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Operaciones bancarias y financieras. IMPUESTO DE SELLOS. Solicitud de devolución. Demanda contra Provincia de Misiones. Potestad tributaria. Interés directo en el pleito. Parte sustancial. CSJN: Procedencia de la competencia originaria. MEDIDAS CAUTELARES. Statu quo. Falta de acreditación de la inminencia o irreparabilidad del perjuicio. Improcedencia de la medida
1– Es doctrina de este Tribunal que para que una Provincia pueda ser tenida por parte a los fines de la competencia originaria –insusceptible de ser ampliada o restringida por voluntad de los litigantes– debe serlo en un doble sentido: nominal y sustancial, extremo que depende de la realidad jurídica del litigio y no de las expresiones formales utilizadas por los intervinientes. Es parte sustancial quien tiene un interés directo en el litigio, debiendo descartarse los supuestos en los que la intervención provincial no tiende al resguardo de sus propios intereses sino de terceros. Ello supone que la provincia a quien se demanda debe ser titular de la relación jurídica en la que se basa la pretensión, en sentido sustancial, con prescindencia de que ésta tenga o no fundamento, extremo que se verifica en el sublite en relación con la provincia demandada.
2– La Provincia accionada tiene –a través de su Cámara de Representantes– la potestad tributaria en virtud de la cual se sancionó la ley impugnada 4275, y es la acreedora y destinataria de la obligación impositiva cuya repetición se persigue, porque provee los gastos de su gestión con los fondos del Tesoro provincial que se integra –entre otros recursos– con el producido de las contribuciones permanentes y transitorias que la Legislatura establece. Por su parte, a la Dirección General de Rentas provincial –entidad autárquica en el orden administrativo, financiero y operativo– le incumben las “funciones referentes a la recaudación, fiscalización, determinación, aplicación de sanciones, devolución de impuestos, tasas y contribuciones” establecidos por “la Provincia de Misiones”, y cuyo destino es el Tesoro provincial.
3– Como el objeto de la pretensión se vincula con la potestad y la obligación tributaria, que son aspectos que exceden los inherentes a la función de recaudación asignada al órgano de la administración fiscal, cabe concluir que la Provincia demandada tiene interés directo en el pleito, y que debe reconocérsele el carácter de parte sustancial, sin perjuicio de la autarquía que posee la Dirección General de Rentas local en su referida condición de órgano de recaudación de los impuestos, tasas y contribuciones establecidos en las normas impositivas provinciales.
4– No basta que una provincia sea parte nominal y sustancial en un pleito para que proceda la competencia originaria de este Tribunal, pues resulta necesario, además, que la acción entablada se funde directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, leyes del Congreso o tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa. En virtud de todo lo expueso, cabe concluir que la presente causa corresponde a la competencia originaria de esta Corte –art. 117, CN–.
5– Esta Corte ha decidido que medidas como la requerida –statu quo– no proceden, en principio, respecto de actos administrativos o legislativos, habida cuenta de la presunción de validez que tienen, criterio que adquiere particular estrictez frente a pretensiones fiscales de los Estados provinciales. Todo aquel que pretenda la tutela anticipada proveniente de una medida precautoria de las características de la solicitada debe acreditar prima facie la existencia de verosimilitud en el derecho invocado y la inminencia o irreparabilidad del perjuicio (arts. 230 y 232, CPCN), ya que resulta exigible que se evidencien fehacientemente las razones que justifican resoluciones de esa naturaleza.
6– En el subexamine, no se configuran los presupuestos necesarios para acceder a la medida solicitada, particularmente en lo que atañe a la inminencia o irreparabilidad del perjuicio, dado que las consideraciones generales que la actora formula a su respecto son insuficientes para considerar satisfecho ese recaudo.
CSJN. 9/6/09. Fallo: A.2103.XLII. “Asociación de Bancos de la Argentina y otros c/ Misiones, Provincia de y otros s/ acción de repetición y declarativa de inconstitucionalidad”
Dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal de la Nación Laura M. Monti
Buenos Aires, 14 de agosto de 2007
Suprema Corte:
La cuestión de competencia debatida en el sublite resulta sustancialmente análoga a la resuelta por el Tribunal en la causa A.1149.XL, originario “Argencard SA c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción declarativa de certeza”, en su sentencia del 13 de febrero del año en curso. En virtud de lo expuesto en esa oportunidad, cuyos fundamentos doy aquí por reproducido brevitatis causa, opino que este proceso resulta ajeno a la instancia originaria de la Corte.
