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2- En efecto, las actoras son titulares de dos beneficios previsionales provinciales, acumulados conforme la legislación vigente al tiempo de su otorgamiento, y el contenido de la legislación cuestionada en su regularidad constitucional crea, respecto a estas, un estado de hecho actual de incertidumbre sobre la posibilidad de ver afectada la liquidación de sus haberes, en cuyo mérito la declaración judicial resulta un medio necesario para evitar ese daño. En esa situación, la intervención de este Tribunal se presenta, en este estadio del proceso, como justificada para alcanzar la finalidad enunciada; esto es, producir un estado de certeza jurídica en aquellos conflictos de naturaleza constitucional. Ahora bien, cabe precisar que lo que ha de constituir objeto de indagación constitucional en la presente causa son estrictamente las disposiciones de la normativa previsional, en su redacción, a partir de las modificaciones introducidas por la ley N° 10694, sin que la admisión formal de esta acción habilite el cuestionamiento de normas dictadas con anterioridad, vigentes y aplicadas por el ente previsional local y que, a la sazón, ya han sido objeto de escrutinio constitucional por este Tribunal.
3- En aquella oportunidad se examinó de modo exhaustivo la pretensión de los actores de que la base para la determinación del haber previsional esté constituida por el ciento por ciento (100%) del haber bruto percibido por el activo, y se especificó que la ley previsional no garantiza ese guarismo sino una proporción, que nunca podrá ser inferior al ochenta y dos por ciento (82%) del sueldo líquido del trabajador activo; este constituye el núcleo duro sobre el cual no puede haber restricción alguna, porque es un límite infranqueable garantizado constitucionalmente. Por todo ello, estimamos, la Acción Declarativa de Inconstitucionalidad (ADI) interpuesta por las actoras resulta formalmente admisible.
4- En el caso, las actoras, bajo la invocación de que se lesionan y afectan sus derechos y garantías de jerarquía constitucional, han solicitado la medida cautelar de no innovar. Así, requirieron que, en forma preventiva, se suspenda la aplicación de las nuevas disposiciones que se incorporan al régimen previsional local, en la medida en que ellas impliquen retener sumas que perforen el núcleo duro previsional. Alegan que, por integrar un colectivo vulnerable, el peligro en la demora no es material, sino vital.
5- Cabe destacar que, en principio, la sola circunstancia de que se trate de una ADI no excluye la procedencia de este tipo de medidas, que solo puede disponerse en supuestos excepcionalísimos en tanto se den los demás requisitos necesarios para su admisión: a) verosimilitud del derecho invocado; b) peligro en la demora; c) que la cautelar no pudiere obtenerse por otro medio precautorio; y d) contracautela (arts. 483 y cc., CPCC).
6- La procedencia de este tipo de medidas debe analizarse con criterio restrictivo y con mucha prudencia, pues su objeto roza el ámbito de lo cognoscitivo sometido a decisión en el proceso principal. Al tratarse de una cautelar que busca suspender la eficacia de una ley, los requisitos de su procedencia deben ser lo suficientemente sólidos para conmover una normativa emitida por el legislador en la cual se encuentra comprometido el interés público, la presunción de legitimidad y la división de poderes.
7- Con el efecto de preservar el derecho de los justiciables y tranquilizar su espíritu dentro de ciertos límites, atento su preocupación y agravio cuando afirman que «[e]n definitiva, la reducción supera el 48 % del haber originario», es dable precisar lo siguiente: Respecto a la incertidumbre susceptible de provocar la afectación al núcleo duro avalado reiteradamente por la jurisprudencia del TSJ, esto es, el derecho a percibir el ochenta y dos por ciento (82%) del sueldo líquido o neto del activo, no corresponde disminución alguna con relación al beneficio de jubilación obtenido con su trabajo y esfuerzo personal. En este orden de ideas, es dable señalar que tal previsión no ha sido establecida con relación a la pensión, beneficio previsional derivado y secundario, por el cual no hubo una prestación laboral efectiva, y que se obtuvo por haber compartido parte de la vida con las personas titulares de los derechos.
8- Tales circunstancias, que no pueden soslayarse al momento de ponderar el interés público comprometido y el interés particular alegado por quienes, como las actoras, acumulan un doble beneficio previsional que abona la Caja, justifican que de manera provisional y hasta tanto se resuelva el fondo de la cuestión, se admita el descuento de hasta el veinte por ciento (20%) en concepto de aporte solidario establecido por el artículo 58 de la ley N.° 8024 (TO por el decretoN.° 40/2009), conforme a la modificación introducida por el artículo 35 de la ley N.° 10694 (hoy, ley N.° 8024 [TO por el decreto N.° 407/2020]), y específicamente por el artículo 58, inciso 6 de su reglamentación (decreto N.° 408/2020). Lo expuesto implica que seguirán percibiendo la misma jubilación que tenían con anterioridad al dictado de la nueva ley, con la deducción de hasta el veinte por ciento (20%) sólo sobre la pensión, por razones de solidaridad y por percibir un doble beneficio.
