AMPARO

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Empleados municipales. Enfermeros. Reclamo de recomposición salarial. Elección de vía no idónea para resolver la cuestión. Exigencia de mayor debate y prueba. ARBITRARIEDAD O ILEGALIDAD MANIFIESTA. No configuración. Rechazo de la acción
1– En autos, la cuestión que se introduce por vía de amparo, si bien aparece bajo el ropaje de un reclamo constitucional de «igual remuneración por igual tarea», constituye lisa y llanamente una recomposición salarial para que los sueldos que perciben los amparistas se equiparen a los de los enfermeros que se desempeñan en el servicio de ambulancias «107», reclamando al respecto un adicional de 40%, con retroactividad, más intereses.

2– Por tratarse de empleados de la administración municipal y que lo que se reclama es un aumento salarial dentro el régimen legal aplicable, no hay en la conducta seguida por el Ejecutivo municipal ni ilegalidad ni arbitrariedad manifiestas “que en forma actual o inminente lesionen, restrinjan alteren o amenacen … derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley…” (art. 43, CN), exigencia contenida también en el art. 48, CPcia. Cba, ya sea por acción u omisión. Este solo argumento sería suficiente para desestimar la acción intentada por ser formalmente inadmisible. No obstante ello, debe destacarse también que la sumariedad del trámite impide la amplitud de debate necesaria para analizar y decidir sobre un reclamo de recomposición salarial, la retroactividad de dicha indemnización con más sus intereses y además establecer la fecha a partir de la cual corresponda dicho incremento, teniendo en cuenta la existencia de un régimen legal aplicable al respecto (OM Nos. 7244 y 7974).

3– En la especie, la acción de amparo no es la vía idónea para resolver la cuestión, la que debió plantearse por el trámite legalmente previsto. Si los actores entendieron que les correspondía la equiparación salarial dentro de la normativa aplicable y que es la que les alcanza a los empleados municipales, debieron recorrer el camino marcado por la ley para la solución de la cuestión planteada. No siempre una vía rápida y expeditiva puede tutelar con justicia los supuestos derechos que se dicen conculcados, ya que esta elección con su consecuente decisión puede afectar garantías constitucionales como el «debido proceso legal» y «el legítimo derecho defensa en juicio».

4– Frente a un reclamo de equiparación salarial que se trasunta en un aumento de sueldos, no es el amparo la vía idónea. Debe tenerse presente que se trata de empleados que gozan de una remuneración mensual asignada de acuerdo con su categoría. Por lo que la pretensión de que se les asigne un aumento por equiparación debe estar precedida de una fundada relación de los hechos y el derecho, que permita una mayor amplitud de debate y prueba, trámite éste que debe necesariamente ser encauzado por la vía idónea pertinente y ante el tribunal competente.

5– La naturaleza de la cuestión planteada no sólo debe ser canalizada por el trámite administrativo y/o contencioso-administrativo, por presentarse como «el más idóneo», sino que indudablemente requiere mayor amplitud de prueba y debate, que permita el ejercicio pleno de los derechos a fin de poder demostrar la existencia del perjuicio denunciado y exigir la reparación del daño ocasionado, lo cual torna inadmisible la presente acción (art. 2 incs. a y d, ley 4915).

C2a. CC Cba. 7/5/09. Sentencia N° 71. Trib. de origen: Juzg. 16a. CC Cba. “Acosta Elizabeth Irene y otros c/ Municipalidad de Córdoba – Amparo – Recurso de apelación – Expte. N° 1064217/36”

2a. Instancia. Córdoba, 7 de mayo de 2009

¿Es conforme a derecho la sentencia apelada?

La doctora Silvana María Chiapero dijo:

