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EMPLEADO PÚBLICO. Facultades discrecionales de la Administración. Ejercicio razonable. Prohibición de causar perjuicio material o moral al empleado. Aplicación del Laudo 15/91. Traslado del trabajador. Ejercicio abusivo del ius variandi. Disidencia: Inadmisibilidad del recurso
1– En autos, existe materia federal que justifica su examen en esta instancia, sin que obste a ello que las cuestiones debatidas sean de derecho común o de hecho y prueba pues, si bien tales cuestiones son ajenas a la vía del art. 14, ley 48, lo resuelto sobre temas de esta índole admite revisión en supuestos excepcionales cuando el tribunal ha omitido considerar extremos conducentes para la solución de la causa. En ese sentido, la sentencia carece de un examen razonado de planteos decisivos para obtener un pronunciamiento fundado, que ocasiona una grave lesión del derecho de defensa en juicio del impugnante. (Del Dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal).
2– La CSJN ha declarado que en aras de lograr el buen servicio, debe reconocerse a la Administración una razonable amplitud de criterio en el ejercicio de sus facultades discrecionales, sin que las decisiones atinentes a la política administrativa constituyan una materia justiciable, en tanto las medidas adoptadas no impliquen respecto de los agentes una descalificación o una medida disciplinaria encubierta. Es de esencia de la relación de empleo público la potestad del empleador de variar las funciones encomendadas en razón de la concreta necesidad del servicio, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable y no signifiquen la asignación de tareas impropias de la posición escalafonaria que corresponde al agente. (Del Dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal).
3– En virtud del principio del ius variandi –que rige tanto en la relación de empleo público como en la de carácter privado–, la forma y modalidad de la prestación del trabajo pueden ser modificadas por el empleador; sin embargo, ello no debe importar un ejercicio irrazonable de tal facultad que ocasione un perjuicio moral o material al agente, quien, como consecuencia de aquél, resulta afectado por un «pase» o traslado. (Del Dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal).
4– En la especie, asiste razón al actor apelante en cuanto sostiene que la sentencia es arbitraria por haber prescindido de las circunstancias de hecho y de derecho. En efecto, los planteos referidos a la violación del derecho a la carrera administrativa en condiciones de igualdad y al resguardo de la estabilidad en el cargo, no fueron tratados específicamente por el a quo. De modo tal que el argumento de la sentencia en cuanto, por aplicación del art. 66, LCT, sólo cabía la posibilidad de que el actor se diera por despedido ante el cambio de tareas, deviene meramente conjetural, máxime cuando la demandada no cuestionó la vigencia ni la aplicación del convenio colectivo aprobado por el laudo 15/91, al cual el accionante había atribuido el carácter de régimen especial que consagra la estabilidad propia. (Del Dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal).
5– Dentro de dicho plexo normativo, la rescisión del contrato pudo no ser la única alternativa ante el ejercicio abusivo del ius variandi, desde que aun la ley que invoca el a quo como sustento de su decisión establece que, en caso de duda, las situaciones deben resolverse a favor de la continuidad o subsistencia del contrato (art. 10, LCT). Más aún cuando en la actualidad la ley 26088 sustituyó el texto del art. 66, ley 20744, y agregó que el trabajador frente a tales circunstancias puede considerarse despedido «o accionar persiguiendo el restablecimiento de las condiciones alteradas…».(Del Dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal).
6– Habida cuenta de la jurisprudencia que consagra la obligación de la Administración de respetar la posición escalafonaria del empleado, autorizando a aquélla a ejercer el ius variandi en forma tal que no le cause al empleado perjuicio material ni moral, la admisión del a quo de que la conducta de la demandada fue irrazonable y limitativa de los derechos del trabajador significó admitir, aunque tácitamente, que la conducta de la Administración fue arbitraria. (Del Dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal).
7– El recurso extraordinario interpuesto en autos, cuya denegación dio origen a la queja en examen, es inadmisible. (Del fallo de la Corte).
