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“El colegio creado por la ley no es una asociación (art. 14 de la Constitución Nacional), que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada componente, sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado”
Jurisprudencia: evolución hacia una concepción amplia del poder de policía
La creación legal de los colegios profesionales en nuestro país no ha estado exenta de cuestionamientos por la doctrina y jurisprudencia. En estas breves líneas nos introduciremos en los principales fallos que hacen a la materia, teniendo en cuenta -por un lado- el enfoque institucional, y por otro una perspectiva de los derechos en juego.
En lo constitucional, lo que se pone en debate en el ámbito de la colegiación obligatoria es si la normativa agravia o no el derecho a asociarse con fines útiles. En este sentido, es necesario hacer un análisis de la razonabilidad de la reglamentación de los derechos en juego, las facultades provinciales para dictar leyes sobre la colegiación profesional y el derecho de los colegiados a no formar parte de determinada asociación, con base en la habilitación que otorgan los títulos profesionales.
Cuando hablamos de los límites en el ejercicio de los derechos individuales, nos estamos refiriendo al llamado poder de policía. Cabe decir que, en un inicio, el alcance de dicha institución era acotado a determinadas materias relacionadas con seguridad, salubridad y moralidad. Luego, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), a partir de los fallos “Ercolano vs. Lanteri” (1922), “Avica vs De la Pesa” (1934) e “Inchauspe vs Junta Nacional de Carnes” (1944), absorbió un concepto general del poder de policía devenido de la concepción norteamericana, relativo al bienestar general o bien común.
Ahora bien, en 1945 la Corte se pronunció en la causa “Sogga” sobre aspectos que hacen a la constitucionalidad de la colegiación profesional. En este pronunciamiento rechazó el intento de legalizar la colegiación profesional obligatoria.
Se trata de un caso en el que la ley orgánica de los tribunales de Santiago del Estero creaba el Colegio de Abogados de esa provincia y establecía: “Sólo podrán ejercer su ministerio dentro de la provincia los miembros del Colegio de Abogados, conforme a las leyes en ejercicio y a las disposiciones reglamentarias que se dicten”.
Entre los principales argumentos en el voto de la mayoría se destaca la vulneración del derecho a asociarse con fines útiles y de trabajar, al negar el ejercicio de su profesión a todo abogado/a que no sea miembro del colegio.
Otro argumento de la mayoría fue que el derecho a asociarse con fines útiles es una consecuencia de la libertad civil y lleva implícito el derecho a no ser compulsado a formar parte de una asociación determinada.
En estos preceptos se fundó la Corte para declarar la inconstitucionalidad de la ley, por ser violatoria del artículo 14 de la Constitución ya que la disposición impedía el ejercicio de la abogacía a quienes no fuesen miembros del colegio.
El voto de la minoría, en resumidas cuentas, se fundamenta así: “La organización de los colegios de abogados se encuentra en el ámbito de las provincias y el propósito de asegurar la responsabilidad del ejercicio de la profesión radica en el carácter social de ella, y por ende reitera el argumento de las atribuciones provinciales por el mismo título que lo está la determinación de los requisitos formales como el juramento y la fianza. La multiplicación de los profesionales ha hecho que sea cada día menos efectiva y sensible su responsabilidad de tales, por obra espontánea de las sociedades en que actúan. Por ello, es necesario un contralor superior del ejercicio de las profesiones, siempre que no se menoscabe el carácter particular y privado en su esencia”.
En 1957, la Corte volvió a pronunciarse, ahora en la causa “Colegio de Médicos c/ Sialle”. Lo más destacable de este fallo es el reconocimiento de la facultad de las provincias para delegar el poder de policía en un colegio profesional.
“Es necesario, una descentralización y delegación en manos de personas especializadas con motivo del crecimiento desmesurado del número de diplomados, cuya actividad está sujeta a los controles del Estado”, se afirmó. Y se agregó: “La función de policía para hacer velar el control en el ejercicio profesional es una atribución del gobierno de los profesionales o de los miembros de cada una de ellas, regularmente constituidos dentro de las normas establecidas por el propio Estado”.
