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El municipio no es ajeno a los cambios de los tiempos actuales. Ha experimentado gran crecimiento en todas sus dimensiones, lo que torna más difícil el vínculo de los ciudadanos para con los que tienen a su cargo el manejo de la cosa pública.
De esta forma, ya no cabe el paradigma de antaño de los cabildos en los cuales los miembros de la comunidad podían reunirse y debatir cuestiones públicas. Ha sido prioritario generar espacios de participación que canalizaran las inquietudes de los pobladores de un determinado centro urbano, que fueran recibidas por sus responsables.
Ello en tanto el gobierno de las ciudades es de suma importancia a la hora de accionar medidas que propendan al bien común y que inciden directamente en la calidad de vida de sus vecinos.
Entre nosotros, estos ámbitos se denominan centros vecinales, de vital importancia para la buena marcha de la administración local.
La temática de la ciudad o municipal es la primera manifestación de la vida en sociedad. Es la más próxima, la de la vida cotidiana.
Concordemente, nuestra Constitución provincial reconoce al municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional (art. 180).
Es que, como ya lo pregonaba el maestro Bidart Campos, el municipio es la forma primaria de descentralización política y no sólo administrativa, razón por la cual cabe hablar de un verdadero gobierno municipal en sentido político, con genuina autonomía
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En este sentido se pronuncia también Zuccherino al entender el municipio “como unidad básica, autónoma y fundamental, generada naturalmente en función de una suma de intereses y necesidades determinados por la vecindad y provista por la ley de categoría de persona jurídica de derecho público”
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En igual sintonía, el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba define los municipios como instituciones que gozan de plena autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, garantizada su existencia por el art. 180 de la Constitución de la Provincia
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De tal modo, en virtud de dicha autonomía y a los fines del logro de medidas conducentes al bien común de la comunidad, el municipio posee poder de policía, que no es otra cosa que la facultad de reglamentar derechos, lo cual traduce facultades normativas propias.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación define al poder de policía como la potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales del individuo, la que para asumir validez constitucional debe reconocer un principio de razonabilidad que disipe toda iniquidad y que relacione los medios elegidos con los propósitos perseguidos
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En igual sentido se ha expresado el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba al decir que una de las manifestaciones posibles de esa capacidad de autorregulación o autodelimitación de un sujeto, consustancial con el concepto de autonomía, está dado por el ejercicio del poder de policía
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De este modo, el municipio regula, mediante los mecanismos legalmente previstos, las cuestiones atinentes a su vida institucional y las establecidas en el campo material de incumbencias fijadas por la Constitución provincial.
Desde esta línea, el espíritu democrático y participativo de nuestra base constitucional, que impregna al Estado federal, se proyecta en el ámbito municipal y direcciona las relaciones entre el gobierno comunal y los vecinos de la ciudad en su calidad de destinatarios directos de las decisiones de aquél.
En este andarivel, la Constitución provincial ha previsto la creación de instituciones que canalicen tal necesidad, consustancial con las bases mismas del gobierno de la ciudad a los fines de servir de puente directo y eficaz con los vecinos.
La descentralización en las cuestiones de la vida de la ciudad se convierte en la hora actual en un tema crucial a fin de acercar distancias entre vecinos y representantes de gobiernos locales, custodios de las cuestiones de la convivencia cotidiana. Es que tal estrategia alienta y profundiza la democratización de las dinámicas públicas mediante la participación activa de los vecinos en instituciones cercanas a su centro de vida.
De esta forma, la diversidad de cuestiones encuentra canalización por medio de dichos organismos –nacidos por voluntad de los particulares pero para fines que interesan a la comunidad–, los cuales han sido prolijamente regulados y fiscalizados por la Administración central.
La Constitución provincial, al regular en su parte orgánica a las municipalidades, señala expresamente que las Cartas Orgánicas deben asegurar el reconocimiento de comisiones de vecinos, con participación en la gestión municipal y respetando el régimen representativo y republicano (artículo 183 inc. 5).
