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2– “La pretensión de control puesta en acto se refiere a un acto administrativo general (Dcto. 1777/95), puesta cuando ya ha sido derogado, circunstancia de tiempo que evidencia la pérdida de actualidad del asunto más allá de la calidad de acto administrativo firme que había adquirido, para quienes en una relación jurídico-subjetiva protegida no lo impugnaron tras su publicación (art. 102, LPA) o desde su aplicación en los innúmeros actos de ejecución del mismo percibidos mes a mes por los administrados hasta la derogación señalada, sin que tales actos particulares hayan sido impugnados en tiempo propio a fines de agotar la vía administrativa como lo impone la CPcial. (art. 178).” (Mayoría, Dres. Ábalos de López y Gutiez).
3– “La declaración de inconstitucionalidad del decreto 1777/95 por la CSJN en el caso ‘Iglesias …’ sólo alcanza a las partes de dicho pleito. Mas tal declaración
4– “Luego, estos actos administrativos firmes, consentidos y ejecutados reiteradamente, a los que se refiere el proveído en crisis, y los derechos fenecidos por falta de su oportuno cuestionamiento en legal forma, no pueden restablecerse por vía de una simple “petición general del administrado” (art. 67, LPA) o de “reclamo administrativo” como titulan los actores sus presentaciones, sin grave desmedro de la “seguridad jurídica”. (Mayoría, Dres. Ábalos de Lopez y Gutiez).
5– “El retraso desleal … constituye uno de los supuestos típicos de límite al ejercicio de los derechos en aplicación del principio de la buena fe: “Un derecho subjetivo o una pretensión no puede ejercitarse cuando el titular no sólo no se ha preocupado durante mucho tiempo de hacerlos valer, sino que incluso ha dado lugar con su actitud omisiva a que el adversario de la pretensión pueda esperar objetivamente que el derecho ya no se ejercitará”. “La percepción de sumas reclamadas sin objeciones constituye una pauta objetiva de conducta, es un impedimento insalvable para quien lo ha producido”. (Mayoría, Dres. Ábalos de López y Gutiez).
6– “Se descarta que la decisión adoptada en el marco del art. 11, ley 7182, que impone al tribunal ‘establecer de oficio si el asunto corresponde a esa jurisdicción’ pueda constituir un supuesto de denegación del acceso a la justicia, porque tal garantía «…comprende el de obtener una resolución fundada en derecho, resolución que será de fondo –sea o no favorable a las pretensiones formuladas– siempre que concurran los requisitos procesales para ello.» (Mayoría, Dres. Ábalos de López y Gutiez).
7– En el caso «Iglesias…», la CSJN ha sostenido: “Cuando la ley ha previsto un régimen para hacer efectivos los derechos previsionales, no puede ser modificado dicho mandato sino por otra ley”, por lo que “la extensión a jubilados y pensionados de una carga social prevista sólo para los afiliados activos importa una indebida asunción de potestades reglamentarias en materia que es de exclusiva incumbencia legislativa”, para concluir que “la quita impuesta por el decreto 1777/95 varía sustancialmente la cuantía del beneficio, no cuenta con respaldo legal y pretende fundarse en una facultad reglamentaria que ha sido ejercida en flagrante oposición con el régimen determinado en la ley 8024 para pagar los haberes en pasividad”. Tales afirmaciones de la Corte no dependen en modo alguno de la situación fáctica del caso concreto en que han sido pronunciadas, sino que refieren en último término a la competencia del órgano emisor del decreto 1777/95, determinantes en definitiva de la nulidad de la normativa dictada en contravención del régimen constitucional y legal vigente. Y tal nulidad fulmina de por sí la validez del decreto 1777/95, con retroactividad a la fecha de su dictado, sin que resulte necesario valorar la base fáctica de cada nuevo caso en que dicha nulidad sea invocada. (Minoría, Dr. Cafferata).
8– Conforme con lo sentado por la Corte, el decreto 1777/95 ha sido desde su dictado un acto absoluta e insanablemente nulo –no sólo inconstitucional–, por lo que los efectos de tal verificación no se limitan al caso en que fue pronunciada, sino que poseen vigencia ‘
9– Bianchi distingue la
10– En autos, la demanda no sólo apunta a reiterar en abstracto el control de constitucionalidad de un decreto derogado, sino que posee indudable actualidad al intentar reparar los daños sufridos en el patrimonio de los actores, ilegítimamente disminuido como consecuencia de la aplicación de la normativa «absoluta e insanablemente nula». (Minoría, Dr. Cafferata).