Laura M. Monti
Corte Suprema de Justicia de la Nación
Buenos Aires, 9 de junio de 2009
Los doctores Ricardo Luis Lorenzetti, Elena I. Highton de Nolasco, Carlos S. Fayt , Enrique Santiago Petracchi, Juan Carlos Maqueda, E. Raúl Zaffaroni y Carmen M. Argibay dijeron:
AUTOS Y VISTOS; CONSIDERANDO:
1. Que a fs. 214/225 la Asociación de Bancos de la Argentina, el Citibank NA, la Banca Nazionale del Lavoro SA, el Bank Boston, el Banco Río de la Plata SA y el HSBC Bank Argentina SA promueven demanda contra la Provincia de Misiones, con el objeto de que se la condene a la devolución del impuesto de Sellos sobre operaciones monetarias y financieras pagado bajo protesto por las entidades coactoras, y que se declare la inconstitucionalidad del art. 7, ley 4275, en cuanto establece que el referido impuesto debe ser soportado íntegramente por ellas, sin que puedan trasladar su incidencia a los clientes. La declaración de inconstitucionalidad comprende también la de la resolución general de la Dirección General de Rentas Nº 29/06 que regula aspectos de la aplicación de la norma impositiva impugnada, y la de toda otra disposición con análoga finalidad que se dicte durante el curso del proceso. Afirman que la prohibición de trasladar el impuesto a quienes contraten con los bancos importa intervenir en la fijación del precio de los servicios bancarios pactados, e implica una superposición con otra imposición nacional coparticipable (impuesto a las Ganancias), lo cual viola flagrantemente las directivas constitucionales que surgen de los arts. 75, inc. 6, 12, 13, 18 y 19 y 126, CN, el plexo normativo federal que regula la actividad bancaria y financiera (leyes 21526, 24144 y 25561) y el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos (ley 23548), que voluntariamente suscribió la Provincia de Misiones a través de la ley 2515. Solicitan que de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 230 y 232, CPCN, se disponga una medida cautelar por medio de la cual se restablezca el “statu quo erat ante” y se ordene a la Provincia de Misiones abstenerse de aplicar o hacer efectivo el cumplimiento de los arts. 1, 6 y 7, ley 4275. Finalmente, sostienen que la controversia les es común al Estado Nacional, al Banco Central de la República Argentina y a la Comisión Federal de Impuestos, motivo por el cual piden que se los cite como terceros en los términos del art. 94, CPCN. 2. Que a fs. 266 la señora Procuradora Fiscal dictaminó que el proceso resulta ajeno a la instancia originaria de la Corte, porque considera que la cuestión resulta sustancialmente análoga a la resuelta por el Tribunal en el expediente A.1149.XL “Argencard SA c/ Misiones, Provincia de y otro s/ acción declarativa de certeza”, el 13/2/07 (Fallos: 330:103). 3. Que si bien en la causa que se cita en el referido dictamen, como así también en la caratulada I.112.XLII “IBM Argentina SA c/ Misiones, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 20/2/07 (Fallos: 330:173), el Tribunal decidió inhibirse de intervenir a través de su instancia originaria porque no era parte la Provincia de Misiones sino la Dirección General de Rentas de ese estado, en su condición de entidad autárquica con individualidad jurídica y funcional que determinó la deuda impositiva en ambos casos, ese criterio no puede ser llevado al extremo de desconocerle a la mencionada provincia la calidad de parte adversa en aquellos casos en los que –tal como ocurre en el sublite– la materia del litigio demuestra que prima facie integra la relación jurídica sustancial. 4. Que, en efecto, el criterio adoptado en los precedentes citados no puede ser entendido con un alcance omnicomprensivo de todas aquellas relaciones procesales en las que resulte o pueda resultar vinculada la Dirección General de Rentas de la provincia demandada, sino que es necesario examinar, en cada caso y con el propósito de discernir cabalmente la competencia originaria, cuál es la autoridad que efectivamente tiene interés directo en el conflicto y, por ende, aptitud de cumplir con el mandato restitutorio del derecho que se denuncia como violado en el supuesto de admitirse la demanda (arg. Fallos: 330:555, considerando 7º). 