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Un primer dato de la realidad en la temática en estudio habrá de señalarnos que el hombre que trabaja siempre va a estar expuesto a la posibilidad de sufrir un daño.
Y como el hombre trabaja desde los mismos albores de la humanidad, esa posibilidad lo ha acompañado desde siempre.
Por ello se ha dicho que “el accidente es, universalmente, una consecuencia fatal e inseparable del trabajo, como el naufragio surge cual resultado de la navegación. Siendo el accidente, pues, tan antiguo como el trabajo mismo, su evolución sigue un desarrollo paralelo al correspondiente a los cambios de la industria…”
.
Pero el trabajo humano no ha sido considerado en las distintas etapas de la historia universal de la misma forma.
De allí que sea necesario relevarlo teniendo en cuenta las distintas etapas históricas y las diferentes regulaciones jurídicas que se fueron conformando de acuerdo con las condiciones de la economía y la organización social de cada época histórica.
Así, por ejemplo, en Grecia y en Roma, el trabajo humano tiene escasa importancia, en tanto el hombre libre se dedicaba a las actividades superiores (asuntos políticos y negocios del Estado) mientras que la producción estaba a cargo de los esclavos, considerados “cosas”, cuya pérdida o merma de su capacidad física como su completo aniquilamiento eran económicamente sufridos por su amo.
En cambio, en la Edad Media, a pesar de no tener la misma consideración que en la época grecorromana, el aislamiento de las poblaciones, la falta de comercio, la carencia de materia prima, determinará que el trabajo y sus eventuales consecuencias dañosas no exhiban datos de interés para nuestra indagación. Tampoco existirá un régimen jurídico referido al contrato de trabajo y, menos aún, a los accidentes de trabajo.
En esa época histórica, aparecen después del siglo XI las corporaciones, definidas como “asociaciones de artesanos del mismo oficio residentes en una ciudad que ejercen el monopolio riguroso de la fabricación y de la venta, monopolio resultante de la homologación de sus estatutos y reglamentos…”
, que contribuirán a la formación profesional de sus integrantes, lo que tendrá sentido preventivo; ello, unido a un sistema de auxilio y cuidado de las víctimas fundado en la beneficencia y en la asistencia y ayuda mutua de todo componente del gremio, determinarán las condiciones para que los daños derivados del trabajo no constituyan un problema social en esta etapa histórica.
Existe en general coincidencia entre los autores en que el período histórico que se conoce como Revolución Industrial (de principios a mediados del siglo XIX) es aquel en que los daños que sufre el hombre que trabaja comienzan a provocar problemas de orden social, lo que reclamará una respuesta del mundo jurídico.
La revolución industrial introduce en los procesos productivos un elemento de riesgo –la máquina– que originará una multiplicación extraordinaria de la ocurrencia de los accidentes (aumento de su frecuencia) y de su gravedad (intensidad).
Ello instaló en la sociedad de ese momento un nuevo problema o fenómeno social constituido por las distintas situaciones que son generadas por los riesgos del trabajo, tales como quién brinda asistencia médica al accidentado; quién abona los salarios por el tiempo en que el trabajador infortunado está impedido de prestar servicios; quién repara los daños permanentes en la salud o la muerte del trabajador, en definitiva, quién es el responsable de las consecuencias del accidente de trabajo.
En ese momento histórico, en que los riesgos del trabajo se presentan como un problema para el mundo social, imperan en el campo jurídico principios como el de libertad e igualdad entre los hombres, proclamados por la Revolución Francesa de 1789, que presentan al trabajador como un ser libre e igual que su empleador y con quien podía acordar las condiciones en que desempeñaría sus tareas.
Estos principios teóricos proclamados nunca se llevaron a la práctica, y la historia señala que el hombre que quería trabajar debió aceptar las condiciones que el empleador le ofrecía a riesgo de perecer en la miseria.
El trabajo humano, tal como lo entendía el liberalismo, es una de las tantas manifestaciones de la libertad del individuo y, por consiguiente, el Estado no debe intervenir en las relaciones de carácter laboral.
