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La creciente insuficiencia de la recaudación tributaria provincial

Por Salvador Treber - Exclusivo para Comercio y Justicia

Por Salvador Treber - Exclusivo para Comercio y Justicia

 Por Salvador Treber

Las facultades tributarias, pese a ser un país de organización federal -según lo establecen la Constitución Nacional y las respectivas constituciones provinciales- son, en la práctica, muy limitadas y circunscriptas. Aun desde la vigencia de la primera ley de coparticipación federal en adelante, rige un esquema en que el Estado nacional legisla y administra en forma excluyente y muy alta proporción los recursos provenientes de dicha fuente.
Ello no se advierte en otros países, como es el caso de Estados Unidos, donde las facultades en plenitud son ejercidas tanto por la jurisdicción nacional como la de cada uno de los 50 estados que lo constituyen.
El principal recurso de origen local que disponen en plenitud las provincias, en cuanto a que lo legislan, recaudan y establecen su afectación, es el denominado “Impuesto a los Ingresos Brutos” (IIBB).
La provincia de Buenos Aires lo adoptó por primera vez en el año 1958, e inmediatamente le siguieron -en el año 1959- Córdoba, Santa Fe y otras provincias. Su primera denominación fue la impropia de “Impuesto a las Actividades Lucrativas”.

Difiere notoriamente del Impuesto al Valor Agregado (IVA) pues este último recae sólo en una etapa de los respectivos procesos que van desde la producción hasta el consumo y/o la exportación, mientras que el tributo provincial lo hace en todas las etapas. En este tipo de tributación se verifica un proceso acumulativo que genera el impuesto sobre el mismo impuesto incluido en las etapas precedentes.  Este esquema de “impuesto sobre impuesto” es objeto de fuerte crítica por los especialistas, dado que multiplica la carga final y su efecto distorsivo sobre los precios.
En Argentina, se puede decir en forma general que a todas las provincias, el impuesto a los Ingresos Brutos les aporta no menos de 80% de la recaudación total de cada dicha jurisdicción y está complementado, aunque en muy escasa medida, por otros impuestos locales como el que grava la tenencia y uso de automotores, de Sellos e Inmobiliario -tanto rural como urbano-.
El IIBB es objeto de crítica por sus efectos distorsivos y en general existe coincidencia en propiciar la conveniencia de sustituirlo.
En cambio, sobre el instrumento que llenaría ese eventual vacío las opiniones son divergentes, lo cual no es una cuestión menor ya que -al representar un porcentaje tan elevado de los ingresos propios de las jurisdicciones- su sustitución adquiere gran relevancia y es una cuestión delicada que debería ser abordada en el marco de una rediscusión del llamado régimen de Coparticipación Federal, que -por otra parte- tiene estatus constitucional.-
Hay quienes propician su sustitución por un impuesto semejante al IVA nacional, concibiéndolo como suplementario de éste, incluso recaudado en forma conjunta pero sometida a la vigencia de transferencias diarias al Fisco provincial respectivo.
Cabe advertir que de las 24 jurisdicciones, sólo la correspondiente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires logra atender sus necesidades por medio del rendimiento de tributos propios.
Sobre la evolución del gasto en el conjunto de las provincias, se puede señalar que en el año 2004 equivalía a 9,8% del PBI pero progresivamente fue elevándose, al punto de que en  2012 equivalía a 13.5% de aquél. Según lo evalúan con cierto tono de preocupación fuentes especializadas privadas que resultan confiables, esa tendencia ha seguido ascendente pues en 2.016 habría tenido un notorio ascenso que ya lo habría llevado a  un significativo 17,2%.  Es decir, en el transcurso de 12 años, en términos reales, habría trepado más de 70%.

El aspecto más crítico
En cuanto al análisis del gasto de las jurisdicciones provinciales, el ítem más importante y de más rápida expansión corresponde al rubro salarial. Independientemente de que este aspecto deviene de que las jurisdicciones provinciales tienen a su cargo la prestación de los servicios de educación, salud y seguridad y que en las mencionadas prestaciones el factor humano es determinante para posibilitarlas, el hecho es que fuera de la CABA, ninguna de las restantes jurisdicciones logra atenderlo íntegramente con sus ingresos tributarios locales. Es obvio que este aspecto las hace fuertemente dependientes de lo que les corresponde por coparticipación federal y transferencias nacionales. A la par, en similar medida se reduce en términos relativos el volumen de las partidas afectadas a financiar inversiones de infraestructura las que se vienen contrayendo. Esta tan inadecuada asignación, aparentemente obligada, genera retraso en el desarrollo e incluso impulsa migración de capitales privados.