1. Contra la Sentencia N° 285 dictada con fecha 7/9/07 por la Sra. jueza de 1a. Instancia y 16a. Nominación en lo Civil y Comercial, por la que se resolvía: “1. Hacer lugar a la acción de amparo interpuesta en contra de la Municipalidad de Córdoba; en su mérito, condenar a la demandada a otorgar a los amparistas, en su calidad de enfermeros en funciones en el Hospital de Municipal de Urgencias, el adicional remunerativo inscripto bajo el código “170 –adicional cuarenta por ciento de sus haberes”, con efecto retroactivo al mes de julio de 2004 y con más los intereses calculados en la forma dispuesta en el considerando segundo. 2. Imponer las costas a la demandada,…”, la Municipalidad de Córdoba, mediante apoderada, interpone fundadamente recurso de apelación, que es concedido a fs. 197. Radicados los autos en la Alzada, los apoderados de los actores contestan los agravios. … 2. [Omissis]. 3. En el marco de un proceso de amparo, la jueza de primera instancia resuelve admitir la acción y en su mérito condenar a la Municipalidad de Córdoba a otorgar a los amparistas, en su calidad de enfermeros en funciones en el Hospital de Municipal de Urgencias, el adicional remunerativo inscripto bajo el código “170 – adicional cuarenta por ciento de sus haberes”, con efecto retroactivo al mes de julio de 2004, con más intereses. 4. Se agravia la representante de la demandada sosteniendo los siguientes argumentos, basados en la improcedencia formal y sustancial del amparo: 4.1. Agravios referidos a la improcedencia formal. a) Que la acción de amparo resulta formalmente inadmisible porque no encuadra en la previsión exigida por el art. 1, ley 4915, esto es, la existencia de «ilegalidad» o «ilegitimidad manifiesta”. Que no ha existido ninguna resolución por parte del Sr. Intendente municipal respecto a los requerimientos de los accionantes. Que no existe ningún acto que por acción u omisión pueda cuestionarse válidamente a su representada. b) Que la sentencia que se impugna tampoco reúne los requisitos de admisibilidad que prevé el art. 2 inc. a, ley 4915. Agravia a la apelante el decisorio impugnado por cuanto la a quo desplazó por completo su responsabilidad de ameritar sobre las vías administrativas y judiciales específicas al alcance de los reclamantes y, acorde con ello, decidir sobre la admisibilidad formal de la acción de amparo. No explica de modo alguno el porqué de la idoneidad o no de dichas vías, soslayando arbitrariamente dicha carga en la simple decisión o elección de los particulares. Que la jueza, de ese modo, ha obviado que la materia a decidir es de orden público. Dice que la ley 4915, en su art. 2 inc. a, reconoce la competencia y el trámite que correspondía haberle dado, en el caso de autos, a la petición formulada por los actores. Sostiene que sin un adecuado fundamento, que no sea sino dogmático, la señora jueza entendió que utilizar la vía prevista por la ley 7182 es un «intrincado camino burocrático», supliendo de ese modo su contenido con el de la sentencia que se recurre. Agrega que ni los amparistas ni la a quo han demostrado lo supuestamente intrincado del procedimiento establecido por la ley 7182 que les permita acceder a otra jurisdicción –la civil y comercial– en lugar de la que por ley corresponde al caso. Que de ese modo se priva a su representada de su derecho de acceder a una sentencia dictada por el juez natural al que refiere el art. 18, CN, designado con anterioridad al hecho que motiva la causa. Que ello ha sido seriamente violentado en la sentencia impugnada y ha afectado de igual modo el derecho de defensa en juicio de su representada. Cita jurisprudencia y sostiene que los actores debieron plantear peticiones, en su caso, de pronto despacho para poner en mora a la Municipalidad, o los recursos administrativos a su alcance, lo que no se ha dado en el caso de autos, por lo que mal puede la a quo entender que su representada ha incurrido en obrar omisivo. Agrega que la a quo ha legitimado indebidamente que los amparistas se hayan apartado de toda normativa procesal (leyes 7182 y 4915), abriendo las puertas de un fuero extraño y accediendo a que sea utilizado un proceso de excepción. c) Que tampoco se demostró «el grave e irreparable daño» que causa el supuesto actuar de su representada. Dice que los amparistas solicitan se les otorgue un adicional por bonificación de 40%, invocando que otros empleados municipales desempeñan tareas similares o iguales y cobran dicho adicional y que esta petición es articulada también en forma retroactiva respecto a la diferencia que hubiera caído de haber gozado los peticionantes de dicho adicional desde la época en que les fuera otorgado a los agentes cuya equiparación se pretende, con más los intereses, con lo cual la acción de amparo es intentada en pos de una repotenciación del sueldo o de una simple pretensión de cobro de pesos. Sostiene que la omisión que