Estas relaciones fueron reguladas, entre otros ordenamientos, por el Código Civil francés de 1804, en el que tiene especial protección el capital pero se ignora la importancia y frecuencia con que se realiza el contrato de trabajo.
En esta etapa histórica, y concretamente respecto a las ideas de responsabilidad, eran principios aceptados en forma pacífica por doctrina y jurisprudencia los siguientes: a) cada uno responde de sus actos y de las consecuencias de ellos; b) la responsabilidad procedente de actos requiere la prueba del daño o perjuicio y de la culpa o negligencia; c) lo acaecido sin culpa no apareja responsabilidad.
En virtud de estos principios, el trabajador accidentado se encontraba en una posición sumamente difícil, ya que le incumbía probar en un proceso judicial, largo y costoso como el civil, tanto la existencia del accidente y que éste le era imputable al empleador, como la extensión y cuantía del daño, en tanto el empleador se encontraba en una posición totalmente pasiva y a las resultas de la iniciativa y posibilidades del trabajador accidentado.
A partir de esta realidad y de una insuficiente fundamentación jurídica para responsabilizar al empleador por la mayor parte de los accidentes de trabajo que se producían en ese momento histórico, se generan en el mundo jurídico las distintas teorías que van a tratar de fundar la responsabilidad del empleador ante los riesgos del trabajo.
Las primeras teorías parten del Derecho Civil y allí se pueden analizar las que se vinculan con la responsabilidad extracontractual, contractual, objetiva y del caso fortuito.
En el incipiente Derecho de Trabajo del siglo XIX se intentará legitimar la responsabilidad del empleador en las teorías del riesgo profesional, para luego hacerlo en el riesgo de autoridad y más modernamente en la teoría del riesgo social.
El estudio
de esta evolución de la ideas jurídicas fundantes de la responsabilidad empresaria en los riesgos del trabajo refleja el paso o migración de los riesgos del trabajo, como problemática, desde el Derecho del Trabajo hacia la Seguridad Social pasando por la Previsión Social.
De las teorías que se desarrollan en el campo del Derecho Civil, tal vez la más importante por las consecuencias a futuro y, puntualmente, en Argentina, es la
Ésta surge en Francia en el año 1896, con sus iniciadores Saleilles y Josserand
, y luego se completa con el aporte de valiosos juristas de la talla de Demogue, Savatier, entre otros, adquiriendo con posterioridad especial significado en el derecho moderno
.
Sus sostenedores encuentran en los arts. 1384 y 1386 del Código Civil francés el principio de una responsabilidad del hecho de las cosas inanimadas, debiendo cargar con ella aquel que tiene la guarda de la cosa dañosa.
Se cita esta teoría como de suma importancia para los riesgos del trabajo por dos motivos. El primero, porque autores como Sachet
no solamente la consideran la antecesora de la teoría del riesgo profesional propia del Derecho del Trabajo, sino que para él –posición que compartimos– aplicada esta teoría al contrato de trabajo “se convierte en la conocida generalmente con el nombre de ‘teoría del riesgo profesional’”.
En segundo lugar, porque, en el futuro, cuando esta teoría del riesgo creado u objetivo se incorpore a los Códigos Civiles de la mayoría de los países –en Argentina, ello ocurre a partir del año 1968, con la reforma que la ley 17711 introduce al art. 1113, CC– se habrá de convertir en una seria competencia de los sistemas de riesgos del trabajo. En efecto, ello se verificará a partir de que el sistema de riesgos del trabajo –fundado en una responsabilidad objetiva– indemniza a las víctimas mediante una indemnización tarifada, mientras que el régimen general o común, con el mismo presupuesto de responsabilidad (objetivo), otorga una respuesta indemnizatoria de las llamadas “integrales”.
Esto, indudablemente, produce una fuerte tensión entre ambos regímenes de responsabilidad y que requiere un tipo de respuesta que más adelante analizaremos.
Pero volviendo a las causas por las cuales los riesgos del trabajo representaron para el ordenamiento jurídico de fines del siglo XIX un difícil problema para el que, en un primer momento, los juristas no encontraron una solución satisfactoria, nada mejor que recurrir a las explicaciones de Sachet.
