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La intervención del Ministerio Público Fiscal (MPF) que ordena el art. 52 de la Ley de Defensa del Consumidor (LDC) ha sido establecida desde su sanción en el año 1993, pero ha ido evolucionando tanto en la doctrina como en la jurisprudencia. Puede decirse que ha pasado por una primera etapa, en la que la intervención del MPF se encontraba reservada sólo a los casos de los juicios declarativos(i), hasta una más actual, en la que se ordena tanto en los declarativos cuanto en los procesos ejecutivos, aunque como analizaremos en la jurisprudencia, algunos hoy se resisten a otorgarle intervención aun en este tipo de juicios(ii).
En primer término, efectuaremos una síntesis normativa que comprende la cita de normas convencionales, constitucionales y legislación vigente en la materia.
A partir de la definición de las relaciones de consumo, en el presente trabajo pretendemos analizar la intervención del Ministerio Fiscal a través del estudio de dos fallos concretos: el primero, vinculado a un juicio declarativo, y el segundo, que ha tenido lugar en el marco de una ejecución de un título valor. Luego, haremos una breve referencia a la intervención en los procesos cautelares.
Finalmente, pretendemos concluir en una opinión sobre la trascendencia de dicha intervención en cada caso en particular y su influencia en la prestación del servicio de justicia.
A) Las normas convencionales
En distintos tratados se reconoce implícitamente el derecho social de protección de los derechos de los consumidores, así:
• En la Declaración Universal de los Derechos Humanos (iii) en sus artículos 20 y 25; en el primero, se establece:
• El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (iv) reconoce en su artículo 1. 1.
• Finalmente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (v) en su artículo 16 reconoce la libertad de asociación, y al respecto dice:
A nivel nacional, la defensa del consumidor ha sido receptada en la norma del art. 43, CN, cuando al referirse al tratamiento de la acción de amparo, en el segundo párrafo ordena:
Esta norma debe concordarse con la del art. 14, CN, en cuanto reconoce que
A nivel provincial, los derechos de los consumidores han sido receptados en el art. 29 de la Constitución de la Provincia de Córdoba, que establece:
De este modo, puede observarse que las normas citadas –convencional y constitucionalmente– nada dicen respecto de la intervención del MPF.
A nivel nacional, se recepta la protección de los derechos de los consumidores a través de la ley 24240, sancionada en el año 1993 (vi). Esta normativa ha sido modificada y mejorada sucesivamente por distintas leyes, a saber: leyes 26361, 26993, 26994, 27250, 27265 y 27266, esta última del año 2016.
Concretamente, el art. 52, LDC, establece:
En las causas judiciales que tramiten en defensa de intereses de incidencia colectiva, las asociaciones de consumidores y usuarios que lo requieran estarán habilitadas como litisconsortes de cualquiera de los demás legitimados por el presente artículo, previa evaluación del juez competente sobre la legitimación de éstas.
Resolverá si es procedente o no, teniendo en cuenta si existe su respectiva acreditación para tal fin de acuerdo a la normativa vigente.
En caso de desistimiento o abandono de la acción de las referidas asociaciones legitimadas la titularidad activa será asumida por el Ministerio Público Fiscal”.
Nótese que es aquí donde la legislación argentina ha contemplado expresamente la necesidad de dar intervención al MPF.
Por su parte, el CCCN nada dice respecto de la intervención del Ministerio Público Fiscal.
La legislación cordobesa, en concordancia con la legislación nacional ha regulado la intervención del MPF. El sustento normativo provincial relativo a la intervención del MPF en los procesos normativos se encuentra en la normativa que a continuación mencionaremos. Así, la ley provincial Nº 10247(vii) que regula los principios y reglas en materia de políticas públicas, facultades de la autoridad de aplicación, procedimiento administrativo y trámite recursivo judicial, tendiente a lograr una mejor implementación y una mayor efectividad en el territorio de la provincia de Córdoba de los derechos de los consumidores y usuarios reconocidos en el art. 42 de la Constitución Nacional, por la Ley de Defensa del Consumidor, de Lealtad Comercial y de Metrología Legal.