8– Los agravios relativos al vicio de arbitrariedad suscitan cuestión federal suficiente para habilitar la vía extraordinaria pues la sentencia no constituye derivación razonada del derecho vigente. Ello así pues la Cámara consideró que el único derecho que le asistía al actor era el de considerarse despedido sin justa causa –ante el alegado ejercicio abusivo del ius variandi– y demandar, en consecuencia, la indemnización prevista en la Ley de Contrato de Trabajo para tales supuestos, sin advertir que el régimen laboral específico que vinculaba a las partes, esto es, el Laudo 15/91, preveía que todo agente permanente tenía derecho «a conservar el empleo, la jerarquía y el nivel alcanzados» (art. 11 del Estatuto). (Disidencia, Dr. Fayt).
9– Tal precepto constituía una cuestión de evidente relevancia para determinar de qué modo podía el actor defenderse ante la alegada retrogradación en el cargo; máxime cuando el vínculo que unía a aquél con la Administración Nacional de Ingresos Públicos era de empleo público, y por consiguiente le asistía el derecho a la estabilidad consagrado en el art. 14 bis, CN, el que se integra con el derecho a la carrera. (Disidencia, Dr. Fayt).
CSJN. 9/6/09. Fallo S.2228.LXL. Trib. de origen: CNTrab. Sala IV. “Schiavone Diego Gerardo c/ Estado Nacional (AFIP)”
Dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal Laura M. Monti
Buenos Aires, 28 de septiembre de 2007
Suprema Corte:
I. La CNTrab. Sala IV, revocó la sentencia de primera instancia que, al hacer lugar a la demanda de Diego Gerardo Schiavone contra la Administración Federal de Ingresos Públicos (Dirección General Impositiva), había declarado la nulidad de las resoluciones 720/99 y 795/00 y condenado al pago de una suma de dinero con intereses en concepto de daño moral. Para resolver de ese modo, los jueces de la Cámara señalaron, en primer término, que no existía controversia en cuanto a que la relación entre las partes se rige por el laudo 15/91, en virtud del cual se determinó la aplicación de un convenio colectivo de trabajo, y enfatizaron que, por decisión expresa del legislador (art. 21 inc. a, LCT), las relaciones entre los empleados y la Administración Pública, incluidas en el ámbito de un convenio colectivo de trabajo, no se rigen por las normas del derecho administrativo, sino por las propias de la LCT y que, por lo tanto, el tema en debate debe ser resuelto de acuerdo con lo que ésta prescribe. Desde esa perspectiva, estimaron improcedente el reclamo del actor de que se declare la nulidad de las decisiones de su empleador, por medio de las resoluciones antes indicadas, porque fueron adoptadas al amparo de la facultad que le otorga el art. 66, LCT, de organizar económica y técnicamente la empresa, explotación o establecimiento y, en caso de que el trabajador entienda que aquél hizo un ejercicio abusivo de dicha potestad –es decir, si considera que la modificación alteró las bases de la relación en una medida que no permite su continuación–, entonces debe denunciar el contrato de trabajo y exigir las indemnizaciones correspondientes (cfr. arts. 242 y 245, LCT). Estimaron que esa situación es la que se produjo en el sub lite, en el cual la demandada, en ejercicio de sus facultades, modificó las condiciones laborales, por lo que si el actor consideraba que aquélla había ejercido en forma irrazonable o abusiva esa atribución debió proceder a considerarse despedido sin causa (art. 66, LCT); pero como no fue ésa su actitud y mantuvo la relación, por el criterio básico que establece la LCT, carece de acción para reclamar que se restituyan las condiciones de trabajo. En tal sentido, recalcó que ello es así «más allá de que (las condiciones laborales modificadas por la demandada) pudieron traducirse en un ejercicio irrazonable que limita los derechos del trabajador, en cuyo caso éste exclusivamente pudo solicitar que se declare la rescisión contractual». Los demás rubros que reclamó el actor (salarios adeudados, diferencias salariales) fueron rechazados por iguales motivos y, en cuanto a la sanción por daño moral, que había sido admitido en primera instancia, los jueces consideraron que las molestias que le pudo haber causado al actor el sumario administrativo en el que estuvo involucrado –que la demandada adoptó en ejercicio de su facultad de