Sostiene el autor francés que “los accidentes industriales pueden tener, abstracción hecha del dolo, cinco causas distintas: a) culpa del patrón; b) culpa del obrero; c) un caso fortuito; d) un caso de fuerza mayor; e) un hecho desconocido. Se ha calculado que la cuarta parte de los accidentes son debidos a culpa del empleador, otra cuarta parte de la culpa del obrero y la mitad a las otras tres causas”. “Según el derecho común, la víctima de un accidente no podría obtener indemnización sino a condición de demostrar la culpabilidad del patrono. Resultaba de ésta, que las tres cuartas partes de los accidentes quedaban a cargo de las víctimas”.
Consideramos necesario precisar –por su importancia– cuáles fueron las respuestas que el mundo jurídico, a partir de la creación de sistemas especiales de responsabilidad, brindó a los riesgos del trabajo.
En una visión esquemática y hoy histórica, la legislación comparada se puede dividir hacia fines del siglo XIX y principios del XX, en tres grupos.
En el primer grupo, se ubica el sistema germánico o de compulsión administrativa. Se encuentran comprendidos en este grupo los países en los cuales el régimen corporativo ha hecho lugar a una organización oficial de la asistencia y previsión. Las bases de la legislación de este tipo se asientan en tres pilares: a) obligación del seguro y su monopolio bajo la autoridad del Estado; b) institución de orden especial de jurisdicción; y c) fijación de las indemnizaciones. En este grupo se erige como trascendental la obra de Otto von Bismarck, el Canciller de Hierro de la Alemania de fines del siglo XIX, quien tuvo la virtud de comprender en su época que la protección de las contingencias sociales debía organizarse mediante seguros obligatorios e instituidos por el Estado y bajo su dirección (seguros sociales).
En el segundo grupo se ubica el sistema anglosajón o de liberalismo absoluto, donde no existe obligación de aseguramiento ni garantías particulares ni jurisdicciones especiales. Gran Bretaña es la nación tipo de este grupo. Este sistema de cobertura tendrá una modificación sustancial, a partir del año 1942, cuando William Beveridge presente en la Cámara de los Comunes el estudio y formulación de recomendaciones para una reforma del sistema de seguros sociales, encargado por Winston Churchill para la Inglaterra de la posguerra, que será también trascendental para Gan Bretaña y el grupo de países que siguieron su modelo.
Por ello, se ha sostenido
que “muchos años separan a Bismarck de Beveridge, pero uno y otro deben ser considerados en sus respectivas épocas como las más grandes figuras que, en el campo político, han tratado de encontrar para el hombre la solución de los problemas derivados de su inseguridad. El primero creó los seguros sociales; el segundo se erigió en artífice de la moderna seguridad social”.
El tercer grupo es el
De los tres sistemas imperantes en la legislación universal hacia fines del siglo XIX, Argentina sigue el modelo francés. Precedido por numerosos proyectos que se presentaron en el Congreso de la Nación a partir de 1902, en las últimas sesiones del año 1915 se logra sancionar la ley 9688, que se convertirá en la primera ley de riesgos de trabajo argentina y que va a impactar en el mundo jurídico de la época por los principios jurídicos que la sustentan (responsabilidad objetiva).
Su texto primigenio presenta estas características:
a) Es una ley de fondo que establece la responsabilidad individual del empleador por los daños que sufran sus trabajadores, fundada en el principio de riesgo profesional. Es decir, una responsabilidad objetiva. Si bien ello no surge de manera explícita de su texto (teoría de riesgo profesional), está expresado en el debate parlamentario;
b) No se define el accidente de trabajo sino que la ley se limita a señalar las condiciones exigibles para que se configure. Se cubre la enfermedad profesional sobre la base del sistema de lista taxativa o cerrada;
c) La ley rige para determinadas industrias expresamente señaladas en su texto;
d) Se acepta la culpa grave del trabajador y la fuerza mayor extraña al trabajo como eximentes de responsabilidad;
e) Se establece un sistema indemnizatorio relacionado con el salario percibido por el trabajador y el grado de incapacidad, con topes;
f) Se permite al empleador asegurar los riesgos del trabajo (seguro voluntario);
g) Se crea una Caja de Garantía para el caso de insolvencia del empleador;
h) Se permite al trabajador o a sus derechohabientes optar por reclamar la indemnización que establece el derecho civil, pero señalando que ambos regímenes son excluyentes (sistema de opción con renuncia);
i) Se establece un plazo de prescripción anual;
j) Se contempla un procedimiento judicial sumario y gratuito para el reclamo de las prestaciones que establece el sistema;
k) Se garantiza la efectividad de la indemnización prohibiendo el embargo, cesión, transacción o renuncia, y con el goce de todas las franquicias y privilegios de los créditos por alimentos.