se imputa a la administración de hecho no existe al dictado de la sentencia ni reviste la entidad de un derecho fundamental ni de carácter alimentario, por lo que, en definitiva, no se advierte el grave e irreparable daño que causaría remitir el examen de la cuestión a los procedimientos administrativos o judiciales. d) Que también resulta formalmente inadmisible la acción intentada en razón de que la intervención judicial comprometería directamente la regularidad, continuidad y eficacia de actividades esenciales del estado. Dice que la intervención judicial en el tema debatido, sin que exista ilegalidad alguna –mucho menos manifiesta–, no sólo importaría una invasión indebida en dicha esfera de poder, sino también un claro obstáculo en el que, si eventualmente se accede a lo peticionado en el presente, el esfuerzo económico que ello signifique podría entorpecer el cumplimiento de sus funciones. e) Inadmisibilidad en función del art. 2 inc. d, ley 4915. Sostiene que no cabe duda de que la pretensión de recomposición salarial, bonificación y demás rubros reclamados por cada uno de los amparistas (más de cincuenta) no pueden ser examinados y resueltos adecuadamente en el estrecho ámbito de una acción de amparo, ya que para ello sería necesaria una mayor amplitud de prueba y debate que desnaturalizaría la acción intentada. f) Que la presente acción resulta formalmente inadmisible en los términos del art. 2 inc. e, ley 4915, en virtud de que el hecho lesivo por el cual se agravian los demandantes se habría estado produciendo desde la gestión del Dr. Germán Kammerath, esto es, a fines del año 1999. En consecuencia, la supuesta «amenaza» a la que se refiere el art. 1 de la ley de aplicación ya habría existido de modo absolutamente implícito desde aquel año, con lo cual, al tiempo de interponerse la presente demanda, han transcurrido más de cinco años. 4.2. Agravios referidos a la improcedencia sustancial. a) Expresa la impugnante que la sentenciante manifiesta que la Municipalidad de Córdoba ha reconocido la tarea de los accionantes, lo que no es cierto. Agrega que el señor intendente municipal, como jefe de la administración, puede hacer tal reconocimiento (art. 86 inc. 1, COM, y por la propia letra de la Ordenanza de Remuneraciones del Personal Municipal 7974, art. 9). Agrega que la decisión de la sentenciante de otorgar cuarenta por ciento de bonificación es arbitraria en cuanto no puede ejercer la judicante funciones (atribuciones deberes) del D.E. municipal bajo ningún concepto, violentando el principio de autonomía municipal consagrado en los arts. 5, CN, y 186 y CCS, C. Pcial. Sostiene que la igualdad ante la ley y el principio de igual remuneración por igual tarea a que alude la sentenciante no han sido de ningún modo afectados en tanto y en cuanto el otorgamiento depende de la valoración que, en el caso, lo han sido de hecho otorgadas mediante el decreto 3022, por los períodos y del modo allí establecidos, luego de la valoración de las condiciones económico-financieras del momento de su dictado. b) Subsidiariamente, se agravia también la accionada porque la sentencia al «otorgar» que se conceda una bonificación sine die y no por un período como expresamente habilita el referido art. 9, ordenanza 7974, –a más de agravio patrimonial– altera el principio de igualdad ante la ley respecto del resto de los empleados municipales, que únicamente tienen ese beneficio en la medida en que el D.E. así lo disponga y por un período limitado. Pide, en definitiva, se haga lugar al recurso de apelación y se revoque la sentencia impugnada, con costas en ambas instancias a los actores. 5. Los apoderados de los actores, al contestar agravios, solicitan se confirme la sentencia recurrida, con costas, por las razones que esgrimen y a las que me remito por razones de brevedad. 6. Ingresando al análisis del recurso, adelanto opinión señalando que le asiste razón a la apelante. Me explico (cfr. art. 155, CPcial., y art. 326, CPC). En autos “Aguilar, Nancy c. Municipalidad de Córdoba – Amparo”, este Tribunal de Apelaciones tuvo oportunidad de expresar –por intermedio del voto de mi distinguido colega Dr. Mario R. Lescano, al que adherimos los restantes integrantes– que en el fondo, la cuestión que se introduce en autos por vía de amparo, si bien aparece bajo el ropaje de un reclamo constitucional de «igual remuneración por igual tarea», constituye lisa y llanamente una recomposición salarial, de manera tal que los sueldos que perciben los amparistas se equiparen a los de los enfermeros que se desempeñan en el servicio de ambulancias «107», reclamando al respecto un adicional de cuarenta por ciento, que éstos perciben, haciendo un cálculo que se trasunta en una determinada suma de pesos, con retroactividad, más intereses. En este orden de ideas, tratándose de empleados de la administración municipal y que lo que se reclama es un aumento