9- En la medida que los haberes de ambas actoras superen el sueldo máximo del Gobernador y, consecuentemente, más de seis (6) haberes mínimos, razón por la cual el descuento de hasta el veinte por ciento (20%) sólo sobre la pensión (beneficio derivado por el que no hubo prestación laboral del beneficiario), en principio, no es susceptible de alterar el derecho alimentario y por ende excluye el peligro en la demora. En consecuencia, y provisoriamente, debe ceder por razones de solidaridad, atento la situación de grave crisis, y hasta tanto se sustancie y haya sentencia en la presente controversia.
10- No corresponde, sin embargo, el descuento adicional del diez por ciento (10%) por superar el sueldo máximo del Gobernador a que hace referencia el artículo 53 de la anterior ley N° 8024, conforme a la modificación introducida por el artículo 33 de la ley N° 10694 (hoy, art. 53 de la ley N° 8024 [TO por el decreto N° 407/2020]) y del que se agravian las actoras, por cuanto, prima facie, cautelarmente deviene inaplicable, puesto que debe entenderse que ya está englobado dentro del dieciocho por ciento (18%) de descuento para llegar al ochenta y dos por ciento (82%) del líquido o neto del activo.
Córdoba, 8 de julio de 2020
Y VISTOS:
Estos autos caratulados (…)
DE LOS QUE RESULTA:
1. Mediante apoderado, Isabel Amalia Campoli y Helia María Patriarca comparecieron e interpusieron una acción declarativa de inconstitucionalidad (en adelante, ADI) en contra de la Provincia de Córdoba y de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba (en adelante, la Caja), con el objeto de que el Tribunal declare la inconstitucionalidad de los artículos 32 y 35 (y cc.) de la ley N.° 10694, en tanto disponen la reducción de su haber previsional, con costas. 2. Procedencia formal. 2.a. Legitimación. Afirman que se encuentran presentes los requisitos que tornan procedente la acción, a saber: caso concreto, parte interesada, y que la inconstitucionalidad lo sea con relación con leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, cartas orgánicas u ordenanzas que estatuyan sobre materia regida por la Constitución provincial (en adelante, CP). En materia de legitimación, señalan que son beneficiarias de la Caja, que gozan de dos beneficios previsionales y que, por ende, se verán afectadas directamente por la futura aplicación de la norma cuestionada. Por su parte, consideran legitimados pasivos a la Provincia de Córdoba, en tanto se trata de un acto emanado de uno de sus poderes y promulgado por quien ostenta su representación, y el ente previsional resulta su órgano de aplicación. 2.b. Caso concreto. Tomando consideraciones vertidas por el Tribunal en los autos «Acosta»( ) y «Manavella»( ), alegan que hay caso concreto en tanto que, siendo titulares de un beneficio previsional provincial, el contenido de la legislación cuestionada en su regularidad constitucional crea, respecto de ellas, un estado de hecho actual de incertidumbre sobre la posibilidad de ver afectada la liquidación de sus haberes bajo el amparo de la nueva ley, en cuyo mérito, la declaración judicial resulta un medio necesario para evitar ese daño. Destacan lo referido por este Tribunal con relación al alcance que cabe asignar a la noción de caso concreto del artículo 165, inciso 1, apartado a de la CP, en cuanto debe entenderse en conexión con el carácter declarativo de la acción originaria de inconstitucionalidad, con su función preventiva y con el estado de hecho que constituye el fundamento de la acción: la amenaza de un derecho y no su lesión efectiva. Recalcan en tal sentido que la norma en cuestión no ha sido aplicada. 3. Hechos. Relatan que cada una de ellas goza de beneficios de jubilación y pensión otorgados oportunamente por la Caja, bajo las leyes N.° 8024 (Campoli) y N.° 5846 (Patriarca); y que, para su determinación, en ambos casos, se realizó un descuento del diez por ciento (10%) sobre el monto que hubiera correspondido matemáticamente, en tanto el haber previsional superaba el máximo en ambas legislaciones. Añaden que luego la Provincia dictó la ley n.° 10333 que impactó en sus haberes produciendo una merma del dieciocho por ciento (18%). Denuncian que en función de lo previsto ahora en el artículo 35 de la ley n.° 10694, se producirá una reducción adicional, esta vez del veinte por ciento (20%). También se agravian de lo dispuesto por el artículo 32 de la misma normativa. 