Si bien el esquema básico de cobertura de riesgos del trabajo en Argentina (responsabilidad directa e individual del empleador, con aseguramiento voluntario) se mantendrá intacto entre 1915 y 1996, el régimen legal sufrirá numerosas y en muchos casos innecesarias reformas, de modo tal que, utilizando una expresión de Arturo M. Bas cuando se refiere a las reformas de la ley previsional, se puede predicar de la ley 9688 que “tantos han sido los remiendos que no permiten ver la tela original”.
Además de las sucesivas reformas legislativas que se verificaron en el régimen legal, no se puede dejar de mencionar en esta evolución la decisiva influencia de la doctrina judicial, que a partir de la década de 1940 y mediante una creación pretoriana, primero flexibilizará el texto legal y luego creará –mediante interpretación judicial– nuevas normas, las que darán el contenido real al sistema de riesgos de trabajo argentino.
En el último período (1991-1996) regirá la ley 24028 que, a diferencia de las anteriores reformas, no modifica ni incorpora nuevos artículos a la ley 9688 sino que deroga el régimen que estatuía la vieja norma y sus modificatorias y presenta un nuevo articulado, pero –insistimos– sin modificar aquel esquema básico de cobertura que venía de 1915.
La Ley de Riesgos de Trabajo Nº 24557 (en adelante LRT) se encuentra vigente en Argentina desde el 1º de julio de 1996 (se sanciona el 4 de octubre de 1995 y se pone en vigencia el 1/7/96 – decreto PEN Nº 659/1996, BO 27/6/96).
A partir de la lectura de su primera norma (art. 1.1, LRT) se desprende su intención de enrolarse en una clara tendencia mundial en materia de riesgos del trabajo, que, desde hace bastante tiempo, orienta sus mejores esfuerzos hacia la prevención.
Esta tendencia, en líneas generales, sostiene que “…la mayor parte de los accidentes de trabajo se deben a causas evitables, que su corrección no es costosa y que su ocurrencia se debe atribuir especialmente a la falta de motivación y conocimiento…”.
En este mismo sentido se afirma que “as enfermedades profesionales deberían ser un recuerdo del pasado, porque una vez conocida la causa, lo que corresponde es anularla o controlarla…”
.
Decimos que esta pretensión de la LRT surge de su propio texto, cuando en la norma citada (1.2.a) LRT), enumera como su primer objetivo: “Reducir la siniestralidad laboral a través de la prevención de los riesgos derivados del trabajo”.
De otro costado, es necesario también señalar que según el mensaje de elevación del proyecto del PEN de lo que luego será la ley hoy vigente, se pretende también su inserción como un subsistema de la seguridad social, con articulación o integración con otros sistemas o subsistemas como la Ley de Higiene y Seguridad Nº 19587, y con el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (ley 24241) todo ello para una cobertura de los riesgos del trabajo que hasta ese momento, según los ideólogos del nuevo modelo, el anterior sistema (leyes Nros. 9688 y 24028) disponía de manera limitada.
Pero una cosa es la ideología de la ley, y otra muy distinta es cómo se logra implementar en la realidad práctica; o, en definitiva, cuál es “el modelo resultante”.
Tampoco se puede obviar, en el análisis de la ley vigente, que ésta se sanciona en un contexto histórico en que van a prevalecer de manera muy fuerte los principios del liberalismo económico, con la ejecución de políticas de privatizaciones de los servicios públicos que alcanzarán a la seguridad social (jubilaciones y pensiones).