organizar la empresa e investigar la conductas de sus empleados– fueron compensadas con la declaración final en la que se hizo mención de que su conducta no era pasible de reproche disciplinario. II. Disconforme con este pronunciamiento, el actor dedujo el recurso extraordinario de fs. 570/599, que fue denegado. Ante ello, se presenta directamente en queja ante la Corte. Sostiene, en sustancial síntesis, que el pronunciamiento se aleja de las circunstancias de hecho y de derecho probadas en autos, conducentes para decidir el proceso, lo que importa una resolución arbitraria e incompatible con el adecuado servicio de justicia. Asimismo, resuelve en contra de normas legales surgidas de pactos y convenciones internacionales. Dice que la postura procesal asumida por el a quo frustra los derechos a la carrera administrativa en condiciones de igualdad y el resguardo de la estabilidad en el cargo, privándolo de la protección judicial, circunstancia que no se puede admitir desde el punto de vista constitucional porque es función de los jueces revisar los actos administrativos y que, por una desafortunada interpretación del marco legal vigente, se restringió el acceso a la jurisdicción. Por último, plantea la inconstitucionalidad del art. 11 inc. c) de la convención colectiva aprobada por el laudo 15/91 y del decreto 618/97. III. Estimo que existe en autos materia federal que justifica su examen en esta instancia, sin que obste a ello que las cuestiones debatidas sean de derecho común o de hecho y prueba, pues, si bien tales cuestiones son como regla ajenas a la vía del art. 14, ley 48, lo resuelto sobre temas de esta índole admite revisión en supuestos excepcionales cuando el tribunal ha omitido considerar extremos conducentes para la solución de la causa (Fallos: 310:925 y 328:3649). La sentencia, en efecto, por las razones que se mencionan a continuación, carece de un examen razonado de planteos decisivos para obtener un pronunciamiento fundado, que ocasiona una grave lesión del derecho de defensa en juicio del impugnante. IV. La Corte ha declarado que, en aras de lograr el buen servicio, debe reconocerse a la Administración una razonable amplitud de criterio en el ejercicio de sus facultades discrecionales, sin que las decisiones atinentes a la política administrativa constituyan una materia justiciable, en tanto las medidas adoptadas no impliquen respecto de los agentes una descalificación o una medida disciplinaria encubierta (Fallos: 321:703). Ha expresado también, en el mismo sentido, que es de esencia de la relación de empleo público la potestad del empleador de variar las funciones encomendadas en razón de la concreta necesidad del servicio, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable y no signifiquen la asignación de tareas impropias de la posición escalafonaria que corresponde al agente (Fallos: 318:500 y su cita). Por tal motivo, en lo que se refiere al principio del ius variandi –que rige tanto en la relación de empleo público como en la de carácter privado–, en virtud del cual la forma y la modalidad de la prestación del trabajo, si bien pueden ser modificadas por el empleador, ello no debe importar un ejercicio irrazonable de tal facultad que ocasione un perjuicio moral o material al agente, quien, como consecuencia de aquél, resulta afectado por un «pase» o traslado. Sobre la base de tales principios, considero que asiste razón al apelante en cuanto sostiene que la sentencia es arbitraria por haber prescindido de las circunstancias de hecho y de derecho probadas en autos conducentes para decidir el proceso, y por privarlo del adecuado acceso a la justicia. En efecto, a mi juicio, los planteos del apelante referidos a la violación del derecho a la carrera administrativa en condiciones de igualdad –porque al disponerse su traslado se lo privó del cargo superior que ya poseía– y al resguardo de la estabilidad en el cargo expuestos en el escrito inicial y reiterados al contestar el memorial de la demandada a fs. 514/546, no fueron tratados específicamente por el a quo, de modo tal que el argumento de la sentencia en cuanto, por aplicación del art. 66, LCT, sólo cabía la posibilidad de que el actor se diera por despedido ante el cambio de tareas, deviene meramente conjetural, máxime cuando la demandada no cuestionó