4. Procedencia sustancial. Exponen que si bien el mensaje de elevación de la ley que impugnan expresa que la medida propuesta ha sido diseñada en estricta observancia del núcleo duro previsional delimitado por este Tribunal en el precedente «Bossio», la realidad es que lo vulnera. Explican que dispone una reducción del veinte por ciento (20%), a lo que se adiciona la reducción del once (11%) o dieciocho por ciento (18%) dispuesta por la ley N.° 10333, debiendo sumarse también la deducción del diez por ciento (10%) que se realizó al tiempo de calcular el beneficio por aplicación del tope previsto en el artículo 53 de la ley n.° 8024. En definitiva, dicen, la reducción supera el cuarenta y ocho por ciento (48%) del haber originario, y se viola claramente el núcleo duro. Alegan que no se ha declarado emergencia alguna ni se ha invocado situación específica que justifique el retaceo del beneficio, excepto la situación financiera de la Caja, y detallan que no se aprecia ninguno de los puntos que, a tenor de la jurisprudencia, justifican la validez de la emergencia (1. Realidad de la emergencia; 2. Legitimidad de la normativa que la imponga; 3. La persecución de un fin público; 4. Transitoriedad de las medidas adoptadas; 5. Razonabilidad o adecuación del medio empleado al fin público perseguido; 6. Restricción, sin frustración de los derechos constitucionales). Acusan que el artículo 3 de la ley N.° 10077, por la que la Provincia denunció el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales del 12 de agosto de 1992 (por el que se cedía el quince por ciento [15%] de la coparticipación federal con destino exclusivo a la Anses), expresamente establecía que los fondos que se lograran recuperar irían directamente a la Caja, mas fue derogado por el artículo 2 de la ley N.° 10395, pasando a incorporarse al presupuesto provincial todas las sumas percibidas en función de lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante, CSJN) en la causa «Córdoba» (fallo del 24/11/2015). Señalan que, de lo denunciado por la propia Provincia en la mencionada causa, se desprende claramente que la restitución del quince por ciento (15%) cubre sobradamente el déficit de la Caja. Manifiestan que a ello debe sumarse la drástica reducción de aportes personales y contribuciones patronales que dispuso la propia Provincia mediante numerosos instrumentos legales que menciona. Por ello declaran que produce cierta perplejidad que la exposición de motivos sostenga que, si bien en los últimos años se han instrumentado acciones y reformas que han tendido a equilibrar y mejorar el funcionamiento del sistema previsional de la provincia, lo cierto es que la larga recesión con alta inflación que sufre el país desde hace dos años, la profundización de la crisis económica a raíz de la emergencia sanitaria declarada como consecuencia del Coronavirus (Covid–19), y la asistencia parcial que brinda el Estado Nacional para la cobertura del déficit de la Caja (que llegaría sólo a un tercio del desequilibrio que tiene el sistema), han agravado significativamente la debilidad estructural e inviabilidad financiera del sistema previsional. Denuncian que se encuentra seriamente amenazado el derecho de propiedad (arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional, en adelante CN) en tanto el derecho a la integralidad del haber previsional se incorpora definitivamente al patrimonio desde el momento en que la entidad previsional resolvió el otorgamiento del beneficio. Se trata del estatus previsional, esto es el régimen normativo que rige –entre otras cosas– en lo que hace al modo de cálculo del haber inicial y una vez determinado este, nunca puede válidamente ser disminuido. A ello añaden que el derecho a percibir la totalidad de los haberes que les corresponden fue acordado por un acto administrativo anterior que se encuentra firme y consentido y respecto del cual la Administración ha perdido toda potestad anulatoria, siendo inmodificable por vía legislativa. Estiman también afectado su derecho de jubilación y movilidad jubilatoria (art. 14 bis, CN). Consideran evidente la inconstitucionalidad de la norma por vulnerar el carácter irreductible de sus haberes previsionales, sobre los que pretende efectuar retenciones o deducciones. Acusan, asimismo, violación al artículo 111 de la CP, en tanto se ha otorgado a la ley un efecto retroactivo que afecta derechos esenciales amparados por garantías constitucionales; y al artículo 104 de la CP, excediéndose el legislativo en sus facultades y alterando el espíritu de los derechos y garantías consagrados en la Ley Fundamental local. Expresan que la norma es francamente inconstitucional si se considera que contraviene las disposiciones del Convenio de Armonización y Financiamiento del Sistema Previsional de la Provincia, aprobado por ley N.