5. Que con ese propósito cabe recordar que es doctrina de este Tribunal que para que una provincia pueda ser tenida por parte a los fines de su competencia originaria –insusceptible de ser ampliada o restringida por voluntad de los litigantes– debe serlo en un doble sentido: nominal y sustancial, extremo que depende de la realidad jurídica del litigio y no de las expresiones formales utilizadas por los intervinientes (Fallos: 176:164; 297:396; 307:2249; 311:879; 313:1681; 315:2316; 316:604; 323:1217). Según esto, es parte sustancial quien tiene un interés directo en el litigio, debiendo descartarse, en cambio, los supuestos en los que la intervención provincial no tiende al resguardo de sus propios intereses sino de terceros (Fallos: 328:2429). Ello supone que la provincia a la que se demanda debe ser titular de la relación jurídica en la que se basa la pretensión, en sentido sustancial, con prescindencia de que ésta tenga o no fundamento (Fallos: 327:1890, considerando 5º, y sus citas), extremo que, según se anticipó, se verifica en el sublite –dentro del limitado marco cognoscitivo propio de la cuestión de competencia bajo examen– con respecto a la Provincia de Misiones. 6. Que, en efecto, de los términos de la demanda –a cuya exposición de los hechos se debe atender de modo principal para determinar la competencia, de conformidad con el art. 4, CPCN y doctrina de Fallos: 322:2370; 323:1217–, se desprende que el objeto de la pretensión consiste en la devolución del impuesto de Sellos sobre operaciones monetarias y financieras, pagado bajo protesto por las entidades financieras coactoras, y en la declaración de inconstitucionalidad del art. 7, ley 4275, en cuanto establece que el referido gravamen debe ser soportado íntegramente por ellas sin que puedan trasladar su incidencia a los clientes. 7. Que la Provincia de Misiones ostenta, a través de su Cámara de Representantes, la potestad tributaria en virtud de la cual se sancionó la ley impugnada 4275 (arts. 101, inc. 2 de la Constitución provincial y 1º del Código Fiscal), y es la acreedora y destinataria de la obligación impositiva cuya repetición se persigue, porque provee los gastos de su gestión con los fondos del Tesoro provincial que se integra –entre otros recursos– con el producido de las contribuciones permanentes y transitorias que la Legislatura establece (arts. 67 y 116, inc. 5 de la referida Constitución y 2º del citado Código). 8. Que, por su parte, a la Dirección General de Rentas provincial, que es una entidad autárquica en el orden administrativo, financiero y operativo, le incumben las “funciones referentes a la recaudación, fiscalización, determinación, aplicación de sanciones, devolución de impuestos, tasas y contribuciones” establecidos por “la Provincia de Misiones” (arts. 1, 2, 10 y siguientes del Código Fiscal), y cuyo destino –tal como se señaló– es el Tesoro provincial. 9. Que, por lo tanto, como el objeto de la pretensión se vincula con la potestad y la obligación tributaria, que son aspectos que exceden los inherentes a la función de recaudación asignada al órgano de la administración fiscal, cabe concluir que la provincia demandada tiene interés directo en el pleito, y que debe reconocérsele el carácter de parte sustancial, sin perjuicio de la autarquía que posee la Dirección General de Rentas local en su referida condición de órgano de recaudación de los impuestos, tasas y contribuciones establecidos en las normas impositivas provinciales. 10. Que, asimismo, es menester recordar que no basta que una provincia sea parte nominal y sustancial en un pleito para que proceda la competencia originaria de este Tribunal, pues resulta necesario, además, que la acción entablada se funde directa y exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, leyes del Congreso, o tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos: 311:1588; 315:448; 322:1470; 323:3279; entre muchos otros). 