En definitiva, el cuerpo legal que se analizará seguidamente en alguno de sus principales aspectos no ha sido bien recibido por la doctrina autoral ni por los tribunales del trabajo, donde ha cosechado en sus poco más de trece años de vigencia, numerosas declaraciones de inconstitucionalidad de muchas de sus normas, declaraciones algunas que fueron confirmadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
La LRT define en su capítulo III, bajo el título “Contingencias y situaciones cubiertas” lo que considera “accidente de trabajo” y “enfermedad profesional”.
Ello se adecua al Convenio Nº 121 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) cuando dispone que todo miembro deberá prescribir una “definición de accidente de trabajo”, e inclusive, las condiciones bajo las cuales un accidente sufrido en el trayecto al o del trabajo, es considerado accidente de trabajo (art. 7 convenio Nº 121, OIT).
Igualmente, en relación con la enfermedad profesional, el citado convenio dispone que todo Estado miembro deberá prescribir una lista de enfermedades en la que figuren por lo menos las que enumera el Anexo del referido convenio, e incluir una definición general de las enfermedades profesionales o bien otras disposiciones que permitan establecer el origen profesional de las enfermedades que no figuran en la lista o que se manifiestan bajo condiciones diferentes a las prescritas (art. 28, Convenio 121 OIT).
La definición de accidente de trabajo que contiene la legislación argentina (art. 6.1, LRT) mantiene la fórmula francesa (“por el hecho o en ocasión”) que se considera la más adecuada para definir la cobertura de esta contingencia. En la actual definición argentina se agregan algunas características (“súbito y violento”) que le quitan claridad y precisión a la definición legal.
La norma en cuestión (art. 6.1, LRT) amplía la protección en el accidente “
No se advierten en relación con la contingencia “accidente de trabajo” problemas de orden normativo, o de origen interpretativo, más allá de las dificultades concretas con que siempre se encontrará el intérprete frente al caso concreto.
Sí se presentan dificultades en la definición de la “enfermedad profesional”.
Como es conocido, existen en el ámbito de la legislación comparada tres criterios o métodos para definir qué enfermedades serán consideradas profesionales en un determinado modelo de riesgos del trabajo: a) sistema de lista cerrada, b) sistema de protección total y c) sistema de lista abierta o mixta.
El
Su desventaja se presenta evidente. Una enfermedad no listada no tiene la posibilidad de ser considerada como profesional en el sistema.
Este criterio se utiliza en Argentina por primera vez en la ley 9688 (1915) y luego se reinstala en la LRT (1996) con resultados francamente negativos.
Una doctrina judicial francamente adversa a la validez constitucional de dicho sistema dio lugar a una reforma legislativa mediante el decreto de Necesidad y Urgencia Nº 1278/2000, que sustituye el sistema de definición profesional existente en el régimen argentino por el de “lista mixta o abierta”, que tampoco funciona adecuadamente en la realidad práctica, según se explicará más adelante.
En el sistema de protección total, cualquier enfermedad puede tener el carácter de profesional, siempre que el trabajador acredite su relación de causa a efecto con el trabajo. Sin embargo, presenta como desventaja que para su funcionamiento es necesario un complicado, lento y costoso procedimiento para determinar el carácter profesional de la enfermedad y la prueba está a cargo del trabajador.
En Argentina se adopta este sistema a partir de la sanción de la ley 18913 (31/12/70) y sus resultados también son negativos, porque, en definitiva, la calificación como profesional de una enfermedad es realizada por un órgano jurisdiccional, luego de un proceso judicial, con todos los avatares, vicisitudes y costos pertinentes, lo que no garantiza homogeneidad e igualdad en la determinación de los perjuicios que el trabajador sufre en un siniestro.
El sistema de lista abierta o mixta suma las ventajas de los dos anteriores, ya que permite que el trabajador que porta una enfermedad no listada pero que se presume tiene conexión con el trabajo, acredite ante un organismo y mediante un procedimiento previsto a ese efecto, el origen profesional de su enfermedad.