En el capítulo VIII de la ley, referido a los Recursos contra la Resolución Definitiva, en los arts. 56 a 66, regula lo relativo a la interposición ante la Autoridad de Aplicación y trámite del recurso de apelación ante la Excma. Cámara en lo Civil y Comercial, en el art. 58, último párrafo dispone expresamente:
A su vez, dichas normas provinciales deben concordarse con las normas pertinentes de la Ley Orgánica del MPF –ley 7826 y sus modif.–, que más adelante serán motivo de estudio en el presente trabajo.
A nivel nacional, el fundamento constitucional de la existencia del Ministerio Público se encuentra en el art. 120 de la Constitución Nacional que establece:
En nuestra provincia, su existencia se encuentra regulada básicamente en dos normas constitucionales, mientras que la tercera se limita al punto referido a su composición – art. 173, CPcial.– (viii). Así, el art. 171 dispone:
La operatividad de estas mandas constitucionales ha sido establecida a través de la LP N° 7826 y sus modif. En dicho cuerpo normativo se encuentran las siguientes normas que fundamentan la actuación del Ministerio Público Fiscal, a saber:
b) art. 3. Principios de actuación. Ejerce sus funciones por medio de sus órganos propios, ajustado a los principios de legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica, con arreglo a las leyes;
c) art. 9. Funciones. El Ministerio Público tiene las siguientes funciones: 1) Preparar, promover y ejercitar la acción judicial en defensa del interés público y los derechos de las personas, con arreglo a las leyes …;
d) art. 16. Funciones. El Fiscal General tiene las siguientes funciones: 10) Intervenir en las acciones y recursos que se tramitan ante el Tribunal Superior de Justicia con arreglo a las leyes respectivas …;
e) art. 23. Funciones del Fiscal de Cámara Civil. El Fiscal de Cámara Civil tiene, respecto de sus inferiores, las atribuciones previstas en los artículos 21 y 22. Entre ellas se encuentra la de continuar ante las respectivas Cámaras la intervención de los Fiscales jerárquicamente inferiores –art. 21 inc. 1-;
f) art. 33. Funciones. Corresponde al Fiscal en lo Civil y Comercial: 1) Deducir toda acción fiscal que interese al orden público, con excepción de los asuntos encomendados a otros funcionarios.…”.
El maestro Sagüés enseña que la función del Ministerio Público, en sentido amplio, está constituida por la defensa de la legalidad y de los intereses generales de la comunidad (ix). Y el Dr. Junyent Bas, al pronunciarse sobre el rol institucional del Ministerio Público Fiscal, caracteriza la función asignada al MPF diciendo que el fiscal es titular de la acción pública y goza de plena aptitud para alegar, impugnar y recurrir, en las mismas condiciones que las partes procesales (x).
El MPF interviene en todos aquellos casos en los que la ley ha establecido su obligatoriedad. Es decir que la participación del Ministerio Público asegura que ciertos principios fundamentales para la sociedad sean tutelados. Por tal motivo, corresponde otorgarle la intervención correspondiente (xi). Entre otras, las cuestiones de familia, del estado civil, de la capacidad de las personas. Así, por ejemplo, en materia de los derechos de los consumidores, el art. 52, LDC, en su parte pertinente, establece:
De allí resultan las tres posibles intervenciones del Ministerio Público Fiscal en los procesos de defensa del consumidor, a saber: como actor, como fiscal de la ley y como sustituto, en los casos de desistimiento o abandono de la acción por parte de las asociaciones (xii).
En definitiva, puede observarse que la relevancia de la función dada al MPF es de tal envergadura que aun en el caso de desistimiento o abandono por las asociaciones legitimadas, será el MPF el legitimado para continuarla, en defensa de los intereses colectivos.
