RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD

ASOCIACIONES SINDICALES. IMPUESTO INMOBILIARIO. Pretensión de aplicación de normativa nacional con exclusión de la provincial. Rechazo del a quo por falta de adhesión de la Provincia. Ausencia de resolución sobre la «cuestión constitucional». Recurso mal concedido: rechazo
1- En autos la demandada pretende la declaración de inconstitucionalidad del art. 170 inc. 2, Código Tributario Provincial. Dicha norma establece una exención subjetiva del pago del impuesto inmobiliario para «…2) Los inmuebles pertenecientes a fundaciones, colegios o consejos profesionales, asociaciones civiles y mutualistas, simples asociaciones y entidades religiosas que conforme a sus estatutos o documentos de constitución no persigan fines de lucro, a los centros vecinales constituidos, conforme la legislación vigente, siempre que estén afectados directamente a los fines específicos de dichas instituciones y los afectados al funcionamiento de las sedes cuando se trate de asociaciones sindicales con personería gremial, cualquiera fuese su grado, reguladas por la ley de asociaciones sindicales ;..». A continuación, la legislación tributaria establece el procedimiento que debe seguir el interesado para gozar de la exención (art. 171, CTP), en tanto expresa que «…los contribuyentes deberán solicitar su reconocimiento a la Dirección -o ante la Autoridad de Aplicación, en caso de que se trate de regímenes especiales acompañando las pruebas que justifiquen la procedencia de la exención…«. De este modo, la accionada entiende que el precepto normativo provincial contiene una limitación irrazonable para determinados inmuebles pertenecientes a las asociaciones sindicales –los afectados al funcionamiento de las sedes –, que impacta con el art. 39, ley 23551 –que no establece distinciones–, ya que determina que «Los actos y bienes de las asociaciones sindicales con personería gremial destinados al ejercicio específico de las funciones propias previstas en los artículos 5° y 23°, estarán exentos de toda clase, gravamen, contribución o impuesto. La exención es automática y por la sola obtención de dicha personería gremial». El segundo párrafo de la norma, establece que «El Poder Ejecutivo Nacional gestionará con los gobiernos provinciales por su intermedio de las municipalidades, que recepten en su régimen fiscal el principio admitido en este artículo«. Del juego de ambas normativas, la demandada pretende hacer prevalecer la legislación nacional.

2- El recurso de inconstitucionalidad previsto en el art. 391, CPCC, es de carácter excepcional y extraordinario, y su interpretación restrictiva lleva a admitirlo sólo en los supuestos taxativamente previstos. El remedio, así incorporado en la ley ritual, exige que quien intente su articulación cumplimente los presupuestos de admisibilidad que ella ha determinado y que no pueden ser eludidos en función de la excepcionalidad que lo caracteriza.

3- Para que la vía impugnativa intentada sea viable, no sólo es menester que el caso constitucional haya sido oportunamente planteado, sino también –y esencialmente– que haya sido resuelto –desde una perspectiva constitucional– en sentido desfavorable a las pretensiones del recurrente. De tal modo, la ausencia de pronunciamiento respecto de la cuestión constitucional impide acceder a la vía extraordinaria de que se trata. Ello es así desde que la impugnación que autoriza el art. 391, CPCC, es la vía idónea para someter al control del Tribunal Superior de Justicia las decisiones de los tribunales inferiores en cuestiones constitucionales; por ello es que el Alto Cuerpo interviene por la senda recursiva, y no en virtud de su competencia originaria. Dicho de otro modo, el recurso de inconstitucionalidad es un remedio extraordinario de carácter excepcional e interpretación restrictiva, y tiende –exclusivamente– a la revisión de actos jurisdiccionales en los que exista pronunciamiento sobre materia constitucional. En consecuencia, por regla, no resulta posible que el asunto sea propuesto en esta instancia extraordinaria, si no fue resuelto en la decisión recurrida.

4- El mentado requisito legal no se erige en una mera formalidad vacua ni un ritualismo estéril, pues fuera de que lo contrario implicaría dificultar seriamente el funcionamiento de este Tribunal Superior por la multiplicación de causas que se someterían a su decisión por esta vía «amplísima», permitirle efectuar un control constitucional ab origine y per saltum significaría conferirle una misión que no le cabe dentro del proceso civil conforme el régimen recursivo vigente, así como alterar las vías propias y específicas para habilitar la competencia constitucional originaria de este Alto Cuerpo.