la vigencia ni la aplicación del convenio colectivo aprobado por el laudo 15/91, al cual el accionante había atribuido el carácter de régimen especial que consagra la estabilidad propia (cfr. Doctrina de Fallos: 310:619). Ello es así –sostuvo el tribunal en este último precedente citado– porque dentro del plexo normativo aplicable la rescisión del contrato pudo no ser la única alternativa ante el ejercicio abusivo del ius variandi, desde que aun la ley que invoca el a quo como sustento de su decisión establece que, en caso de duda, las situaciones deben resolverse a favor de la continuidad o subsistencia del contrato (art. 10, LCT). Más aún cuando en la actualidad la ley 26088 (publicada en el BO 24/4/06) sustituyó el texto del art. 66, ley 20744, y agregó que el trabajador, frente a tales circunstancias, puede considerarse despedido «o accionar persiguiendo el restablecimiento de las condiciones alteradas. En este último supuesto la acción se sustanciará por el procedimiento sumarísimo, no pudiéndose innovar en las condiciones y modalidades de trabajo, salvo que éstas sean generales para el establecimiento o sección, hasta que recaiga sentencia definitiva». Habida cuenta de lo expuesto y de la jurisprudencia del Tribunal que consagra la obligación de la Administración de respetar la posición escalafonaria del empleado, autorizando a aquélla a ejercer el ius variandi en forma tal que no le cause al empleado perjuicio material ni moral, la admisión del a quo de que la conducta de la demandada fue irrazonable y limitativa de los derechos del trabajador significó admitir –aunque tácitamente– que la conducta de la Administración fue arbitraria. Por lo expuesto, opino que corresponde declarar procedente el recurso extraordinario en este aspecto e invalidar lo decidido, pues media relación directa e inmediata entre lo resuelto y las garantías constitucionales que se dicen vulneradas (Fallos: 313:253). V. Sin embargo, estimo que debe desestimarse el recurso impetrado en cuanto a los agravios referidos a las indemnizaciones por diferencias de salarios y daño moral, al igual que los planteos para que se declare la inconstitucionalidad del art. 11, inc. c), de la convención colectiva aprobada por el laudo 15/91 y el decreto 618/97, pues aun dejando de lado lo escasamente claro de los argumentos esgrimidos, lo cierto es que el recurrente no logra poner en evidencia la razón de sus reproches de tenor constitucional (Fallos: 326:2200). Por otra parte, cabe recordar –en torno al segundo planteo mencionado en el párrafo anterior– que la Corte ha entendido que la declaración de inconstitucionalidad de una ley o de alguna de sus partes es un acto de suma gravedad institucional que debe ser considerado como una ultima ratio del orden jurídico (Fallos: 326:3024), por lo cual el interesado debe demostrar claramente de qué manera aquéllas contrarían la Constitución Nacional, causándole de ese modo un gravamen y que tal circunstancia ocurre en el caso concreto (Fallos: 310:211). Sobre la base de tales conceptos, advierto que los planteos efectuados por el apelante sobre este aspecto carecen de la debida fundamentación por estar desprovistos de sustentos fácticos y jurídicos ciertos y efectivos, pues incurre en afirmaciones dogmáticas sin lograr precisar y demostrar en forma fehaciente el perjuicio que le originan las normas que tacha de inconstitucionales (cfr. doctrina de Fallos: 314:407). VI. Por ello, opino que corresponde hacer lugar parcialmente a la queja y al recurso extraordinario interpuestos, en consecuencia dejar sin efecto la sentencia impugnada por los motivos expuestos en el acápite IV y devolver los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, proceda a dictar un nuevo fallo con arreglo a lo expresado, y desestimar los planteos mencionados en el acápite V.
Laura M. Monti
Corte Suprema de Justicia de la Nación
Buenos Aires, 9 de junio de 2009
CONSIDERANDO:
Los doctores Ricardo Luis Lorenzetti, Elena I. Highton de Nolasco, Carlos S. Fayt (en disidencia), Enrique Santiago Petracchi, Juan Carlos Maqueda, E. Raúl Zaffaroni y Carmen M. Argibay dijeron:
Que el recurso extraordinario, cuya denegación dio origen a la queja en examen, es inadmisible (art. 280, CPCN). Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se desestima la queja.