En cuanto a la forma de actuación, se encuentra establecida en la legislación procesal civil de Córdoba, entre otros, en el art. 33 –causales de recusación–; art. 52 – plazos a los que están sometidos– ; art. 154 – forma de notificación– , etc.
El artículo 3, LDC, las define diciendo: “Relación de consumo es el vínculo jurídico entre el proveedor y el consumidor o usuario”. En el mismo sentido lo hace el art. 1092, primer párrafo, primera parte, del CCCN (xiii).
La doctrina señala que la ley adopta una definición de relación de consumo que puede definirse como ratio personae (xiv), es decir a partir de la consideración de las personas que la integran. Y, agrega que el concepto dado por la LDC es amplio, que abarca no sólo el contrato de consumo sino también todo tipo de relación que se vincule con él, lo que importa referir que entonces quedará alcanzada por dicha legislación (xv).
En lo que respecta a los elementos que la componen, son dos: los consumidores y el proveedor, este último comprensivo de todos aquellos que integran la cadena de comercialización, es decir, los productores, fabricantes, importadores, distribuidores, vendedores y quienes hayan puesto su marca en el servicio (xvi).
De esta breve referencia se concluye que el criterio con el que deben interpretarse las relaciones de consumo es amplio, y ello debe traducirse en todos los procesos vinculados a esta temática, a la hora de decidir sobre el otorgamiento de la intervención del MPF.
A continuación efectuaremos una síntesis de dos fallos provinciales: uno relativo a la intervención del MPF en los procesos declarativos; y otro, referido a la intervención que le cabe en los juicios ejecutivos.
Fallo:
Esta causa llega a la Sala Civil y Comercial del Tribunal Superior de Justicia a través de un recurso directo interpuesto por la accionante, María Celeste Lerner, en razón de que la Cámara 4ª. en lo Civil y Comercial de la ciudad de Córdoba le denegó el recurso de casación interpuesto en contra de la sentencia dictada por la Excma. Cámara.
La queja se interpone por dos razones: una primera crítica vinculada a los aspectos probatorios del caso, a lo relativo a la selección y a la valoración de la prueba, como así también al modo de distribuirlas; y una segunda, relativa a lo atinente a la omisión de dar intervención del Ministerio Público Fiscal en las cuestiones de consumo.
La primera crítica no resulta de recibo por el Alto Cuerpo, declarando, en este sentido, bien denegada la casación. La segunda habilita la instancia casatoria por tratarse de una cuestión procesal fundada en un interés de orden público.
En el fallo se efectúa un análisis de los precedentes del TSJ relativos a la cuestión, y concluye que corresponde dilucidar
En el fallo, la mayoría efectúa un análisis del art. 52, LDC, a la luz de los principios que rigen en materia de nulidades, pero otorgándoles un ribete particular; y concluye que cualquiera sea el estado del proceso en el que se detecte la omisión de la intervención del MPF, debe otorgársele y será dicho órgano, por los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica, quien tiene la aptitud intrínseca suficiente para purgar dicho vicio y sanear la nulidad que aquella omisión hubiese podido ocasionar. De este modo, se concluye que la nulidad es relativa y que es el MPF como garante de la legalidad de las formas, al presentar la nulidad de lo actuado sin su intervención, quien debe indicar el perjuicio derivado del vicio y las defensas de las que se habría visto privado de oponer. Por tal motivo, en este caso se rechaza el planteo de nulidad articulado por el MPF.
Por su parte, la minoría, no obstante compartir lo expresado por la mayoría en materia de los principios que gobiernan a las nulidades, agrega que el agravio derivado de la inobservancia de la intervención del MPF debe presumirse ante el riesgo cierto de que el interés general defendible por él pudiese verse comprometido y porque se trata de una previsión legal; razón por la cual el planteo de nulidad resultaría procedente. Tanto la convalidación cuanto la procedencia de la nulidad deben ser analizados con un criterio de razonable flexibilidad, a los efectos de evitar que principios superiores de orden público aparezcan violentados.