11– La jurisprudencia local, de manera reiterada y uniforme, había sentado criterio en el sentido de que el decreto 1777/95 resultaba ajustado al texto constitucional significando la «verdad legal» para aquellos casos y los futuros en los que se hubiere aplicado en igual forma. Tal criterio jurisprudencial había sido –en su momento– implícitamente convalidado por la CSJN en su anterior integración. Sin embargo, al haber variado la situación primordial con la sentencia de la Corte actual en «Iglesias…», los actores han encontrado la vía apta para intentar el reconocimiento de sus derechos, cosa que han hecho a través de la demanda promovida en autos. (Minoría, Dr. Cafferata).
12– El hecho de que los actores no hayan promovido demanda en vigencia de la jurisprudencia originaria no traduce una clara voluntad de someterse al decreto 1777/95 ó de compartir su legitimidad, sino más bien la intención de no intentar una empresa condenada al fracaso. En este sentido, sería desacertado exigir actitudes heroicas a los ciudadanos de a pie para emplear luego esas omisiones como fundamento de la negativa de acceso al control judicial, violando de tal guisa el principio pro actione y el de tutela judicial efectiva establecido en el art. 8, inc. 1, del Pacto de San José de Costa Rica. (Minoría, Dr. Cafferata).
Córdoba, 6 de marzo de 2009
Y VISTOS:
1. A fs. 254/258 vta. los apoderados de los actores interponen recurso de reposición contra la resolución de fecha 11/2/09 en cuanto declara que la presente causa no corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, solicitando se la revoque por contrario imperio, se declare la competencia del tribunal y se imprima el trámite de ley peticionado al demandar. Manifiestan que la resolución atacada agravia a sus mandantes por cuanto les impide acceder al control judicial de un acto administrativo ilegítimo que afecta derechos subjetivos de los peticionantes, vulnerando el derecho a la tutela judicial efectiva constitucionalmente consagrado, todo pese a que la demanda intentada ha sido correctamente preparada en los términos previstos por la ley 7182. Que discrepan respetuosamente con lo resuelto por el tribunal y con lo sostenido por el Sr. fiscal, ello debido a que en momento alguno fue objeto de los reclamos que originan esta acción, la reducción efectuada sobre los beneficios previsionales de los accionantes en forma inmediata por la aplicación del decreto 1777/95, sino que tienen como fundamento hechos nuevos, y se limitan al período de prescripción anterior a la vigencia del decreto 1140/2007, siendo los referidos hechos nuevos, el fallo de la CSJ, dictado en autos: “Iglesias, Antonio Martín c/ Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba – Recurso de hecho (11/7/07) y el posterior decreto 1140/07 (publicado el 31/7/07). Indican que esta nueva situación configurada por la declaración de inconstitucionalidad del decreto 1777/95 en la causa “Iglesias”, y su ulterior derogación, habilita el derecho de sus mandantes para reclamar las diferencias de haberes entre el 82% establecido por la ley 8024, y lo que se les abonó por la aplicación del decreto 1777/95, por el tiempo de la prescripción. Que la cuestión de la constitucionalidad del decreto 1777/95 no ha perdido actualidad, por cuanto si bien la norma ha sido derogada por decreto 1140/07, la Caja sólo ha dejado de aplicarlo en sus liquidaciones de haberes previsionales a partir de la fecha de la derogación y para el futuro, no así retroactivamente que es lo que aquí se reclama. Que si la norma es inconstitucional y por eso ha sido derogada, su aplicación ha sido ilegítima durante todo el plazo en que estuvo en vigencia y no sólo a partir de su derogación. Que es perfectamente ajustada a derecho la pretensión de que se restituyan las diferencias de haberes con la única limitación de la prescripción. Añaden que el tribunal se equivoca al resolver de esta forma, porque no es cierto que el conflicto sea fingido, como señala el dictamen del Sr. fiscal al cual se remite, como tampoco que con este reclamo se haya pretendido revivir un derecho que hubiera fenecido por falta de ejercicio oportuno de la pretensión. Que por el contrario el conflicto es actual y real y el derecho a obtener el control judicial del acto no ha fenecido a la fecha porque esta acción no importa la impugnación del acto administrativo por el que oportunamente se concedieron los beneficios jubilatorios, sino que persigue el pago de las diferencias de haberes previsionales adeudadas por la demandada, diferencias que ilegítimamente la Caja omitió pagar desde la concesión del beneficio jubilatorio o desde la aplicación inmediata del decreto 1777/95, hasta el mes de agosto