En sintonía con dicha previsión, la Carta Orgánica de la Municipalidad de Córdoba establece que centros vecinales “son asociaciones que adquieren su personería jurídica a través del organismo municipal competente que supervisa su funcionamiento institucional. Pueden federarse con autorización y control del municipio.Pueden participar en la administración y realización de obras que se hagan por contribución de los vecinos y frentistas cuando tengan interés directo. El Municipio puede intervenir un centro vecinal para su inmediata regularización por las causas que en la Ordenanza se establezcan” (art. 42 ib).
Por su parte, el artículo 1 de la ordenanza N° 10713, vigente en la Municipalidad de Córdoba desde junio de 2004, conceptualiza los centros vecinales como “asociaciones de vecinos sin fines de lucro, con participación en la gestión municipal, representativas de los vecinos del barrio o sector de su jurisdicción, constituidos para la satisfacción de sus necesidades comunes y el mejoramiento de su calidad de vida, sobre la base de principios de participación democrática, colaboración mutua y solidaridad vecinal”.
A los fines de ilustrar acabadamente sobre el rol que compete a los centros vecinales dentro de la organización municipal, cabe reparar en las funciones que les otorga en forma expresa y detallada el art. 3 de la ordenanza 10713. Éstas dan cuenta de que dichas instituciones están llamadas a convertirse en verdaderas colaboradoras y coautoras de la gestión municipal en todos aquellos aspectos que interesen a los vecinos. Auténticos laderos del municipio. De allí el lugar que éste debe darles para llegar a desplegar sus funciones.
A su vez, se convierten en ámbitos o espacios de diálogo y comunicación cercanos a los vecinos, en los que éstos pueden ser escuchados y transmitir sus inquietudes
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A la luz de tales prescripciones, se deriva naturalmente que los centros vecinales son instituciones de rango constitucional que se emplazan en la órbita municipal. Tan así es, que el constituyente les otorga participación en su gestión. Además establece respecto a éstos, requisitos y funciones típicas con estrecha vinculación con las cuestiones de la vida de la comunidad local.
De allí que son instituciones inherentes al municipio sujetas por mandato constitucional al control del gobierno local.
En la clasificación clásica de personas de derecho, encuadran como personas jurídicas de derecho público municipal no estatal, toda vez que asumen una función pública fuertemente ligada al control de órganos municipales especialmente establecidos a tal efecto, que fiscalizan los actos relacionados con su vida institucional, tales como la elección de sus representantes y administradores.
El Código Civil, al legislar sobre las personas jurídicas, supedita su existencia como centros de imputación de derechos y obligaciones, a la autorización estatal. Es decir que se requiere un acto especial legislativo o administrativo que reconozca la existencia de las personas, con efecto constitutivo (art. 45, CC).
Cualquier agrupación de personas requiere de un acto especial de autorización de derecho administrativo de reconocimiento, por el cual se le otorgue la “personería jurídica”.
La OM N° 10713, luego de definir los centros vecinales, establece que la entidad municipal otorgará personería municipal a quienes quieran conformar tales organismos; esto es la consecuencia natural del acto de autorización mediante el cual la agrupación de vecinos se convertirá en una persona jurídica distinta de éstos.
Así, el artículo 2 establece que será la Municipalidad la que dará tal autorización y luego, a lo largo del articulado, determina el mecanismo mediante el cual otorgará dicha autorización. Además, el citado artículo establece que la autoridad de aplicación supervisará su funcionamiento institucional. De conformidad con tales postulados, a partir de la autorización otorgada por la Municipalidad por intermedio de la Dirección de Asuntos Vecinales, existe el centro vecinal como centro de imputación de derechos y obligaciones.
En esta línea, la autoridad de contralor reside en la Dirección de Asuntos Vecinales, a cuyo fin la ordenanza municipal le otorga una serie de facultades.