En lo que respecta a los juicios declarativos, la doctrina cordobesa – Dras. Ferreyra de de la Rúa y González de la Vega de Opl– señalan que los procesos judiciales contenciosos, por el fin que persiguen, pueden clasificarse en: declarativos, ejecutivos y cautelares, según se pretenda la declaración de un derecho, su ejecución o el aseguramiento de lo resuelto. Respecto de los primeros, también llamados de conocimiento, son aquellos juicios en los que la pretensión inicialmente es incierta y se acciona para que el tribunal, con audiencia y prueba de la contraria, dicte una sentencia sobre el fondo de la cuestión (xvii).
En ellos, el conocimiento es “…cuantitativamente plenario, por cuanto abarca la totalidad de la relación jurídica que se somete a su juzgamiento…”(xviii). En el mismo sentido, el Dr. Rodríguez Juárez apunta “…Por tal causa es necesario que en él se dé toda su extensión a la manifestación de las pretensiones y de las defensas, de tal modo que sean resueltos todos los puntos del litigio y éste desaparezca en toda su plenitud. …” y más adelante agrega “…Esta amplitud de trámite permite discutir y resolver en definitiva, todas las cuestiones jurídicas que pueden derivar de un conflicto intersubjetivo de intereses, de modo que no sea admisible otro proceso ulterior en donde se debatan las mismas cuestiones entre las mismas partes. …”(xix).
En definitiva, esto significa que la sentencia que se dicte hace cosa juzgada material. Por tal motivo, dadas estas características particulares del proceso judicial contencioso de conocimiento, en nuestra provincia se ventilan a través de los juicios ordinarios y abreviados –arts. 411, 417 y 418 CPCC–, en ellos resulta indiscutible que si se encuentran involucradas cuestiones relacionadas con los derechos de los consumidores, debe indefectiblemente cumplimentarse con la intervención del MPF, como representante institucional del interés social que debe protegerse, so pena de que se declare la nulidad de lo actuado sin su intervención.
Luego de recordar las características generales de los procesos declarativos, corresponde ahora vincularlos con los principios jurídicos que rigen en materia de consumo. Y, para ello, seguiremos los señalados por el Dr. Francisco Junyent Bas (xx), quien determina la existencia de los siguientes:
-la dimensión valorativa del instituto del consumidor;
-el principio protectorio;
-el principio
-el principio de sustentabilidad;
-el principio de buena fe y la prohibición del abuso del derecho;
-el deber de información;
-la obligación de seguridad, referida: a) la tutela de la persona y de sus bienes, y b) las notas de la obligación de seguridad.
Y, de ello resulta que, dada la especial naturaleza de los juicios declarativos en los que existe amplitud del trámite, de audiencia y prueba de las partes, y que la sentencia que en ellos recae hace cosa juzgada material, si la cuestión en ellos ventilada es una cuestión de consumo, se concluye que debe tramitarse con la intervención del MPF y sentenciarse previa vista al mismo de todo lo actuado. Todo el trámite y la sentencia deberán ajustarse a los principios enunciados.
En el fallo sintetizado “Lerner”, se hace un prolijo estudio del art. 52 de la LDC y se señala que se trata de una norma indiscutiblemente procesal y de orden público.