La CSJN, también en este fallo, sentó la posibilidad de que la Nación y las provincias puedan dictar normas de colegiación obligatoria; y, finalmente, realizó un distingo entre las instituciones de carácter público no estatal y las privadas, concluyendo que los colegios profesionales no son personas de derecho privado, ya que el poder de policía es irrenunciable para el Estado y no puede delegarse dicha atribución constitucional en entes de carácter privado.
Al respecto, Jorge Vanossi hace una clara distinción en el derecho de asociación entre el ámbito privado, por ejemplo un club social, y el ámbito del derecho público no estatal, como es el de los colegios profesionales: “En el ámbito privado, hay una libertad de ingresar y salir de la asociación, no se discute el derecho de no asociación. Por el contrario, cuando tienen carácter público, no necesariamente estatal como es el caso de los colegios profesionales de creación legal, la matriculación obligatoria es de carácter automático como consecuencia de haber elegido libremente una actividad profesional”.
En 1985 se sanciona la ley 23187, que estableció la colegiación obligatoria de abogados/as para la Capital Federal. Con motivo de dicha ley se iniciaron varios reclamos judiciales, entre ellos uno que llegó a la Corte, “Ferrari, Alejandro c/Gobierno Nacional” (1986).
Entre los fundamentos del actor, cabe mencionar la inconstitucionalidad en la obligación de matricularse, ya que ello implicaría el ingreso compulsivo a una asociación con menoscabo de los artículos 14 y 14 bis de la Constitución y un exceso en la facultad reglamentaria de la profesión, lo que implicaría el establecimiento de una corporación profesional, que no se compadece con el sistema en el que los títulos que otorgan las universidades nacionales tienen carácter de habilitantes y no meramente académicos.
La Corte rechaza con diversos y diferentes argumentos, entre los que cabe destacar: A) El Estado nacional y/o el provincial tienen facultad de reglamentar el ejercicio de las profesiones liberales. B) Se ha admitido la delegación pública en organismos profesionales, sobre el control en el ejercicio profesional y de un régimen disciplinario, avalado por el directo interés de sus miembros en mantener el prestigio de su profesión. Esta delegación es amplia y alcanza diversos aspectos tales como la determinación de la remuneración, la percepción de aportes de terceros y de sus propios miembros. C) El colegio no es una asociación que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada competente sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado y que, por delegación, se transfiere el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los abogados/as de la Capital Federal.
Destaco en este fallo el voto del Dr. Petracchi: “El matriculado tiene frente al colegio una sujeción ope legis a la autoridad pública que éste ejerce, y a las obligaciones que de manera directa la ley impone en aquél, sin relación ni vínculo societario alguno”. “Los colegios profesionales, antes que asociaciones, son instituciones de derecho público que los gobiernos pueden crear con sustento en los principios de la democracia social o participativa. Tan es así que su función, además de social, se constituye en una esfera de colaboración en el mejoramiento de la administración de justicia, los estudios de derecho, en el nombramiento de magistrados/as y en la elaboración de la legislación en general, constituidos como entes de consulta y participación”.
Conclusión
Del análisis de la jurisprudencia más relevante de la Corte sobre el derecho o no de asociación y su influencia en los colegios profesionales se puede decir que la reglamentación de tales derechos debe ser dentro de un marco de razonabilidad legislativa y reglamentaria impuesta por nuestra Constitución en el artículo 28, en aras del bien común.
El Estado delega atribuciones propias en instituciones públicas no estatales, que cumplen un rol no sólo social sino de control de la matrícula y de legalidad del ejercicio profesional.
La matriculación en un colegio profesional es una función pública y por esta razón tiene que ser de carácter obligatorio, siendo sus propios miembros quienes ejercen el control social delegado por el Estado.
(*) Abogado. Especialista en derecho administrativo
