ESCUCHARPor Salvador Treber
La reciente creación del régimen de Programas de Propiedad Participada (PPP) y la marcada preferencia que se le ha dado para financiar la construcción de obras de infraestructura sin comprometer fondos públicos se ha convertido en una solución para dicha situación, que parecía imposible de superar. Como esta vía será seguramente la más usada para ejecutar obras en los próximos años por un valor de licitación estimadas en aproximadamente US$135 mil millones, sería de desear que se introduzca un mecanismo que permita realizar un eficaz contralor, que actualmente no existe. Esa gestión debería incluir todo lo relativo a ellas desde el momento mismo de la licitación.
Se trata de un esquema que permite encarar obras públicas que deberán financiar empresarios privados creando un régimen especial de contraprestación que además de la construcción puede incluso, por sí o por interpósita persona, viabilizar la explotación durante un cierto lapso como forma de recuperar lo invertido en la referida ejecución de las respectivas obras. Este esquema es el más apropiado cuando las administraciones gubernamentales carecen de recursos suficientes para evitar que se deteriore la infraestructura productiva.
Debe advertirse que, aunque se trata de obras para uso público tales como rutas, obras para lograr concretar la generación, trasmisión y/o distribución de energía eléctrica construcción de hospitales, edificios especialmente acondicionados a los efectos de dictar clases para cualquiera de los tres ciclos, puentes de cualquier magnitud etcétera, esas inversiones no están regidas por la Ley de Obras Públicas. Por tanto, es indispensable crear un régimen especial que garantice no sólo su ejecución sino también su eventual explotación previamente convenida por un cierto tiempo. Se trata de una nueva modalidad que ha demostrado ser apta para una circunstancia como la actual, en que el Estado afronta serias dificultades de financiación.
Las licitaciones que se realicen en función de este régimen deben prever para cada caso en forma expresa la moneda en que se contratará y las opciones del Estado para su posterior cancelación, así como las sanciones que se aplicarán si el contratista no se ajusta a lo inicialmente pactado. El régimen vigente para estos casos es el creado por la ley nacional Nª 27328, que define el marco correspondiente. En ella, el artículo 22º prevé que los diversos contratos que regula incluyan un plan de acción el régimen de relación bilateral técnica y financiera, aunque autoriza a los diversos ministerios a introducir cláusulas especiales que avalen su adecuada aplicación y fiel cumplimiento.
El precitado artículo 22º, además, autoriza a incorporar otras precisiones en cuanto a garantizar que dicha relación se desenvuelva garantizando el respectivo interés público que siempre debe prevalecer en todos lo casos. Es obvio que en estas circunstancias siempre permanece vigente como ámbito de apelación por parte de cualquiera de los contratantes la Auditoría General de la Nación (AGN), órgano colegiado dependiente del Congreso, pero en una segunda instancia incluso puede intervenir por propia decisión para garantizar el adecuado cumplimiento y salvar las omisiones que se adviertan.
Los más recientes avances
Como medio para agilizar la gestión se ha establecido un régimen de informes que procuran seguir la ejecución más de cerca y pretenden revelar las dificultades que se enfrentan pero es obvio que, aún así, en todos los casos es información “ex post”. E presidente del organismo ha sostenido que “la ley de PPP está pasando por encima a la que crea la AGN” pero admite que carece de suficiente personal idóneo para asegurar que el citado organismo, pese a los esfuerzos realizados para dotarlo, pueda garantizar en todos los casos la correcta ejecución de las tareas que le incumben al par de identificar los responsable de todas y cada una de las falencias en que se incurra.
El Ministro de Hacienda de la Nación fue informado sobre esa situación pero no adoptó ninguna medida al respecto ni dio nuevas directivas sobre esa anómala situación. Pese a ello, la AGN incorporó en su plan anual realización de la auditoría y la elevación del respectivo informe al Congreso, incluyendo un análisis pormenorizado de los seis contrato suscriptos y en vigencia que garantizan la terminación y posterior mantenimiento de rutas en que se aplica el régimen de PPP pero muy especialmente parecen preocupar mucho más las futuras que se liciten.
Los informes emanados de la AGN han generado siempre múltiples causas judiciales. Prueba de ello es que en la actualidad estén en trámite 450 causas y los jueces que las atienden operan con marcado interés por tratarse de problemáticas que requieren un máximo de responsabilidad para no omitir ningún tipo de errores que pueden traducirse en perjuicio a cada uno de sus integrantes. Hay temas muy complicados dado que suele muy difícil desentrañar cuando se sospecha que se han efectuado pagos adicionales para lograr ciertas ventajas (coimas). Sin embargo, dicha función es una de las más relevantes.