Se dice que es una “norma procesal” que está contenida en la legislación de fondo, lo que en principio pareciera ser contradictorio con las mandas constitucionales, que determinan que toda regulación procesal corresponde a las provincias (art.121, CN y art. 104 inc. 24, CPcial.). No obstante ello, le está permitido a la Nación regular procedimentalmente algunas materias del derecho común que, por su trascendencia, resulta necesario unificar su actuación en todas las provincias, a fin de garantizar el mejor de ejercicio de los derechos consagrados en los códigos de fondo. Uno de ellos, es el derecho de consumidor. En este sentido, es jurisprudencia inveterada de la CSJN la que señala: “… El Congreso Nacional está habilitado para dictar normas de procedimiento, en relación al derecho común, aplicables a los tribunales locales, cuando fuesen razonablemente estimadas necesarias para el mejor ejercicio de los derechos consagrados en las normas de fondo. …“ (Fallos 271:36).
Por otra parte, cuando se indica que es una norma de “orden público” quiere significarse que su aplicación es obligatoria, por lo que resulta irrenunciable por las partes, conforme lo normado en los arts. 12 (xxi), 958 (xxii) y 960 (xxiii) del CCCN.
En este sentido, prestigiosa doctrina –Dr. Vázquez Ferreyra– postula: “…El carácter de orden público también indica a los jueces que pueden utilizar sus poderes para hacer prevalecer las normas tuitivas por encima de lo que las partes han pactado. …”(xxiv).
Y por su parte, los Dres. Belluscio y Zanoni enseñan: “…el orden público es un conjunto de principios extrajurídicos que califica ciertas leyes, exigiendo su imperatividad. …”(xxv).
En la misma línea, la CSJN ha resuelto:
La Justicia cordobesa, en un juicio declarativo ha resuelto: “…La previsión del art. 36 in fine, ley 24240, debe considerarse extensiva a todo tipo de contrato consumerista que genere un supuesto de litigiosidad, con lo cual, pese a su errónea inclusión metodológica, debe tener aplicación a todo el contexto de la ley, y como lógico correlato el consumidor puede demandar válidamente ante los tribunales con sede en su domicilio real en la medida que la pretensión que se esgrimiera estuviera relacionada a un vínculo jurídico consumerista. Justifica esta conclusión el carácter de orden público que informa la legislación tuitiva de los consumidores y usuarios (art. 65, ley 24240) que prioriza la preceptiva del art. 36, ley 24240, por sobre opciones territoriales para la radicación de la demanda que prevén los ordenamientos procedimentales locales. El TSJ se ha pronunciado por la interpretación restrictiva y “con criterio limitativo” de las reglas de competencia territorial receptadas por el ordenamiento procesal local, en tanto ellas puedan obstaculizar el ejercicio del derecho a la jurisdicción por parte del consumidor. Sostiene, así, que “cuando se lo aleja del domicilio del consumidor se lo priva del derecho” y destaca que el fundamento reside en que litigar en extraña jurisdicción puede significarle al consumidor, por razones económicas de distancia o de desconocimiento del medio, una limitación en sus derechos, concretamente en sus derechos de defensa y de acceso a la justicia. …” (C2a. CC Cba., 2/10/13, Auto Nº 325, Trib. de origen: Juzg. 43a. CC Cba. “Trasa Logística SRL c/ Tanques Fangio SA – Ordinario – Cobro de pesos – Expte. Nº 2318757/36” en
La operatividad de las normas referidas a las nulidades es analizada a partir del estudio de cómo influyen en dicho régimen los principios del derecho del consumo, y se establece así un sistema diferenciado que debe ser considerado a la hora de juzgar sobre la procedencia de la nulidad planteada por la omisión de dar intervención al MPF.
En el voto de la mayoría, los miembros del TSJ efectúan las siguientes consideraciones: En lo relativo al
El MPF, como “fiscal de la ley” y “representante de los intereses sociales tutelados” en los casos en los en que se haya omitido su intervención, es quien debe: a) determinar los planteos y defensas que habría esgrimido en el juicio; b) la instancia hasta la cual propicia retrotraer el procedimiento, y señalar las razones que determinan que la declaración de nulidad es la única vía para salvaguardar los intereses afectados.