5- En el caso sub examine, de los términos del resolutorio en crisis se colige –sin dificultad– que no se ha resuelto cuestión constitucional alguna susceptible de ser revisada en esta Sede, al menos, por el carril impugnativo escogido (art. 391 del CPCC). Es que el órgano de Mérito, al analizar la normativa que la impugnante pretende hacer valer por encima de la legislación tributaria local (art. 39, LN 23551), consideró que aquella no resulta aplicable respecto de tributos locales, puesto que «…el precepto nacional sólo consagra una eximición que por regla rige en el ámbito nacional; de suerte que en lo tocante a las tasas provinciales o municipales requiere la adhesión de las respectivas jurisdicciones». Y con el claro objetivo de dar acabada respuesta a su argumento, aludió al reparto de competencias establecido en la Ley Fundamental. En definitiva, la Cámara concluyó que si la Provincia de Córdoba no adhirió al régimen de exención en el orden nacional, tal como invita el art. 39, segundo párrafo, ley 23551, la exención subjetiva –en los términos en que fue consagrada por el legislador nacional– carecía de operatividad con relación a un tributo de estricto orden local.

6- En la especie, se desprende nítido que la decisión de no considerar amparada a la ejecutada por la exención subjetiva que contempla el art. 39, LN 23551, no reconoció asiento motivacional en la descalificación constitucional de la legislación en cuestión ni de la normativa local, sino –antes bien– en su inaplicabilidad al caso particular, argumento este que vino a relevar a los sentenciantes de emitir pronunciamiento en torno de la adecuación constitucional de la normativa involucrada y, por ende, evidencia la inexistencia de juzgamiento constitucional.

TSJ en pleno, Cba. 10/9/20. Sentencia N° 129. Trib. de origen: C1.ª CC Cba. «Dirección de Rentas de la Provincia de Córdoba c/ Federaciones Asociaciones Trabajadores Sanidad Argentina – Ejecutivo Fiscal -Recurso de Inconstitucionalidad – Expte. N° 6075305»

Córdoba, 10 de septiembre de 2020

¿Es procedente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la demandada con sustento en el art. 391 del CPCC?

La doctora María Marta Cáceres de Bollati dijo:

