibilidad de recurrirlos. Se debe indagar siempre si alguno de aquéllos es capaz de producir efectos jurídicos de alteración de derechos subjetivos, a los efectos de considerar la posibilidad de que ese mismo acto (recibo de sueldo) establezca las condiciones para su oportuna impugnación.
Por ejemplo, el decreto 1883/91 (reforma de procedimientos administrativos, ordenamiento del decreto 1759/72) establece de manera precisa en su art. 40 del Título V, De las notificaciones en el procedimiento administrativo”, que “las notificaciones de los actos administrativos se diligenciarán dentro de los cinco
días computados a partir del día siguiente al del acto objeto de notificación e indicarán los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota las instancias administrativas”
.
Es sabido que entes autárquicos como la Universidad Nacional de Córdoba o la Comisión Nacional de Regulación de Transporte (o el mismo Código Tributario tanto en el orden provincial
como municipal), al dictar actos administrativos, manifiestan en esa misma oportunidad las vías recursivas que poseen los administrados, los plazos para interponer los recursos pertinentes y la autoridad ante la que se deberá presentar dicha impugnación.
Asimismo, habrá que ver si es necesaria la emisión de un dictamen jurídico (ley 19549, art. 7 inc. D), requisito esencial obligatorio para la validez del acto administrativo, y no concurriendo –en el caso– ninguna circunstancia que permita excluir su exigencia o tenerlo por cumplido, no cabe sino concluir que debe declararse la nulidad del acto en los términos de los arts. 7 inc. d, y 14, ley 19549.
Es la misma Procuración del Tesoro de la Nación la que establece que “el acto administrativo comprende no sólo la manifestación de voluntad sino también la certificación de hechos llegados a conocimiento de la Administración y que, por consiguiente, al ser certificado un acto administrativo (en el “papel impreso” llamado pago de haberes), debe estar a todas las normas que prescribe y exige la ley 19549”
, con lo cual de ningún modo cualquier manifestación de la Administración que persiga el fin de que sea considerada acto administrativo, puede alejarse de los preceptos del orden jurídico.
En consecuencia, otorgarle al recibo de haberes la validez y eficacia de un verdadero acto administrativo –mediante la omisión de toda comunicación de los instrumentos legales como de los plazos que poseen los administrados para formular su disconformismo– denota una clara violación de los principios que hacen a la seguridad jurídica. Con lo cual este precepto dejaría entrever un ejercicio abusivo del derecho (art. 1071, CC), ya que no puede tenerse por ejercicio regular del derecho dictar actos en uso de sus facultades, otorgar recursos a los administrados pero sin comunicar su existencia. Y más aún si tenemos en cuenta que por más que el derecho se presuma conocido por todos, está de más decir que gran parte de los administrados que reciben sus pagos de haberes desconocen o ignoran los medios legales y los plazos para interponerlos.
Resulta importante recalcar que en la actualidad el Derecho Administrativo ha generado, por la necesidad de acompañar la protección del interés social con los cambios que se producen a diario en la sociedad, diversos principios que, sin ser taxativos, van de la mano de la validez del acto administrativo, como los de igualdad, proporcionalidad, razonabilidad, buena fe y confianza legítima.
Este último principio se vincula directamente con el tema que tratamos, principio que se refiere a “la pretensión que una persona posee frente a otra (Administración) de que mantenga la conducta que esta última ha sostenido a su respecto”; o sea si la Administración al momento de sancionar o despedir a un empleado se expide mediante una resolución (acto administrativo) que dé la posibilidad de ser recurrida, haciendo de este precepto una ritualidad conocida por todo administrado. Es el mismo administrado quien durante los años de empleo o durante el cobro de jubilación deposita esa confianza en la Administración, esperando en cierta forma, como mínimo, que al recibir la liquidación de haberes que modifica una situación ya adquirida, le manifieste las formas y el procedimiento para expresar su disconformismo, teniendo la posibilidad de un reclamo administrativo hasta agotar la vía y posteriormente el ejercicio de una acción judicial.
A su vez, desde un punto de vista extremo pero no menos importante, siguiendo la doctrina de que los recibos de sueldo son verdaderos actos administrativos, diríamos que una persona que tiene una antigüedad de diez años o una pensionada que recibe sus liquidaciones de haberes durante diez años estaría obligada –llegado el caso– en primer lugar a evaluar un sinnúmero de recibos durante esos años y de ser necesario recurrirlos, haciendo de la Administración Pública nacional centralizada y descentralizada un claro violador de los principios de celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.
En conclusión, al establecer una fehaciente comunicación de los medios legales que poseen los administrados (empleados judiciales, jubilados, pensionados, ministros) en el mismo papel impreso que detalla la liquidación de los haberes, y expresar de manera escrita recursos, plazos y autoridad para manifestar su contradicción hacia aquélla, implicaría un adecuado y correcto uso del principio según el cual los actos administrativos deben dictarse de acuerdo con los procedimientos formales impuestos por las leyes y reglamentos salvaguardando el interés público en todo momento, finalidad esencial de la Administración. Del mismo modo estaríamos salvaguardando el principio del debido proceso adjetivo. Por lo cual, un recibo de haberes que modifique, deniegue, extinga derechos subjetivos, pero carente de una comunicación fehaciente de los medios o instrumentos recursivos para contradecirla, se considerará mal confeccionada, de donde no originará el plazo para recurrir, pudiendo así reclamar cualquier diferencia dentro de los plazos que rigen la prescripción ■
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