En el análisis del
Finalmente, y con relación al principio de instrumentalidad de las formas mediante el cual se excluye la nulidad si el acto, no obstante la irregularidad, ha logrado la finalidad. El fallo trata de responder al siguiente interrogante ¿es posible que la postrer intervención del Ministerio Fiscal en las instancias impugnativas, le brinde a ese órgano el ámbito de actuación propicia para que el MPF pueda cumplir su función? Como señalamos, la mayoría se pronuncia afirmativamente. Sí, es posible y el fundamento está dado por el principio de unidad de actuación y dependencia jerárquica consagrado en el art. 3 de Ley Pcial. del Ministerio Público Fiscal, reconociéndole la posibilidad de convalidar lo actuado o plantear la nulidad de lo actuado sin su intervención. Por tal motivo se concluye que se trata de una nulidad relativa y que, en cada caso concreto, sea el propio MPF quien así lo evalúe y plantee, determinando el planteo o defensas que no ha podido oponer.
La minoría aclara que en cada caso debe efectuarse una interpretación razonable, sistemática e integradora del art. 52 de la LDC con las normas procesales, en el caso, las de nulidad. Señala que la convocatoria tardía de la intervención del MPF no es una alternativa de convalidación en sí misma, ni se ha constituido como un medio excepcional o como denomina “una oportunidad
En definitiva, concluye que así como la petición de nulidad debe ser analizada con un criterio de razonable flexibilidad, corresponde en caso de duda habilitar la instancia nulificante.
Fallo: “
En el marco de un juicio ejecutivo, el juzgado de primera instancia advierte que se ha omitido dar intervención al MPF, por tal razón la ordena en función de la naturaleza de la acción y porque la vinculación jurídica entre la entidad actora y el demandado podría eventualmente encontrarse comprendida en una relación de consumo.
En contra de dicho proveído, la parte actora interpone recurso de reposición con apelación en subsidio. La reposición es rechazada, por cuanto el decreto que ordena la intervención del MPF no señala que se trata de una relación de consumo, sino que eventualmente podría tratarse, lo que recién será determinado en la sentencia. No obstante el trámite de dado y la limitación recursiva dispuesta por el art. 559 inc. 1º del CPCC, concede la apelación interpuesta en subsidio, por tratarse de una cuestión relativa a la integración de la litis.
La parte actora se agravia, por los siguientes motivos: porque
a) se trata de un juicio ejecutivo;
b) si la demandada quiere discutir la causa de la obligación, debe recurrir a la vía pertinente, esto es el juicio declarativo posterior;
c) en este tipo de juicio no hay involucrado ningún interés colectivo de la sociedad;
d) se afectarían los principios de celeridad y economía procesal, ya que la intervención del MPF provoca una dilación innecesaria;
e) se afectaría la abstracción y la autonomía de los títulos de crédito; y
f) porque la normativa consumeril complementa la regulación de fondo pero no sustituye la regulación específica de las letras de cambio y del pagaré.
La demandada no contesta el traslado del recurso de apelación. Y la Fiscalía de Cámara opina que el recurso de apelación debe desestimarse.
Finalmente, el recurso es rechazado por la Cámara interviniente, previa determinación de que la materia a resolver se enfoca a determinar si en el marco de un juicio ejecutivo corresponde dar intervención al MPF ante la eventualidad de que entre las partes exista una relación de consumo, lo que tornaría aplicable a su respecto las normas de la LDC, pronunciándose afirmativamente.
Los fundamentos dados por la Cámara 8ª. son los siguientes:
a) que las normas de defensa del consumidor atraviesan todo el ordenamiento jurídico y están constituidas por la CN, las normas propias de la materia y el nuevo CCCN;
b) por la doctrina judicial del TSJ;
c) porque la demanda fue promovida por una razón social, Cronocred SA, lo que permite inferir que se trata de una sociedad dedicada a otorgar préstamos y la demandada es una persona física de avanzada edad;
d) por la doctrina imperante en la materia qu