Es el sistema que acogen, entre otros países, Chile (art. 7, 3er. pár., ley 16744) y Uruguay (art. 41, ley 16074). La legislación argentina lo incorpora a partir del decreto Nº 1278/00, que reforma la LRT, de aplicación a partir del 1º de marzo de 2001.
Esta reforma (decreto 1278/00) pretende reparar las consecuencias negativas que produjo el sistema de lista cerrada, que se reinstala en la legislación argentina a partir del art. 6.2
Parece quedar claro que esta elección del legislador de la LRT obedeció a la intención de eliminar en el sistema todo criterio emparentado con las corrientes jurisprudenciales enroladas en la “teoría de la indiferencia de la concausa”, y toda la elaboración doctrinaria y jurisprudencial relativa a la “enfermedad – accidente” o “enfermedad del trabajo”. Sólo que el método que se utilizó, a juzgar hoy retrospectivamente, fue desacertado.
El art. 2 del decreto 1278/00, al igual que la legislación de Chile y Uruguay, establece que cuando el trabajador porte una enfermedad que no estuviere enumerada en la lista, podrá acreditar ante el organismo predispuesto para ello el carácter profesional de la enfermedad, lo que viene a reparar o sanear al sistema en este aspecto.
Así las cosas, la normativa argentina vigente a partir de marzo de 2001 opta por el sistema más razonable y moderno existente en el derecho comparado para definir la enfermedad profesional. Un organismo administrativo se encarga de calificar una enfermedad no listada como profesional (Comisión Médica Jurisdiccional, con la convalidación de la Comisión Médica Central).
Desde el punto de vista teórico, éste es el ámbito natural para esta tarea, y así lo señala el derecho comparado. Por nuestra parte, entendemos que la calificación médico-legal de profesional de una enfermedad, o laboral de un accidente, es en esencia una tarea técnica, que requiere el aporte de la ciencia médica y jurídica. Pero esto no implica que en forma necesaria se deba llevar adelante un proceso judicial para este cometido, siendo suficiente y adecuado un procedimiento administrativo con el debido control judicial.
Se considera negativa la judicialización de todos los reclamos indemnizatorios (siniestros) en un modelo de riesgos del trabajo, porque además de que ello implica un menoscabo y desjerarquiza a la Justicia del Trabajo, importa un trámite complicado, lento y costoso debido a que intervienen distintos operadores (abogados, peritos, funcionarios y magistrados judiciales), todo lo cual se traduce en un importante diferimiento temporal entre la ocurrencia del siniestro y su cobertura, y en una elevación importante de los costos, sin que ese mayor valor necesariamente sea aprovechado o vaya en beneficio del trabajador siniestrado.
Así las cosas, Argentina tiene hoy la normativa (art. 6.2.c, LRT texto dec. 1278/00) más adecuada y moderna (lista abierta o mixta) para la calificación de las enfermedades profesionales, pero en su implementación se presentan obstáculos que a nuestro juicio se necesita remover para que la norma opere en la realidad.
La primera cuestión se refiere a la actuación de la Comisión Médica Jurisdiccional (provinciales), donde se debe demostrar la concurrencia de agentes de riesgos, exposición, cuadro clínico y actividades con eficacia causal directa respecto de la dolencia del trabajador.
Estos organismos ponen de manifiesto criterios excesivamente restrictivos para la apertura del trámite disciplinado a tal efecto para las enfermedades profesionales “no listadas” o extrasistémicas”, declarando en la mayoría de los casos la inadmisibilidad de las presentaciones. Y cuando dicho trámite es abierto, de ordinario culmina con una calificación de la enfermedad de naturaleza no profesional o inculpable (art. 208, ley 20744 t.o.).
Este tratamiento que dispensan las Comisiones Médicas (Jurisdiccional o Central) a las “enfermedades profesionales no listadas” genera en la actualidad una derivación judicial, donde magistrados de las diversas jurisdicciones provinciales juzgan la relación causal que invoca el trabajador, con distinta suerte según las probanzas arrimadas al proceso y según distintos criterios interpretativos, con lo cual se resiente uno de los objetivos del sistema, cual es lograr una determinación más o menos homogénea, igualitaria y fundamentalmente equitativa del daño sufrido por el trabajador como consecuencia de los riesgos del trabajo.