del 2007, momento a partir del que se comenzó a abonar en forma correcta el haber previsional. Que de acuerdo con la ley especial que rige la materia previsional, los actores se encuentran plenamente habilitados para reclamar retroactivamente el correcto pago de las diferencias salariales que le son debidas con anterioridad a la derogación del decreto 1777/95. Añaden que el tribunal, a instancias del dictamen del Sr. fiscal, ha excedido en esta etapa de habilitación sus atribuciones, ingresando a resolver una cuestión de fondo que no corresponde decidir en este estado del proceso, por cuanto en esta oportunidad el tribunal sólo debe resolver si la vía administrativa se encuentra correctamente agotada de conformidad con lo dispuesto por el art. 178, CPcial y 11, ley 7182. Apuntan que existe un acto administrativo definitivo que causa estado y que no ha adquirido firmeza por la interposición tempestiva de la acción contencioso-administrativa, por lo que corresponde se habilite la instancia. Que la Caja, pudiendo haberse expedido expresamente sobre la cuestión formal, nada ha dicho al respecto, dejando vencer la totalidad de los plazos legales para resolver el recurso de reconsideración y dando lugar al ejercicio de la opción del administrado de considerarlo denegado tácitamente. Que si la propia Administración, a través de la resolución impugnada N° 282.206/08 no ha denegado los reclamos por la cuestión formal que ahora invoca el tribunal, ni hace alusión alguna a que el acto se encuentra firme, consentido y ejecutado, sino que los ha rechazado entrando a la cuestión de fondo, no corresponde que ello sea considerado entonces por el tribunal, por cuanto ello implica un exceso de sus facultades en esta instancia. Citan doctrina. Que conforme lo establece la jurisprudencia de la CSJN, el principio
Y CONSIDERANDO:
Los doctores
I. Que el recurso de reposición ha sido articulado en tiempo y forma legales (art. 42, ley 7182, y arts. 358 y ss. del CPC, aplicable por virtud del art. 13, CPCA), por lo que procede ingresar a su análisis. II. Siguiendo lo dicho por el Sr. fiscal de Cámara en oportunidad de contestar el traslado que le fuera corrido, “… en lo sustancial, ninguno de los argumentos expuestos por el impugnante en su recurso desvirtúa la legitimidad de la resolución que lo agravia. La cual, perfectamente fundada en los hechos de la causa y el derecho aplicable, aparece como la decisión lógica y legal que exige el art. 155, CPcial.” “Según los términos en que se ha actuado la pretensión en autos (demanda pto.II), va de suyo que la omisión de resolver en que se causa la acción, corresponde al conflicto que a su tiempo suscitó el decreto N° 1777/95 y sus actos de aplicación.” “El proveído en crisis se funda en que el “silencio ha perdido actualidad y el conflicto consecuente es fingido”.” “Los argumentos del recurrente no desvirtúan las razones dadas en el proveído en crisis al fundar la declaración de incompetencia: La imposibilidad de desprender la omisión de resolver que se invoca como autorización normativa para el control judicial de la actividad administrativa, de un acto administrativo precedente consentido, firme y ejecutado por años. Consecuentemente es inadmisible la pretensión de renovar plazos fenecidos con el sencillo expediente de una “petición general” del administrado y el preceptivo “pronto despacho”, ante el silencio de la Administración.” “En tal contexto, va de suyo que la pretensión de control puesta en acto se refiere a un acto administrativo general (Dcto. 1777/95), puesta cuando ya ha sido derogado (Dcto. 1140 B:O: 31/9/07) circunstancia de tiempo que evidencia la pérdida de actualidad del asunto más allá de la calidad de acto administrativo firme que había adquirido, para quienes en una relación jurídico-subjetiva protegida no lo impugnaron tras su publicación (art. 102, LPA) o desde su aplicación en los innúmeros actos de ejecución del mismo percibidos mes a mes por los administrados hasta la derogación señalada, sin que tales actos particulares hayan sido impugnados en tiempo propio a fines de agotar la vía administrativa como lo impone la CPcial (art. 178).” “La declaración de inconstitucionalidad del decreto 1777/95 por la CSJN en el caso “Iglesias …” sólo alcanza, como es sabido, a las partes de dicho pleito. Mas tal declaración “inter partes”, no importa la invalidez del sistema y menos la posibilidad de cuestionar en base a tal declaración, los actos administrativos firmes pasados entre el universo de beneficiarios del sistema previsional de la Provincia entre la fecha de sanción de dicho decreto reglamentario y la de su derogación. Entre ellos, el acto administrativo que pudo acordar en forma