° 9075; estiman que vulnera derecho intrafederal. Sostienen que, por él, la Provincia asumió el compromiso de aplicación de las leyes nacionales en materia previsional; importa, dicen, una suerte de delegación de potestades y, mientras se encuentre vigente, constituye derecho superior a la legislación local. Advierten que el defecto denunciado es análogo, en lo relevante, al tenido en cuenta por la CSJN a la hora de declarar inconstitucionales normas que disponen medidas como la cuestionada (citan los fallos «Iglesias»( ); «Hernández»( )y el voto minoritario de «Carranza»( ) donde el Máximo Tribunal en el orden federal declaró la inconstitucionalidad del Decreto n.° 1777/1995. Explican que en ambos casos se han violentado principios de jerarquía normativa. Tildan de inconstitucional la norma en cuestión, en tanto importa una clara regresión al estándar alcanzado por el sector pasivo provincial, en violación a la Constitución y los compromisos internacionales asumidos por la Nación (Citan el art. 17 del Protocolo de San Salvador, y los arts. 2.1 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Finalmente, ponen de relieve que la exposición de motivos de la ley hace mención al fallo «Bossio» de este Tribunal; mas, dicen, soslaya que la CSJN no se pronunció sobre el fondo del asunto (núcleo duro), ni en esa causa ni en sus réplicas. No existe hasta la fecha, sostienen, pronunciamiento de la CSJN sobre el asunto. Juzgan que, en consecuencia, nada suma la alusión a «Bossio»; y aclaran que en la causa «Pipino» este Tribunal dice seguir la doctrina del núcleo duro previsional que afirma se habría establecido en aquel y su saga, pero disimula que todo tiene su origen en «Carranza»( ) donde en modo primigenio aparece la doctrina que los aportes personales no integran la remuneración del activo, por lo que no deben ser necesariamente considerados a los efectos de calcular el haber previsional y el carácter reductible de las jubilaciones y pensiones en Córdoba. Y si bien admiten que el fallo dictado por este Tribunal en la causa «Carranza» fue confirmado por la CSJN (aunque aclaran que lo fue por mayoría y con dictamen adverso del Procurador General de la Nación), entienden que fue dictado en línea con el voto mayoritario del fallo de la CSJN «Chocobar», por lo que no debió resultar llamativo que siendo duramente fustigado «Chocobar» luego por la misma Corte en «Sánchez María»( )], donde el criterio de la minoría se vuelve mayoritario, «Carranza» corriera similar suerte por parte de la CSJN en «Iglesias» y «Hernández», donde se recoge también lo dicho por la antes minoría y argumentos del Procurador. En síntesis, afirman, en «Carranza» es donde este Tribunal establece por vez primera que el aporte personal previsional que realiza el activo no constituye remuneración, y este criterio ha sido vapuleado por la CSJN por lo que no es doctrina legal aplicable. Formulan reserva del recurso previsto en el artículo 14 de la ley n.° 48, y ofrecen prueba. 5. Medida cautelar. Solicitan como medida cautelar que se ordene a la Caja el respeto irrestricto del denominado núcleo duro previsional, por lo que deberá abstenerse de retener sumas que lo perforen (ello tomándose en cuenta el total de las reducciones operadas a lo largo del tiempo). Alegan que las actoras integran un colectivo vulnerable, y que se encuentran transitando los últimos años de su vida, y, en consecuencia, estiman obvio que existe peligro en la demora, no sólo por la posibilidad de su fallecimiento sino por el mantenimiento de la calidad de vida de la que se las está privando. Esgrimen que el carácter alimentario de las prestaciones previsionales y los principios que informan el Derecho de la Seguridad Social (indisponibilidad, imprescriptibilidad, irrenunciabilidad) las sitúan bajo directa protección constitucional. Ofrecen la fianza personal de sus letrados. 6. Impreso trámite a la acción, se corrió vista a la Fiscalía General de la provincia, la que fue evacuada mediante dictamen E n.° 228, de fecha 18/6/2020. Se pronunció en el sentido de que corresponde admitirse formalmente la acción declarativa de inconstitucionalidad entablada en contra de los artículos 32 y 35 de la ley N.° 10694. 7. Dictado y notificado el decreto de autos, queda la causa en condiciones de que el Tribunal se expida respecto de la admisibilidad formal de la acción intentada.