salarial dentro el régimen legal aplicable, no hay en la conducta seguida por el Ejecutivo municipal ni ilegalidad ni arbitrariedad manifiestas “que en forma actual o inminente lesionen, restrinjan alteren o amenacen… derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley…” (art. 43, CN, reformada en 1994), exigencia contenida también en el art. 48, CPcia de Cba, ya sea por acción u omisión. Este solo argumento sería suficiente para desestimar la acción intentada por ser formalmente inadmisible. No obstante ello, debe destacarse también –y es aquí que cobra suma relevancia la cuestión introducida vía agravio– que, además, la sumariedad del trámite impide la amplitud de debate necesaria para analizar y decidir sobre un reclamo de recomposición salarial, la retroactividad de dicha indemnización con más sus intereses y además establecer la fecha a partir de la cual corresponda dicho incremento, teniendo en cuenta la existencia de un régimen legal aplicable al respecto (OM N° 7244 y N° 7974). No es el amparo la vía idónea para resolver la cuestión, la que debió plantearse por el trámite legalmente previsto, motivo por el que también debe desestimarse la acción intentada. Si los actores entendieron que les correspondía la equiparación salarial dentro de la normativa aplicable y que es la que corresponde a los empleados municipales, debieron recorrer el camino marcado por la ley para la solución de la cuestión planteada, requiriendo en ella –si así lo estimaban pertinente– la adopción de las medidas cautelares legalmente previstas y que administrativa o judicialmente correspondieren. No siempre una vía rápida y expeditiva puede tutelar con justicia los supuestos derechos que se dicen conculcados, ya que esta elección, con su consecuente decisión, puede afectar garantías constitucionales como el «debido proceso legal» y «el legítimo derecho defensa en juicio». Si bien es cierto que la acción en este caso la eligen los amparistas, no es menos verdadero que la decisión respecto a la vía más idónea le corresponde al juez del amparo. En este sentido, decidir en su momento que esta vía no resulta la más idónea no significa dejar a los accionantes en un desamparo. Por el contrario, indicarles el camino correcto para hacer valer sus derechos, cuando la naturaleza de la acción así lo exige, hace al cumplimiento de las garantías constituciones señaladas precedentemente, como así también a la competencia natural del juez que debe tramitar y resolver la cuestión. Resulta indudable entonces que frente a un reclamo de equiparación salarial que se trasunta en un aumento de sueldos, no es el amparo la vía idónea. Debe tenerse presente que se trata de empleados que gozan de una remuneración mensual asignada de acuerdo con su categoría. Por lo que la pretensión de que se les asigne un aumento por equiparación debe estar precedida de una fundada relación de los hechos y el derecho, que permita una mayor amplitud de debate y prueba, trámite éste que debe necesariamente ser encauzado por la vía idónea pertinente y ante el tribunal competente. Decidir que encuentran amparo los accionantes y por ende condenar a la accionada a otorgar un aumento de cuarenta por ciento, con retroactividad a una determinada fecha con más los intereses, con base en informes y sin una mayor valoración específica que corresponda teniendo en cuenta la labor que cada uno de los accionantes desempeñan, resulta a mi criterio equivocado. Todo este análisis me lleva al convencimiento de que el amparo no resulta ser la vía procesal más idónea para tratar y resolver la cuestión introducida por los actores, ya que la naturaleza misma de ésta no sólo debe ser canalizada por el trámite administrativo y/o contencioso-administrativo, por presentarse como «él más idóneo», sino que, indudablemente, requiere mayor amplitud de prueba y debate que permitan el ejercicio pleno de los derechos a fin de poder demostrar la existencia del perjuicio denunciado y exigir la reparación del daño ocasionado, lo cual torna inadmisible la presente acción (art. 2 incs. a y d, ley 4915). La ilegalidad o arbitrariedad referida por la ley (art. 1, ley provincial 4915) tiene que ser material y surgir del simple cotejo de las constancias producidas en este trámite sumarísimo, y en este sentido no se aprecian en el subexamen circunstancias que permitan afirmar su existencia por esta vía, más allá de que puedan [los actores] hacerlo valer mediante la utilización de un procedimiento más idóneo, como se ha señalado anteriormente. El TSJ ha fijado los principios rectores que deben ser observados en la materia con relación a la acción de amparo, señalando que «es un proceso constitucional autónomo, caracterizado como una vía procesal ‘expedita y rápida’, condicionada –entre otros recaudos– a que ‘…no exista otro medio judicial más idóneo…’ (art. 43, CN). Si bien es cierto que, aun cuando hoy, frente al