Ricardo Luis Lorenzetti – Elena I. Highton de Nolasco – Carlos S. Fayt (en disidencia) – Enrique Santiago Petracchi – Juan Carlos Maqueda – E. Raúl Zaffaroni – Carmen M. Argibay
El doctor Carlos S. Fayt, en disidencia, dijo:
CONSIDERANDO:
1. Que la CNTrab. Sala IV revocó la sentencia de primera instancia en cuanto había condenado a la demandada a abonar una indemnización por daño moral y declarado la nulidad de las disposiciones Nos. 720/99 y 795/00, por las que, respectivamente, la Administración Federal de Ingresos Públicos resolvió dar por finalizadas las funciones que desempeñaba Schiavone como Agente Judicial Titular y rechazar el recurso jerárquico deducido en sede administrativa. Contra tal pronunciamiento, la actora interpuso el recurso extraordinario que, denegado, motiva la presente queja. 2. Que para así resolver, el a quo consideró que de acuerdo con lo establecido en el art. 2 inc. a, LCT, las relaciones de índole laboral entre los empleados y la Administración Pública Nacional, comprendidas dentro de un convenio colectivo de trabajo –como ocurre en la especie con el Laudo 15/91–, quedaban excluidas de la aplicación de las normas del derecho administrativo, por lo que la cuestión debía ser resuelta de conformidad con lo dispuesto por la ley citada. Asimismo, sostuvo que la garantía constitucional establecida en el art. 14 bis referente a la estabilidad de los empleados públicos no era aplicable al caso ya que el actor no había sido objeto de un despido. 3. Que, sentado ello, afirmó que no resultaba procedente la pretensión de que se declare la nulidad de las disposiciones cuestionadas ya que, según el art. 64, LCT, el empleador tenía la facultad de organizar «económica y técnicamente la empresa, explotación o establecimiento». Agregó que si en el ejercicio de esa facultad se lesionaba algún derecho del que gozaba un trabajador, éste tenía la posibilidad de denunciar el contrato (art. 242, LCT) y percibir las indemnizaciones previstas en la norma (art. 245 y cc., LCT). Apuntó entonces que si el actuar de la Administración había resultado «irrazonable» o «abusivo», el empleado debía considerarse despedido sin causa (art. 66, LCT). Por otra parte, rechazó el reclamo del pago de ciertas diferencias salariales y de la indemnización por daño moral. 4. Que los agravios relativos al vicio de arbitrariedad suscitan cuestión federal suficiente para habilitar la vía extraordinaria pues la sentencia no constituye derivación razonada del derecho vigente con referencia a las circunstancias concretas de la causa, lo que conduce a su descalificación como acto judicial válido. 5. Que ello es así pues la Cámara consideró que el único derecho que le asistía al actor era el de considerarse despedido sin justa causa –ante el alegado ejercicio abusivo del ius variandi– y demandar, en consecuencia, la indemnización prevista en la LCT para tales supuestos, sin advertir que el régimen laboral específico que vinculaba a las partes, esto es, el Laudo 15/91, preveía que todo agente permanente tenía derecho «a conservar el empleo, la jerarquía y el nivel alcanzados» (cnf. art. 11 del Estatuto). Tal precepto constituía una cuestión de evidente relevancia para determinar de qué modo podía el actor defenderse ante la alegada retrogradación en el cargo; máxime cuando el vínculo que unía a aquél con la Administración Nacional de Ingresos Públicos era de empleo público, y por consiguiente le asistía el derecho a la estabilidad consagrado en el art. 14 bis, CN, el que, como ha señalado esta Corte, se integra con el derecho a la carrera (cnf. causas “Madorrán” (Fallos: 330:1989, considenrando 5) [N. de R.- Semanario Jurídico Laboral y Previsional IV, 2007, p. 123] y R.129.XXX.VII “Ruiz, Emilio David c/ DGI s/ Despido”, de fecha 15/5/07). 6. Que en atención al modo como se resuelve, deviene innecesario examinar los agravios dirigidos a cuestionar el rechazo del reclamo por diferencias salariales. Por su parte, el remedio federal es inadmisible por cuanto se impugna en él el rechazo de la indemnización por daño moral, por carecer en este aspecto de suficiente fundamentación. 7. Que, en tales condiciones, y sin que lo expresado implique abrir juicio sobre el acierto de los argumentos por medio de los cuales el demandante pretende demostrar la retrogradación que invoca, corresponde dejar sin efecto el fallo de Cámara por existir relación directa e inmediata entre lo resuelto y la garantía constitucional de la defensa en juicio (art. 14, CN). Por ello y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal de la Nación, se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada con el alcance indicado. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, se dicte un nuevo fallo con arreglo al presente.
Carlos S. Fayt ■
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