I. La demandada, Federación de Asociaciones de Trabajadores de la Sanidad (FATSA), a través de su apoderada plantea recurso de inconstitucionalidad en estos autos caratulados (…), contra de la sentencia N° 65 de fecha 30 de mayo de 2019, dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Primera Nominación de esta ciudad, con fundamento en el inc. 1° del art. 391, CPCC. Corrido traslado de la impugnación impetrada, lo evacua el representante de la parte actora, haciendo lo propio la Sra. fiscal de Cámaras Civiles, Comerciales y Laborales. Mediante Auto Interlocutorio Nº 318 de fecha 19 de noviembre de 2019 el órgano jurisdiccional de Alzada concede el recurso articulado. Elevadas las actuaciones a esta Sede, se corre traslado al Ministerio Público Fiscal de la Provincia, quien lo evacua mediante Dictamen C-43. Dictado y firme el decreto de autos, queda la causa en condiciones de ser resuelta. II. La articulación recursiva, en lo que es de interés para el presente, admite el siguiente compendio: La ejecutada manifiesta que la impugnación reúne los requisitos de procedencia formal, en tanto la resolución cuestionada resulta equiparable a sentencia definitiva debido a que el debate constitucional de la norma tributaria provincial importa una cuestión de índole sustancial que no permite su reedición en un proceso declarativo posterior. En orden a la procedencia sustancial del recurso, sostiene que Fatsa resistió la demanda por cobro administrativo del impuesto inmobiliario incoado por la DGR, por entender que la norma que habilita el título en ejecución es inconstitucional (art. 170 inc. 2, CTP). En tal orden de ideas, aduce que la regulación local menoscaba y obstaculiza el ejercicio de los derechos a la libertad sindical garantizados por la ley general 23551, que establece beneficios para sus afiliados y sus familias, los cuales serán detraídos y acotados al imponerles el cobro del impuesto inmobiliario, ignorando la vigencia y el verdadero alcance del art. 39, ley nacional referenciada. Señala que uno de los principios básicos en los que se asienta el ordenamiento jurídico es el de supremacía constitucional, según el cual la Ley Fundamental se encuentra por encima del resto de las normas jurídicas y que se efectiviza a través de un mecanismo que la protege de ataques de normas inferiores, siendo la base sobre la cual descansa todo el sistema jurídico de un Estado. Expresa que el art. 31, CN, establece que las leyes de la Nación dictadas en su consecuencia por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación, circunstancia que impone a las autoridades de cada provincia la obligación de adecuar su legislación provincial para evitar contrariar la Constitución Federal. Manifiesta que los convenios de la OIT tienen importantes consecuencias prácticas para el orden jurídico interno, ya que a través de la ratificación que efectúan los Estados miembros pueden quedar sin efecto disposiciones legales contrarias, que deben ser declaradas inconstitucionales. Describe las distintas normas de jerarquía constitucional que consagran sus derechos y refiere que el art. 39, ley 23551, invita, pero a la vez ordena, la exención impositiva y concluye diciendo que los «bienes de las asociaciones sindicales con personería gremial destinados al ejercicio específico de las funciones propias previstas en los artículos 5° y 23°, estarán exentos de toda clase, gravamen, contribución o impuesto». En este sentido, remarca que «La exención es automática y por la sola obtención de dicha personería gremial». Afirma que ello quedó reglamentado por la resolución conjunta de la Subsecretaría de Relaciones Laborales del Ministerio de Trabajo n° 103/2001, resolución de la AFIP 1027/2001 y el decreto 760 del 11/6/2001. De tal modo, considera que este Tribunal Superior de Justicia debe establecer cuál es la norma que ha de prevalecer, esto es, si debe primar el derecho tributario provincial que regula el establecimiento y aplicación de tributos con el propósito de obtener de los particulares ingresos que sirvan para sufragar el gasto público en aras de la consecución del bien común; o, por el contrario, ha de prevalecer la ley nacional que protege los derechos sindicales, como conjunto de libertades indispensables para la existencia y el funcionamiento eficiente de sindicatos democráticos, capaces de defender y promocionar los intereses de los trabajadores. Considera que una medida impositiva no puede lesionar ni afectar los derechos sociales y sindicales, en contraposición con lo dispuesto por el art. 14 bis de la Constitución. Afirma que la tutela supralegal y el principio de progresividad previsto en el Convenio 87 de la OIT obliga a proteger a los trabajadores y auspicia con carácter progresivo su organización sindical, libre y democrática. Destaca que, en cumplimiento de tal mandato, el art. 39, ley 23551, eximió de impuestos a las asociaciones profesionales de trabajadores con personería gremial. No obstante ello, expresa que el art. 170 inc. 2, Código Tributario Provincial, retrograda sus derechos al desactivar arbitraria e infundadamente el beneficio supralegal reglado en la legislación nacional. Insiste en que el art. 39, ley 23551, en su segundo párrafo excede una mera invitación y constituye un principio jurídico normativo que compromete a las provincias a corregir sus respectivos códigos fiscales. Por ello, considera que debe declararse la inconstitucionalidad del art. 170 inc. 