texto del nuevo art. 43 de la Carta Magna, no pueda sostenerse ya como requisito de procedencia la «inexistencia» de una vía idónea para la tutela del derecho que se invoca como conculcado, no cabe admitirlo cuando esa protección es susceptible de ser obtenida mediante otro procedimiento administrativo o jurisdiccional que, frente a las particularidades del caso, se presente como «él más idóneo». Conforme doctrina mayoritaria receptada por este Tribunal, la invocación y acreditación de esta aptitud es de inexcusable observancia por parte de quien acude a esta vía. Todo derecho subjetivo tiene sustento en una norma constitucional, y para su restablecimiento frente a una lesión o amenaza, existe una vía procesal predeterminada. Resulta claro que el amparo no será admisible por la sola invocación del derecho lesionado, ni debe ser desestimado por la sola existencia de acciones o recursos comunes. Su procedencia transita por el estrecho carril de aquellos casos en que, a la «arbitrariedad e ilegalidad manifiesta» (art. 1, ley 4915), se suma la excepcional ineficacia de las vías reparadoras ordinarias (art. 2 inc. ib)». (TSJ Sala Electoral, sentencia N° 17 del 29/12/03, autos: «Carrer, Mario y otro c/ Caminos de las Sierras SA y otra – Acción de amparo – Recurso de casación». En conclusión, la admisibilidad del amparo se ve frustrada cuando la arbitrariedad o ilegalidad que se invoca no surge con total nitidez, resultando entonces ajenas a esta vía todas aquellas cuestiones que sean opinables o bien requieran de un mayor debate y aporte probatorio, excediendo por tanto las posibilidades cognoscitivas propias de esta acción (art. 2 inc. d, ley 4915). Una decisión justa del reclamo incoado merece un análisis exhaustivo de las circunstancias fácticas que rodean el caso, los antecedentes, el marco legal establecido a la cuestión, lo cual desborda el ámbito acotado y excepcional del amparo propuesto. «El art. 43, CN, incorporado por la reforma de 1994 a la Constitución Nacional, lo que ha querido es dejar en claro que no existen «vías previas» al amparo, es decir que, en tanto concurran los requisitos de admisibilidad, corresponde dar trámite a la acción sin requerir que se haya efectuado ningún tipo de presentación ante la Administración. Pero de allí no puede deducirse que cualquier reclamación administrativa pueda canalizarse por vía de amparo». «El art. 43 mantiene como excluyente de la admisibilidad del amparo la existencia de vías paralelas «más idóneas» y no debe entenderse esta expresión como sinónimo de «más rápidas», porque la celeridad es uno de los elementos que habrá de tener en cuenta el juzgador para evaluar la idoneidad de las vías paralelas que pudieren existir». «Normalmente, la celeridad de la vía procesal guarda una relación inversamente proporcional con otros valores, tales como la amplitud de la defensa y la seguridad jurídica y que debe suponerse que, en términos generales, el ordenamiento jurídico ha procurado lograr un justo equilibrio entre esos valores al establecer las vías procesales normales para la tutela de los derechos en general». «Si se entendiera que el amparo es admisible en cualquier supuesto en que las vías ordinarias sean de tramitación más lenta que aquél, no tendría razón de ser la existencia del proceso contencioso-administrativo ni de los juicios ordinarios ni de ningún otro tipo de proceso, ya que, por más abreviados o sumarios que sean, difícilmente resulten más rápidos que el amparo. El resultado sería la desnaturalización de esta garantía constitucional, que en la práctica terminaría ordinarizándose, con lo que, lejos de avanzar en la tutela de los derechos de las personas, se estaría retrocediendo» (C3a. CC Cba., Sent. N° 47 del 4/5/06, en autos «Roa García Baltasar Luis c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba-Amparo», Actualidad Jurídica de Córdoba, pp. 6655/6656). En conclusión, corresponde hacer lugar al recurso y revocar la sentencia apelada en todo cuanto decide, inclusive la condena en costas que contiene y los honorarios allí regulados, debiendo rechazarse la demanda y practicarse nueva regulación con ajuste a este pronunciamiento. 7. Las costas de ambas instancias deben serles impuestas a los actores por resultar vencidos (art. 130, CPC).

Los doctores Mario Raúl Lescano y Ricardo Abraham Griffi adhieren al voto emitido por la Sra. Vocal preopinante.

En mérito del resultado del Acuerdo que antecede,

SE RESUELVE: I. Hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad de Córdoba y, en consecuencia, revocar la sentencia apelada en todo cuanto decide, inclusive la condena en costas que contiene y los honorarios allí regulados, debiendo practicarse nueva regulación con ajuste a este pronunciamiento. II. Rechazar la demanda. III. Imponer las costas a los actores (art. 130, CPC).

Silvana María Chiapero – Mario Raúl Lescano – Ricardo Abraham Griffi ■