Un segundo aspecto se refiere a los cuestionamientos de diverso orden de estos organismos federales (Comisión Médica Jurisdiccional o Central).
En primer lugar, se encuentran los que se refieren a la constitucionalidad del art. 46.1, LRT, norma que federaliza las vías recursivas del sistema. Esta cuestión ha sido resuelta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Castillo”
, que declara la inconstitucionalidad de dicha norma, a partir de lo cual se debilita toda la organización del sistema recursivo de doble vía que diseña el legislador de la LRT.
En efecto, al sostener la Corte Federal que el art. 46.1, LRT, “…es inconstitucional, en cuanto dispone que la competencia de la Justicia federal para entender en los recursos deducidos contra las resoluciones de las comisiones médicas provinciales, pues no resulta constitucionalmente aceptable que la Nación pueda, al reglamentar materias propias del derecho común –en el caso, accidentes laborales– ejercer una potestad distinta de la que específicamente le confiere el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional, ya que lo contrario implicaría reconocer que las pautas limitativas que fija la Carta Magna cuando se trata de derecho común, referidas a la aplicación de esas normas por los tribunales de provincia si las cosas o las personas caen bajo sus respectivas jurisdicciones, pueden ser dejadas de lado por la mera voluntad del legislador…”, desarticula también el esquema procedimental para la calificación de los accidentes como laboral o profesional de las enfermedades (art. 21, LRT), porque aun cuando hasta el momento la CSJN no se ha pronunciado concretamente sobre el valor jurídico de los dictámenes de las Comisiones Médicas, toda la actuación de estos organismos administrativos queda con graves sospechas de inconstitucionalidad, fundamentalmente porque no está debidamente garantizado el derecho de defensa (art. 18, CN) del trabajador en el procedimiento reglado por el decreto PEN 717/96.
En segundo orden, de no menor importancia, se cuestiona la actuación de las Comisiones Médicas por una supuesta parcialidad de sus dictámenes.
Las razones de estas sospechas son señaladas con toda precisión por la doctrina judicial
cuando caracteriza a las Comisiones Médicas como “…órganos técnicos compuestos por médicos, dependientes de la administración pública nacional, cuya jefatura detenta el Poder Ejecutivo Federal Nacional y, como tales, reciben instrucciones y órdenes de sus superiores, como es común en todo ordenamiento jerárquico administrativo y, por añadidura, reciben sus emolumentos de los fondos que coadyuvan a conformar las ART, que son parte en dichos conflictos, lo que en sí revela la subordinación económica en que se encuentra, y la correspondiente carencia de independencia e imparcialidad en las funciones atribuidas…”.
Según nuestro criterio, éste es el problema más importante del sistema en orden al tema calificación médico-legal de los siniestros, que, como vemos, no está relacionado –hoy– con el aspecto estrictamente normativo sino con su concreta y efectiva aplicación a los casos concretos por parte del organismo administrativo predispuesto para ello (Comisiones Médicas ).
Una solución completa y definitiva para la problemática que nos ocupa (calificación médico-legal de los siniestros), tal vez pase por la instrumentación de un auténtico seguro social obligatorio (art. 14 bis, CN) que brinde en Argentina cobertura a los accidentes y enfermedad que sufra el trabajador sin importar la causa, tal como se propuso en una oportunidad (11) recogiendo una tendencia mayoritaria en el Derecho de la Seguridad Social.
En esa ponencia se proponía la fusión de los subsistemas actualmente vigentes en Argentina, como el de accidentes y enfermedades profesionales (ley 24557); el de accidentes y enfermedades no profesionales o inculpables (ley 20744); el de obras sociales sindicales (ley 23.60) y el Sistema Nacional de Seguro de Salud (ley 23661) en un auténtico seguro social obligatorio, tal como está contemplado en el art. 14 bis, CN.
Razones de diversa índole –entre las que no podemos dejar de computar las económicas, sociales, políticas y culturales, pero fundam