particular, concreta y determinada, el derecho previsional que goza; así como las innúmeras órdenes de pago percibidas pacíficamente desde entonces, hasta las “reclamaciones” de autos. Órdenes que han sido valoradas desde antaño como “resolución administrativa en la jurisprudencia local (STJ, Sentencia N° 52/81; 87/98 entre muchas) y se les reconoce la “naturaleza de acto administrativo” en la doctrina (“La baja en planillas de un suplemento jubilatorio es un acto administrativo” de Germán Bidart Campos y Daniel Herrendorf, ED 134790, año 1989).” “Luego estos actos administrativos firmes, consentidos y ejecutados reiteradamente, a los que se refiere el proveído en crisis y los derechos fenecidos por falta de su oportuno cuestionamiento en legal forma; no pueden restablecerse por vía de una simple “petición general del administrado” (art. 67, LPA) o de “reclamo administrativo” como titulan los actores sus presentaciones, sin grave desmedro de la “seguridad jurídica”.” “El retraso desleal “…Constituye uno de los supuestos típicos de límite al ejercicio de los derechos en aplicación del principio de la buena fe: “Un derecho subjetivo o una pretensión no puede ejercitarse cuando el titular no sólo no se ha preocupado durante mucho tiempo de hacerlos valer, sino que incluso ha dado lugar con su actitud omisiva a que el adversario de la pretensión pueda esperar objetivamente que el derecho ya no se ejercitará” (González Pérez J., El principio general de buena fe, pág. 99 –TSJ in re Moya… S.106/01, en idéntico sentido Ennecerus, Trat. de D. Civil trad. de la 13ª edición alemana, T I. vol II p. 482). La percepción de sumas reclamadas sin objeciones constituye una pauta objetiva de conducta, es un impedimento insalvable para quien lo ha producido (TSJ, 6/3/84 – DJ N° 447; 18/5/84).” “Una interpretación tan permisiva como la que preconizan los actores, respecto de los efectos de la sentencia citada, generará sin lugar a dudas una profunda inseguridad jurídica que ha de traducirse en una importantísima cantidad de causas judiciales que comprometan en mayor o menor medida el cálculo de recursos y erogaciones del entre previsional.” «La seguridad jurídica, imperiosa exigencia del régimen concerniente a la propiedad privada, quedaría gravemente resentida si fuera admisible que pudiera lograr tutela judicial la conducta de quien primero acata una norma y luego la desconoce, pretendiendo cancelar las consecuencias que de su aplicación se derivaren en el campo de las relaciones patrimoniales. Nadie puede ponerse en contradicción con sus propios actos ejerciendo una conducta incompatible con una anterior conducta, deliberada, jurídicamente relevante y plenamente eficaz. («Miolato de Krebs c/ Krebs», Fallos 294:220).” “Desde que la certeza y la eficacia son valores que junto a la Justicia informan el derecho. La pretensión argumental de una aplicación de normas jurídicas que autorizan esta clase de juicios, instalando una duda metódica de importancia económica, allí donde el legislador ha resuelto las condiciones generales, objetivas y abstractas exigibles para el progreso de la acción contencioso- administrativa. Es una proposición contramayoritaria y elitista, que debe ser desechada como antidemocrática y no representativa, porque vulnera los límites constitucionales de nuestra organización nacional y provincia (art. 1, CN y arts. 1 y 2, CP) en pos de un beneficio económico particular y diferenciado, respecto del universo de sujetos que en el pasado reciente vieron disminuir el cálculo y la liquidación de sus haberes previsionales, por aplicación del acto regla ya derogado, olvidando que “todos los habitantes son iguales ante la ley” (art. 16, CN).” “La cita de la posición instaurada por el TSJ en 1995 in re “Buena Luque…” (Foro de Cba., año VI, N° 30/96, p.201) carece de actualidad frente a la jurisprudencia de la CSJN in re “Gorordo” (4/2/99). Es que la decisión fundada en exigencias legales puestas en el procedimiento administrativo no vulnera el contradictorio –que por lo demás recién se inicia con la demanda– y se funda en el principio de legalidad impuesto por la Constitución Nacional (art. 120), la de la Provincia (art. 171) y la Ley Orgánica Nº. 7826 (art. 3°) que le obliga al Ministerio Público Fiscal a favorecer la eficacia de las leyes como condición de validez del sistema jurídico, cuando el legislador prevé su intervención en el proceso (como en el caso –art. 11, ley 7182), para evitar que por vía de argumentación se consagren soluciones contramayoritarias y aun, comportamientos colusivos de partes interesadas.” “El in dubio como forma de favorecer el acceso a la jurisdicción, es principio aplicable sólo cuando se invoca una situación