Así, en su artículo 4° dispone que aquélla controlará y fiscalizará el funcionamiento de los centros en el marco de la normativa, siendo sus funciones, entre otras: a) Poder de control. Controlar el regular funcionamiento de los centros vecinales, verificando el fiel cumplimiento de las disposiciones de la Ordenanza, su decreto reglamentario, y otras que se dicten en su consecuencia. La norma reglamentaria de este ítem aclara que la Dirección de Asuntos Vecinales tiene a su cargo la fiscalización y control de legalidad, en forma integral, respecto a la creación, constitución, elección de autoridades, funcionamiento y disolución de los centros vecinales. En tal carácter, podrá emitir recomendaciones e instrucciones a éstos, relativas a su administración y funcionamiento. b) Participación en cuestiones electorales, de regularización y de conflictos institucionales. Participar en la formación, renovación de autoridades, regularización institucional y conflictos institucionales de los centros vecinales. Al respecto, se reglamenta que la intervención de la autoridad de aplicación tendrá como objetivo garantizar la legalidad de los procesos y el estricto cumplimiento de la Ordenanza y su reglamentación, en orden a las previsiones de los artículos 183 inciso 5, de la Constitución de la Provincia de Córdoba, y 147 y 148 de la Carta Orgánica Municipal
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Tal como se puede observar en virtud de los preceptos reseñados, el centro vecinal, nacido al amparo de sus normas y expresamente reconocido en el ámbito municipal, está sujeto a una fuerte fiscalización por parte del gobierno comunal. Tal como lo establece la norma local, la Subsecretaría de Participación Ciudadana es el órgano de control y revisión de las funciones y atribuciones otorgadas por la normativa a la Dirección de Asuntos Vecinales.
Dicho control no puede ser evadido en ningún caso. Es esencial a su naturaleza jurídica particular de corte publicista de tales organismos, en tanto comparten con el municipio su gestión. Desde que se crea e incluso hasta la hora de su disolución, el centro vecinal está fuertemente fiscalizado por el municipio. Así, vemos también el supuesto de regularización institucional en el cual el ente gubernamental asume una participación protagónica a la hora de continuar el funcionamiento de estos organismos.
Finalmente, la disolución de los centros vecinales es declarada por resolución de la autoridad de aplicación y ratificada por decreto del Departamento Ejecutivo Municipal cuando, habiéndose agotado el procedimiento de regularización institucional, no se haya logrado su finalidad (art. 69, OM N°10713).
Antes del dictado de la ley 9420, en el mes de octubre del año 2007, muchos centros vecinales decidieron inscribirse en la Inspección de Sociedades Jurídicas de la Provincia como asociaciones civiles. Ahora bien, como no existía una normativa específica a nivel provincial sobre dichas entidades, podían plantearse dos situaciones:
1. Que un centro vecinal ya reconocido por la Municipalidad como tal y por tanto con personería jurídica, es decir como un centro de imputación de derechos y deberes, pidiera una nueva autorización como asociación civil.
2. Que, directamente, sin pedir la autorización municipal, se inscribieran como asociaciones civiles.
El primer inconveniente de esta situación salta a la vista: entidades creadas como centros vecinales debían distorsionar sus notas distintivas adaptando sus estatutos y órganos sociales a una tipología asociativa diferente, de corte netamente privado.
En el primer supuesto se daba una situación de dualidad completamente irreconciliable con el principio básico de identidad y no contradicción: una persona jurídica determinada, “Centro Vecinal Barrio A”, no podía ser al mismo tiempo, en los términos de la ley municipal, una asociación civil.
En el segundo supuesto, además del inconveniente ya apuntado, los entes eminentemente municipales se sustraían del control propio, el municipal, y sólo quedaban bajo la órbita de la Dirección de Inspección de Sociedades Jurídicas, que los supervisaba pero sólo desde el punto de vista de su tipología como asociaciones civiles.
La ley provincial N° 9420 vino para superar tales inconvenientes, para regular a nivel provincial los centros vecinales como personas jurídicas particulares con rasgos específicos y sujetos al poder de policía local.
La citada normativa –que aún no ha sido reglamentada– dispone que a los fines de la constitución de un centro vecinal o comisión de vecinos deberá iniciar el trámite pertinente por ante la municipalidad o comuna que corresponda y que será dicho organismo el que le otorgará el reconocimiento institucional (art. 3 y 4).