11. Que, en ese sentido, de acuerdo con los fundamentos de la demanda y lo resuelto por el Tribunal en los precedentes de Fallos: 326:2741; 328:3586; 330:4953 y en la causa B.194.XLIII “Banco Credicoop Cooperativo Limitado c/ Entre Ríos, Provincia de y otro s/ incidente de medida cautelar”, sentencia del 8/7/08 (Fallos: 331:1611), este juicio corresponde a la competencia originaria de esta Corte prevista en el art. 117, CN. 12. Que establecida la competencia del Tribunal, se debe examinar la medida cautelar pedida. Al efecto cabe recordar que esta Corte ha decidido que medidas como la requerida no proceden, en principio, respecto de actos administrativos o legislativos, habida cuenta de la presunción de validez que ostentan (Fallos: 328:3018, entre otros), criterio que adquiere particular estrictez frente a pretensiones fiscales de los Estados provinciales (Fallos: 313:1420; 328:1451, entre otros). 13. Que, por otro lado, todo aquel que pretenda la tutela anticipada proveniente de una medida precautoria de las características de la solicitada debe acreditar prima facie la existencia de verosimilitud en el derecho invocado y la inminencia o irreparabilidad del perjuicio (arts. 230 y 232, CPCN), ya que resulta exigible que se evidencien fehacientemente las razones que justifican resoluciones de esa naturaleza (Fallos: 323:1849, entre otros). En el subexamine, el Tribunal considera que no se configuran los presupuestos necesarios para acceder a la medida solicitada, particularmente en lo que atañe a la inminencia o irreparabilidad del perjuicio, dado que las consideraciones generales que la actora formula a su respecto son insuficientes para considerar satisfecho ese recaudo (ver apartado 8.2 del escrito de demanda). 14. Que, finalmente, con relación a la intervención obligada como tercero del Estado Nacional, el Banco Central de la República Argentina y la Comisión Federal de Impuestos, es menester señalar que incumbe a quien la solicita acreditar que se trata de uno de los supuestos que autorizan a disponerla (Fallos: 313:1053; 318:2551), y que corresponde desestimarla si no se invoca concretamente la presencia de una comunidad de controversia, toda vez que el instituto en examen es de carácter excepcional y su admisión debe ser interpretada con criterio restrictivo (Fallos: 322:1470). En ese marco, y con particular atinencia a la cuestión que aquí se plantea, el hecho de que se sostenga que la materia sometida a decisión judicial involucra intereses relacionados con la política bancaria y financiera atribuida al Estado Nacional, y que las condiciones por él fijadas deben ser restauradas en la medida en que son afectadas por la legislación provincial que se impugna, no trae aparejado que aquél ni el Banco Central de la República Argentina deban participar en el proceso en forma obligada. En efecto, tal como lo ha decidido este Tribunal en supuestos sustancialmente análogos, dichos extremos no justifican la participación por la vía requerida, en la medida en que la adopción de ese temperamento traería aparejado que se debiese citar al Gobierno nacional en el carácter referido en todos aquellos procesos en los que se pusiera en tela de juicio el ordenamiento de las competencias entre las provincias argentinas y el gobierno federal (Fallos: 328:1435). Por otra parte, el hecho de que el art. 11, ley 23548, incluya, entre las funciones de la Comisión Federal de Impuestos, la de decidir si los gravámenes nacionales o locales se oponen o no a sus disposiciones (inciso d), tampoco permite –por sí solo– tener por configurada la presencia de una comunidad de controversia de las características exigidas por el art. 94, CPCN.
Por ello, y oída la señora Procuradora Fiscal,
SE RESUELVE:
I. Declarar que la presente causa corresponde a la competencia originaria de la Corte. II. De acuerdo con lo dispuesto por los arts. 319 y 322, CPCN, imprimir a la presente causa el trámite del proceso ordinario. En su mérito, correr traslado de la demanda a la Provincia de Misiones, por el término de sesenta días. A fin de practicar la notificación correspondiente al señor Gobernador de la Provincia y al señor Fiscal de Estado, líbrese oficio al señor juez federal. III. No hacer lugar a la medida cautelar solicitada. IV. Desestimar el pedido de intervención obligada como tercero del Estado Nacional, del Banco Central de la República Argentina y de la Comisión Federal de Impuestos.
Ricardo Luis Lorenzetti –Elena I. Highton de Nolasco – Carlos S. Fayt – Enrique Santiago Petracchi – Juan Carlos Maqueda – E. Raúl Zaffaroni – Carmen M. Argibay ■
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