Y CONSIDERANDO:
I. Presupuestos para la admisibilidad de la Acción Declarativa de Inconstitucionalidad. Los actores requieren la actuación del TSJ en virtud de su competencia originaria para entender de las acciones declarativas de inconstitucionalidad (ADI) que se planteen en los términos del artículo 165, inciso 1, apartado a, de la CP, así como de los artículos 11, inciso 1, apartado a, y demás concordantes de la ley Orgánica del Poder Judicial N.° 8435. Esto demanda despejar en forma previa e ineludible si, en estos autos, concurren los presupuestos exigidos para admitir formalmente la ADI que ha sido deducida, tal como lo haremos a continuación, no sin antes precisar –a modo de introducción– qué distingue a esta acción del examen de constitucionalidad que también pueden desplegar los otros tribunales o jueces provinciales. a. El control de constitucionalidad en Córdoba: dos vías posibles. En la provincia, el sistema procesal constitucional combina la posibilidad de que el control de constitucionalidad sea ejercido de forma concentrada (con carácter preventivo y declarativo) por el TSJ en competencia exclusiva y originaria, y de forma difusa (por vía indirecta o incidental), por el resto de los tribunales. En el segundo caso, eventualmente, este Alto Cuerpo también puede intervenir, pero por vía recursiva. En la primera hipótesis, el control lo es en virtud de una acción sustancial por medio de la cual, en el marco de un caso concreto, una parte interesada demanda en forma directa el ejercicio de la jurisdicción constitucional en instancia originaria, atribuida taxativamente por la CP al TSJ. Esto, para que despliegue en forma preventiva el examen de compatibilidad constitucional de leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, cartas orgánicas y ordenanzas municipales que dispusieran sobre materia regida por la Constitución provincial o, en general, por el bloque de constitucionalidad federal. Indudablemente, se trata de una acción de derecho público que nace de forma directa de la Constitución y cuyo fin es sanear el orden jurídico provincial de las normas tachadas de inconstitucionales, prácticamente desde el momento mismo de la incorporación de las disposiciones a dicho ordenamiento. Esto es lo que pone de manifiesto su carácter preventivo, en la medida en que el examen de constitucionalidad precede a la actividad de aplicación individualizada de la norma en cuestión. Este rasgo es central y marca la mayor diferencia con el control indirecto o por vía incidental (por ejemplo, instado a raíz de la oposición de una excepción o de una defensa de inconstitucionalidad), porque en esta hipótesis se evalúa ya el despliegue o el impacto de la disposición por su eventual afectación a derechos en juego en el marco de una determinada relación jurídica. Conviene insistir en este punto: en la vía directa, la cuestión constitucional, en toda su pureza y autonomía, es el objeto central de la acción y, en el caso de ser admitida, el proceso deberá concluir con una declaración que despeje la incertidumbre sobre la compatibilidad (o no) de la norma en cuestión con el bloque de constitucionalidad y de convencionalidad federal antes de que la disposición sea efectivamente aplicada. En cambio, en la vía indirecta, el planteo constitucional existe, pero de forma accesoria e inserto en una controversia principal a la cual accede incidentalmente y a la cual condiciona como cuestión prejudicial, que hay que resolver, pero sin perder de vista la cuestión principal; en otras palabras, la duda constitucional carece de la autonomía y centralidad con la que se presenta en la ADI. Ambas vías persiguen el mismo fin: asegurar el primado de la Constitución. Sin embargo, responden a alternativas procesales, situaciones y necesidades diferentes. En la vía indirecta, el derecho del impugnante ya ha sido afectado por una violación consumada o se encuentra en trance de tal como producto de la aplicación de la norma objetada (i.e.: hipótesis de una acción de amparo), y el proceso sirve para restablecer la vigencia y efectividad del orden jurídico alterado por la disposición presuntamente inconstitucional. He aquí la función reparadora de esta variante, en la medida en que la causa de la impugnación es el perjuicio concreto sufrido con soporte, precisamente, en la norma cuestionada o en el régimen jurídico por ella establecido, cuya declaración de inconstitucionalidad por eso mismo se demanda. En cambio, en la vía directa, aún no se ha consumado ninguna violación, dado que solo media una amenaza –por parte de la disposición objetada– a una relación jurídica o a un derecho que podrían verse lesionados, razón por la cual urge despejar la incertidumbre que pesa acerca de la compatibilidad constitucional de la norma en debate (ley, decreto, resolución, ordenanza, etc.). Esto es lo que explica por qué, en el caso de la ADI, la demanda se dirige contra el emisor de la norma (el Estado provincial o municipal, etc.) y no contra el beneficiario de aquella o del régimen establecido por ella( ), como ocurre en la vía indirecta. En ambos casos, resulta imprescindible generar certeza, pero con sentidos distintos. En el caso de la ADI, lo primordial es despejar la incertidumbre constitucional que plantea la norma cuestionada, prácticamente desde su origen (