2, CTP, manteniendo vigente la exención del impuesto inmobiliario para el futuro. Formula reserva de caso federal. III. Así reseñado el contenido que informa el remedio extraordinario concedido, corresponde abordar su tratamiento. En ese camino, anticipo criterio en sentido adverso a su viabilidad, toda vez que –como se verá a continuación– la impugnación deducida al amparo del inc.1º del art. 391, CPCC, luce formalmente inadmisible. IV. A fin de brindar las razones que sustentan la afirmación precedente, es de destacar que la demandada pretende la declaración de inconstitucionalidad del art. 170 inc. 2, Código Tributario Provincial. Dicha norma establece una exención subjetiva del pago del impuesto inmobiliario para «…2) Los inmuebles pertenecientes a fundaciones, colegios o consejos profesionales, asociaciones civiles y mutualistas, simples asociaciones y entidades religiosas que conforme a sus estatutos o documentos de constitución no persigan fines de lucro, a los centros vecinales constituidos, conforme la legislación vigente, siempre que estén afectados directamente a los fines específicos de dichas instituciones y los afectados al funcionamiento de las sedes cuando se trate de asociaciones sindicales con personería gremial, cualquiera fuese su grado, reguladas por la ley de asociaciones sindicales ;..». A continuación, la legislación tributaria establece el procedimiento que debe seguir el interesado para gozar de la exención (art. 171, CTP), en tanto expresa que «…los contribuyentes deberán solicitar su reconocimiento a la Dirección -o ante la Autoridad de Aplicación, en caso de que se trate de regímenes especiales acompañando las pruebas que justifiquen la procedencia de la exención…». De este modo, la accionada entiende que el precepto normativo provincial contiene una limitación irrazonable para determinados inmuebles pertenecientes a las asociaciones sindicales –los afectados al funcionamiento de las sedes–, que impacta con el art. 39, ley 23551 -que no establece distinciones-, ya que determina que «Los actos y bienes de las asociaciones sindicales con personería gremial destinados al ejercicio específico de las funciones propias previstas en los artículos 5° y 23°, estarán exentos de toda clase, gravamen, contribución o impuesto. La exención es automática y por la sola obtención de dicha personería gremial». El segundo párrafo de la norma, establece que «El Poder Ejecutivo Nacional gestionará con los gobiernos provinciales por su intermedio de las municipalidades, que recepten en su régimen fiscal el principio admitido en este artículo». Del juego de ambas normativas, la demandada pretende hacer prevalecer la legislación nacional. V. Así enmarcado el debate, corresponde señalar -en primer lugar- que la circunstancia de que la Cámara de Apelaciones haya concedido el recurso deducido, no impide a este Alto Cuerpo analizar si se cumplen los presupuestos de admisibilidad formal. En efecto, el Tribunal Superior de Justicia conserva la atribución de verificar si, en efecto, se configuran los requisitos condicionantes de la competencia que la ley procesal le acuerda. Atribución que –incluso– es dable ejercitar de oficio con independencia de la instancia de la parte interesada y cuyo fundamento estriba en el carácter público del interés comprometido en las normas relativas a la constitución y competencia de los organismos jurisdiccionales del Estado. VI. En ejercicio de esa prerrogativa, y con miras a explicitar las razones que convergen a formar convicción sobre el particular, se estima de utilidad recordar que el recurso de inconstitucionalidad previsto en el art. 391, CPCC, es de carácter excepcional y extraordinario, y su interpretación restrictiva lleva a admitirlo sólo en los supuestos taxativamente previstos. El remedio, así incorporado en la ley ritual, exige que quien intente su articulación cumplimente los presupuestos de admisibilidad que ella ha determinado y que no pueden ser eludidos en función de la excepcionalidad que lo caracteriza. VII. Tal como fue anticipado, el planteo de inconstitucionalidad articulado al amparo del art. 391, CPCC, deviene formalmente inadmisible. Es que, para que la vía impugnativa intentada sea viable, no sólo es menester que el caso constitucional haya sido oportunamente planteado, sino también -y esencialmente- que haya sido resuelto –desde una perspectiva constitucional– en sentido desfavorable a las pretensiones del recurrente. De tal modo, la ausencia de pronunciamiento respecto de la cuestión constitucional impide acceder a la vía extraordinaria de que se trata. Ello es así desde que la impugnación que autoriza el art. 391, CPCC, es la vía idónea para someter al control de este Tribunal Superior de Justicia las decisiones de los tribunales inferiores en cuestiones constitucionales; por ello es que este Alto Cuerpo interviene por la senda recursiva, y no en virtud de su competencia originaria. Dicho de otro modo, el recurso de inconstitucionalidad es un remedio extraordinario de carácter excepcional e interpretación restrictiva, y tiende –exclusivamente– a la revisión de actos jurisdiccionales en los que exista pronunciamiento sobre materia constitucional. En consecuencia, por regla, no resulta posible que el asunto sea propuesto en esta instancia extraordinaria, si no fue resuelto en la decisión recurrida. En sentido análogo se ha expedido autorizada doctrina señalando que: «Es condición del recurso que la sentencia