Por supuesto, esto implica un considerable recargo de tareas si dichas áreas que se intentan cumplimentar como corresponde. Por medio de la Ley de Presupuesto del año en curso se formuló un ambicioso programa que autoriza concursar nuevas obras por un total de US$130 mil millones que en su presentación presupuestaria están incorporadas específicamente en dos muy desiguales agrupamientos que totalizan, respectivamente, US$110 mil y US$20 mil millones. Para los casos más importantes del primer agrupamiento, se prevé que las respectivas construcciones se puedan pagar otorgando a dichas empresas la concesión para su explotación por un tiempo determinado. Ello requirió incluir nuevos requisitos que den mayor seguridad a tales actuaciones.
Debe advertirse que está previsto que dichas deudas se puedan contraer en “moneda fuerte” (preferentemente dólares) y, en esos casos, la Nación oficia como garante. Cuando se programa la concesión de la explotación y se incorporan a la tarifa principal otros cargos para facilitar su cobro en materia de servicios públicos, la modalidad más apta es el de repago por parte del Estado. Obviamente ello puede concretarse otorgando al contratista ejecutor el derecho de explotación que puede incluirla incorporación de otras tarifas o canon; pero la modalidad más usada en tal caso es el de repago por medio de un caja estatal especial.
Las tareas de contralor y un caso señero
Las obligaciones tomadas por el Estado en estas situaciones equivalen a una deuda contraída en la moneda prevista que se explicita al momento de hacer la respectiva licitación; habitualmente desde ese momento se comprometen los presupuestos de años futuros, restándoles los recursos ya afectados. La recomendación más frecuente que se suele formular por parte de los especialistas para tales situaciones es la de no extender las obligaciones por más de cinco años. En el caso de que se cumplan integralmente los requisitos antes mencionados, es prudente no “atar de pies y manos” a posteriores gobernantes afectando imprudentemente, antes de que asuman, una proporción muy elevada de tales rubros en los futuros presupuestos pues ello obra como una traba que siempre se puede evitar cuando se actúa con prudencia y sin malicia.·
Además, se considera adecuado no exagerar en la toma de tales compromisos que se suelen identificar como “pasivo contingente”. Lo lógico es permitir a los administradores posteriores desarrollar sus propios planes sin tener que obviar obstáculos artificialmente creados por los que terminaron sus respectivas funciones por vencimiento de lo plazos legales e prestación de sus servicios. La reiterada experiencia permite comprobar que es harto difícil detectar en forma indubitable el pago de coimas pero resultan altamente positivas las que detectan fallas administrativas que habitualmente derivan en pagos encubiertos de sobreprecios.
Debe tenerse muy presente que los informes de la AGN frecuentemente han oficiado indicadores en muchas investigaciones judiciales que suelen muy frecuentemente “empantanarse” pues existen contratistas avezados, con mucha experiencia, para evitar todo tipo de sanciones. Un caso paradigmático es el del Correo Argentino, en que se requirió que aquélla se expidiera sobre la validez del acuerdo alcanzado con el adjudicatario original. Se pone en tela de juicio la sospechosa firma de un contrato tan notoriamente beneficioso para la empresa contratista como lesivo para los legítimos intereses del Estado y, obviamente, de su población.
Lo sorprendente fue en dicho caso que la AGN inicialmente rechazó volver a involucrarse y se remitió a todos los informes precedentes en que en que se habían expedido y que incluían críticas muy acerbas a las actitudes y modalidades de gestión habituales en los empresarios y ejecutivos que prácticamente habían procedido a vaciar dicha empresa para imponer su voluntad de no reconocer ninguna obligación de naturaleza compensatoria. Su posterior negativa a actuar la fundó en que ha dejado de trabajar a otras instancias que no sea el Congreso de la Nación pero no perdió la oportunidad de ratificar sus decisiones anteriores.
Esto generó un conflicto de poderes que requirió una gestión política muy delicada que culminó cuando las autoridades parlamentarias decidieron involucrarse para que la AGN se viera obligada a seguir participando cuando se le requieran sus servicios, que se consideran “imprescindibles”. Este organismo al propio tiempo reveló que debió enfrentar muy serias dificultades para ejercer el control efectivo de los PPP. Por ello sugieren que dicha tarea sea encomendada a un organismo específico dotado adecuadamente para desarrollar una eficaz gestión de contralor.
Lo que no puede perderse de vista es que tanto la economía como la Administración Pública Nacional transitan años muy difíciles que les restan posibilidades de mantener un alto nivel de inversiones productivas y que el régimen conocido como PPP constituye una vía apta para paliar tales dificultades y coadyuvar efectivamente al logro de una más rápida y generalizada reactivación.