Se establece que las comunas o municipalidades, una vez que hayan otorgado “reconocimiento institucional”, remitirán las actuaciones a la Dirección de Inspección de Sociedades Jurídicas a los fines del otorgamiento de la personería jurídica. Consecuentemente, el artículo siguiente destaa que es aquélla la que registrará y otorgará personería jurídica solamente a los centros vecinales o comisiones de vecinos que posean expreso reconocimiento municipal.
Además, en su artículo 9 establece claramente que las funciones de fiscalización y control serán ejercidas, cuando se trate de centros vecinales o comisiones de vecinos, por las municipalidades y comunas de su jurisdicción, en consonacia con la normativa municipal. De esta forma, el Estado provincial reconoce la existencia de estas personas de existencia ideal diferenciadas de las asociaciones civiles, dotadas de personería municipal y sujetas a dicho contralor.
Luego del dictado de la ley, aquellos centros vecinales que, luego de obtener su reconocimiento municipal se inscribieron como asociaciones civiles, deberán pedir la modificación de las condiciones de inscripción para que se les reconozca el carácter propio de su personalidad jurídica.
No cabe duda de que los que obviaron la inscripción municipal y sólo se inscribieron como asociaciones civiles deberán solicitar ante el Gobierno municipal el correspondiente recocimiento, adecuando su tipología y estatuto a las mandas de éste.
En la actualidad, con la finalidad de promover la actividad institucional y comunitaria y de incentivar acciones para con los vecinos, se puso en marcha el Programa de Promoción Institucional destinado a los centros vecinales de Córdoba (
Para acceder al programa se requiere una serie de requisitos entre los cuales se encuentra el certificado de subsistencia de personería provincial regular que incluya la nómina de autoridades, otorgado por la Dirección de Inspección de Sociedades Jurídicas.
De esta forma se los impulsa a la regularización institucional, de conformidad con los preceptos de la ley 9420.
Respecto de las personas jurídicas, el Cód. Civil establece en el art. 45 que comienza la existencia de las corporaciones, asociaciones, establecimientos, etcétera, con el carácter de personas jurídicas, desde el día en que fueren autorizadas por la ley o por el Gobierno, con aprobación de sus estatutos y confirmación de los prelados en la instancia religiosa. La autorización puede ser otorgada por la ley o por un acto particular de la Administración; en otras palabras, el reconocimiento debe emanar de una ley del Congreso o de un decreto del Poder Ejecutivo.
La pregunta en el caso sería cuál es el organismo competente para otorgar la personería a estos entes de naturaleza pública pero nacidos por la iniciativa de los vecinos.
Es claro que a la Municipalidad se le ha dado competencia para otorgar personería municipal a los centros vecinales y para controlar y fiscalizar su funcionamiento, dentro de su órbita. Es decir que para la norma municipal de Córdoba, desde su acto de reconocimiento ya existe el centro vecinal como personal ideal, es decir, centro de imputación de derechos y obligaciones.
Por su parte, la Provincia establece que es la Dirección de Inspección de Personas Jurídicas la que les otorga personería jurídica una vez que hayan sido reconocidos municipalmente.
En esta inteligencia, cabe afirmar que ya han adquirido la personería municipal desde el día de su otorgamiento por parte del municipio, y es claro que la ley provincial realiza un simple reconocimiento y registro de dicha personería. En efecto, otorgada ésta por el ente comunal, el centro ya es persona jurídica a partir de ese momento, razón por la cual el efecto de la inscripción provincial es sólo un reconocimiento a este nivel.
Otro interrogante implica discernir si es posible la admisión de centros vecinales creados bajo la figura de una asociación civil, sustraída del control municipal en orden a su vida institucional.
Entendemos que en el contexto normativo descripto, no es posible constituir una persona jurídica con este fin netamente público bajo la figura de una simple asociación civil, en cuanto una persona jurídica constituida por los vecinos con el objeto social dirigido a atender los asuntos típicamente vecinales deberá responder necesariamente a la normativa municipal vigente. Sólo en el caso de la excepción contenida en la ley provincial podrá recurrirse a la asociación civil como figura asociativa hábil a los fines de canalizar tal objetivo común.