fáctica de incertidumbre, extremo que no comprende el caso de autos, en que respecto de los hechos de la causa: La diferencia de haberes reclamada. No deja lugar a duda alguna como estado del conocimiento.” “Descarto desde luego, que la decisión adoptada en el marco del art. 11, ley n° 7182, que impone al Tribunal «establecer de oficio si el asunto corresponde a esa jurisdicción» pueda constituir un supuesto de denegación del acceso a la justicia, porque tal garantía «…comprende el de obtener una resolución fundada en derecho, resolución que será de fondo, sea o no favorable a las pretensiones formuladas, siempre que concurran los requisitos procesales para ello.” Es que «… dicha tutela debe considerarse satisfecha con la obtención de una resolución fundada en derecho, que puede ser de inadmisión o desestimación por algún motivo formal cuando concurra alguna causa legal y así lo acuerde el Tribunal en aplicación razonada de la misma (conf. González Pérez, Jesús, El derecho a la tutela jurisdiccional, Ed. Civitas, Madrid, 1984, p. 30 y ss.)» (TSJ, Sentencia N° 18/96). …” III. Compartiendo en todos sus términos el dictamen fiscal, consideramos corresponde se rechace el recurso de reposición interpuesto y se confirme en todas sus partes el decreto recurrido, sin costas, sin perjuicio de que los honorarios de los letrados intervinientes sean abonados, si correspondiere, por el beneficiario de los trabajos.
El doctor
Considero que debe hacerse lugar al recurso de reposición y admitirse la demanda. Doy razones: En demanda los actores pretenden que se condene a la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba a abonarles, por el período de prescripción, las diferencias de haberes previsionales, retenciones y deducciones producidas como consecuencia de la aplicación del decreto 1777/95 sobre sus haberes previsionales, hasta el mes de agosto de 2007 en que comenzó a aplicarse el decreto 1140/07. A tal fin, piden se declare la inconstitucionalidad del decreto 1777/95 y se aplique para esta causa la doctrina judicial establecida en la causa «Iglesias…», tanto por la CSJN cuanto por el TSJ. Es importante consignar que durante el pasado año 2008, cuando ejercí la presidencia de esta Cámara, en todos los casos he admitido demandas de similar jaez que la presente. Por tal motivo, la presente es buena ocasión para exponer las razones por las cuales no he compartido en su momento la opinión del Ministerio Público. Los efectos de la inconstitucionalidad. En orden a aportar los fundamentos de mi opinión, corresponde liminarmente manifestar mi coincidencia con lo sostenido por el Sr. fiscal de Cámara al señalar que la declaración de inconstitucionalidad de una norma posee efectos limitados al caso concreto en que ha sido pronunciada. Sin embargo, esa afirmación requiere matizaciones, ya que sólo será así, adviértase bien, en los supuestos en que tal declaración de inconstitucionalidad se refiera a aspectos fácticos propios del caso, que, como sucede con la generalidad de las situaciones de la vida, es único e irrepetible. Por eso es que la Corte ha dejado sentado que la declaración de inconstitucionalidad requiere la demostración del agravio en el caso concreto (sentencia del 26/12/80
La doctrina de los actos propios. El dictamen fiscal encuentra falta a la buena fe por parte de los actores, al no haber ejercido antes sus derechos. Y considera que la conducta de quien primero acata una norma y luego la desconoce contraría la doctrina de los actos propios. Tal afirmación parece no haber tenido en cuenta que en el devenir temporal existente entre el dictado y la aplicación del decreto 1777/95, por una parte, y por la otra la fecha de promoción de la demanda, ha existido un hiato, constituido precisamente por la sentencia de la Corte en «Iglesias…». Debe recordarse que respecto de la constitucionalidad del decreto 1777/95, el Tribunal Superior de Justicia había sentado criterio en las causas «Carranza Raúl Ernesto c/ Provincia de Córdoba y otra – Acción de Inconstitucionalidad», (Sala Contencioso-Administrativa, sentencia 33 de fecha 25/8/97); «Acción de Amparo presentada por Marsal Raúl y otros c/Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros – Recurso de Inconstitucionalidad» (Sala Penal, sentencia 23 de fecha 24/3/99); «Acción de Amparo interpuesta por José María Carabajal y otros…» (Sala Penal, sentencia 121/99), entre otras muchas, y compendiada en «Mocciario M. Isabel c/ Pcia. de Cba. y otra». En todas estas resoluciones se sentó jurisprudencia, reiterada y uniforme, en el sentido de que el decreto 1777/95 resultaba ajustado al texto constitucional, significando la «verdad legal» para aquellos casos y los futuros en los que