impugnada resuelva explícitamente una cuestión de orden constitucional» (Fontaine, Julio, comentario art. 391 en Ferrer Martínez, Rogelio Dir., AA.VV, Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Córdoba, Advocatus, Cba., 2000, T. I, p. 762), o que: «El recurso de inconstitucionalidad sólo será procedente en tanto la sentencia objeto de censura, haya emitido pronunciamiento expreso sobre la ‘cuestión constitucional’. De tal modo, el primer requisito para que el recurso de referencia pueda ser considerado es que exista planteada y resuelta una cuestión constitucional» (Ferreyra de de la Rúa, Angelina – González de la Vega de Opl, Cristina, Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Córdoba, La Ley, Bs. As., 2002, 2ª ed., T. II, p. 739), o bien que: «La sentencia impugnada tiene que contener un pronunciamiento sobre la cuestión de orden constitucional (…) Para un recurso de inconstitucionalidad es necesaria una sentencia que contenga un pronunciamiento constitucional contrario a la pretensión de la parte recurrente» (Conterno, Hugo, Distinguiendo las vías para una cuestión constitucional, Semanario Jurídico N° 1585, 727. Por lo demás, el mentado requisito legal no se erige en una mera formalidad vacua ni un ritualismo estéril, pues fuera de que lo contrario implicaría dificultar seriamente el funcionamiento de este Tribunal Superior por la multiplicación de causas que se someterían a su decisión por esta vía «amplísima», permitirle efectuar un control constitucional ab origine y per saltum significaría conferirle una misión que no le cabe dentro del proceso civil conforme el régimen recursivo vigente, así como alterar las vías propias y específicas para habilitar la competencia constitucional originaria de este Alto Cuerpo. VIII. En el caso sub examine, de los términos del resolutorio en crisis se colige –sin dificultad– que no se ha resuelto cuestión constitucional alguna susceptible de ser revisada en esta Sede, al menos, por el carril impugnativo escogido (art. 391 del CPCC). Es que el órgano de Mérito, al analizar la normativa que la impugnante pretende hacer valer por encima de la legislación tributaria local (art. 39, LN 23551), consideró que aquella no resulta aplicable respecto de tributos locales, puesto que «…el precepto nacional sólo consagra una eximición que por regla rige en el ámbito nacional; de suerte que en lo tocante a las tasas provinciales o municipales requiere la adhesión de las respectivas jurisdicciones». Y con el claro objetivo de dar acabada respuesta a su argumento, aludió al reparto de competencias establecido en la Ley Fundamental, señalando que «En manera alguna puede sostenerse que las potestades tributarias locales pueden ser modificadas o alteradas por leyes nacionales, puesto que de tal modo se violaría el principio de autonomía provincial base de nuestro sistema federal de gobierno, con la salvedad de ciertos supuestos de excepción que no se configuran en el sub judice«. En definitiva, la Cámara concluyó que si la Provincia de Córdoba no adhirió al régimen de exención en el orden nacional, tal como invita el art. 39, segundo párrafo de la ley 23551, la exención subjetiva –en los términos en que fue consagrada por el legislador nacional– carecía de operatividad con relación a un tributo de estricto orden local. En otras palabras, a juicio del órgano jurisdiccional de alzada, la ausencia de adhesión por parte de la Provincia de Córdoba al régimen nacional reglado en el art. 39, ley 23551, torna inaplicable al caso la exención automática allí reglada respecto del impuesto inmobiliario local sobre los bienes de la asociación sindical. De la síntesis formulada se desprende nítido que la decisión de no considerar amparada a la ejecutada por la exención subjetiva que contempla el art. 39, Ley Nacional 23551, no reconoció asiento motivacional en la descalificación constitucional de la legislación en cuestión ni de la normativa local, sino -antes bien- en su inaplicabilidad al caso particular, argumento este que vino a relevar a los sentenciantes de emitir pronunciamiento en torno de la adecuación constitucional de la normativa involucrada y -por ende- evidencia la inexistencia de juzgamiento constitucional. Por lo demás, no debe olvidarse que la declaración de inconstitucionalidad de una norma es un acto de suma gravedad institucional y por tanto ha de ser considerada como la última ratio del orden jurídico, razón por la cual resulta inadmisible que puedan existir pronunciamientos «implícitos» sobre la cuestión constitucional. IX. A mérito de las consideraciones formuladas, corresponde declarar inadmisible el recurso de inconstitucionalidad interpuesto.

Los doctores Luis Enrique Rubio, Aída Lucía Tarditti, Domingo Juan Sesin, M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel, Sebatián Cruz López Peña, Luis Eugenio Angulo Martín adhieren al voto emitido por la Sra. Vocal preopinante.

Por el resultado de los votos emitidos y previo acuerdo, el Tribunal Superior de Justicia, en Pleno,

RESUELVE: I. Declarar mal concedido el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la parte demandada. II. Imponer las costas de esta sede extraordinaria a la recurrente en su condición de vencida. III. [Omissis].

María Marta Cáceres de Bollati – Luis Enrique Rubio – Aída Lucía Tarditti – Domingo Juan Sesin – M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel – Sebastián Cruz López Peña – Luis Eugenio Angulo Martín♦