El artículo 9 de la ley provincial dispone que las funciones de fiscalización y control previstas en los artículos 6º y 10°, incisos a), b), f), g), h), i), j) y k) de la ley Nº 8652 serán ejercidas, cuando se trate de centros vecinales o comisiones de vecinos, por las municipalidades y comunas de su jurisdicción.
Ellas son: a) requerir de todo organismo público o privado los informes que crean necesarios; b) requerir de todas las personas jurídicas, sometidas a su control, sus autoridades, responsables, personal y terceros, los informes y documentos que crea convenientes; f) formular denuncias ante las autoridades judiciales administrativas o policiales cuando los hechos que conocieran puedan dar lugar al ejercicio de la acción pública. Podrá también solicitar en forma directa ante el Ministerio Público Fiscal el ejercicio de las acciones judiciales pertinentes en los casos de violación o incumplimiento de disposiciones en las que esté interesado el orden público; g) hacer cumplir sus decisiones a las entidades sujetas a control, a cuyo efecto podrá: 1. requerir el auxilio de la fuerza pública; 2. solicitar el allanamiento y clausura de locales; 3. pedir el secuestro de libros y documentación social; h. declarar irregulares e ineficaces, a los efectos administrativos, los actos sometidos a su fiscalización cuando sean contrarios a la ley, al estatuto o a los reglamentos
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Ahora bien: en el caso de que la municipalidad o comuna no ejerza las facultades de control y fiscalización, la Dirección de Inspección de Personas Jurídicas podrá ejercer las previstas en el párrafo precedente, previa vista al municipio o comuna que corresponda.
En cuanto a la competencia de la Justicia en conflictos que se susciten con motivo de la aplicación de la normativa bajo examen, cabe señalar que, por regla general, dictado un acto de fiscalización por parte de la Municipalidad en orden a un determinado centro vecinal, éste es susceptible de los recursos administrativos ordinarios a los fines de obtener un acto administrativo definitivo por parte de la administración comunal y poder así acudir a la vía contencioso-administrativa, de conformidad con lo establecido en la ley provincial N° 7182.
Esta regla tiene una excepción legalmente establecida: es el caso del reconocimiento denegado, en el cual, según establece el art. 6 de la ley provincial 9420, el centro vecinal y la comisión de vecinos podrá recurrir directamente por ante la Dirección de Inspección de Personas Jurídicas, la que resolverá previa vista al municipio o comuna correspondiente.
La pregunta es cuál es la vía judicial idónea en caso de que la citada dependencia provincial confirme la denegatoria o cuando los municipios deleguen en ésta la fiscalización de los centros vecinales, ya que a nivel provincial no hay una norma expresa que otorgue un fuero determinado para entender en las cuestiones suscitadas a raíz de las decisiones adoptadas por la Dirección de Inspección de Personas Jurídicas. Por tal razón, es aplicable el art. 306 de la Ley de Sociedades Comerciales, razón por la cual corresponde entender a las cámaras con competencia civil y comercial de la provincia. Esta solución es la más razonable ante la ausencia de regulación específica y la que mejor se condice con los criterios de especialización de los fueros jurisdiccionales.
Con idéntica orientación, caben sumar como excepción los conflictos que se susciten como consecuencia de procesos electorales llevados a cabo en el seno de los centros vecinales, ya que, conforme los principios que informan la materia y contando en la provincia con un fuero especializado, sería razonable que correspondiera entender a éste en litigios de tal naturaleza.
Estadísticas oficiales de la Municipalidad de Córdoba indican que desde 2008 a la fecha, la cantidad de centros vecinales que funcionan con arreglo a la ordenanza que los regula ha aumentado en más de un ciento por ciento. Concretamente, de las trescientos once organizaciones de este tipo existentes en la ciudad Capital, hoy se encuentran normalizados por el municipio 185, lo que representa 59,49 por ciento del total. A esta cifra deben adicionársele 36 más (11,57%) que en los próximos meses tendrán regularizada su situación electoral y contable (información del periódico La Mañana de Córdoba, del 21/4/2009).
En hora buena se logre que los vecinos puedan agruparse y profundizar su participación a los fines de velar junto con el municipio en las cuestiones que, como comunidad, nos interesan
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