Cabe recordar que, al modificarse la Constitución Nacional, en 1994, se resolvió elaborar una nueva ley de coparticipación federal por considerar ya entonces que la vigente era inadecuada. El procedimiento a tal fin requiere un acuerdo unánime de los veinticinco fiscos comprometidos -la Nación y las veinticuatro provincias- que hasta la fecha no ha sido concretado.  El reclamo de la provincia de Buenos Aires de que se ajuste su porcentaje de participación en la distribución de la coparticipación nacional en función a su aporte al PBI y a su población,  hace suponer que -si se le concede lo que pretende- ello vaya en detrimento de lo que perciben las restantes jurisdicciones provinciales, excepto que la que rescinda participación sea la Nación. En consecuencia, el acuerdo de una nueva coparticipación se ha ido postergando sucesivamente y lo que estaba previsto de modificarse en un plazo de dos años ya lleva 22 sin modificación. La cláusula constitucional se convirtió en un cerrojo para la modificación del mencionado régimen de coparticipación y se debió recurrir a otras formas de transferir fondos a las provincias por fuera del esquema planteado en la mencionada ley de coparticipación Federal.

Una evaluación cuantitativa
Un claro ejemplo es lo que se advierte en la mayor provincia argentina, la de Buenos Aires, pues en ella aparece ocupando un escalón intermedio, el octavo lugar en ese aspecto, en el que el rubro empleo absorbe 60,8% de las erogaciones totales Es oportuno tener en cuenta que, según lo establece la vigente Ley Nacional de Coparticipación Federal Nº 23548, el porcentaje asignado a esta jurisdicción desde 1958 en adelante es de apenas 18,6% respecto al total transferido a todas las provincias y ello le ha causado serias dificultades para atender el gasto total. Dicha ley debió haber sido modificada y/o sustituida, dentro del bienio 1994/95 pero ello no sucedió, al no poder construir consenso legislativo.

Los problemas que se generan atribuibles a la situación socioeconómica del llamado Gran Buenos Aires (28 partidos vecinos de la Capital Federal) han motivado continuados reclamos y en ciertos períodos las autoridades de La Plata lograron una asignación nacional especial con afectación exclusiva a dicha área. No debe olvidarse que en ella se detectan escenarios muy contradictorios: el primero y tercer cordón registran las residencias permanentes de titulares que disponen de un elevado nivel de ingresos, mientras en el segundo residen en su gran mayoría grupos familiares de condiciones económicas muy limitadas.
La jurisdicción que exhibe los más elevados índice de incremento en la última década es la provincia de Tierra del Fuego, donde la mencionada proporción del gasto total absorbido por  el rubro Remuneraciones es de 67,7%. En tal sentido le sigue en segundo término la provincia de Río Negro, donde dicho tipo de gasto ha requerido 65,7%.  La provincia de Formosa aparece en el 16º lugar y afecta a ese fin 50,7% del gasto local asignado a remuneraciones, seguida por la provincia de La Rioja que se encuentra 15ª, en función del primer indicador ya que insume 51,7% de sus fondos en sueldos y salarios.
La Provincia de Córdoba aparece en el 18º lugar pues afecta  50% de sus recursos a cumplimentar esa finalidad, habiendo registrado un incremento de +130,7% en el lapso considerado; tras la cual están encolumnadas Misiones, con 48,9% y un aumento de +221%; la ,CABA con 49.5% y +72,2% de incremento respectivamente. Con algo de sorpresa se verifica que cierran el presente listado las provincias de San Juan (43,7% y +351,9%); Santiago del Estero (39,8% y +385,2%) y la provincia de San Luis (31,8% y +167,9%).

Objeciones, alternativas y perspectivas
En el Ministerio de Trabajo nacional insisten en admitir que estas cifras no han sido debidamente verificadas e incluyen muchos elementos que, por lo menos, inducen a dudar fundadamente de ellas; las cuales se reiteran en mayor o menor medida, siendo en todos esos casos superiores a las que podrían ser admisibles para cada uno de dichos fiscos locales. Una rápida .visión general concluye por confirmar que en los últimos tres años se verificó un notorio aceleramiento en el crecimiento del empleo público que se intensifico en muy considerablemente en las regiones del NOA y NEA. A su vez, en la región Patagónica se detectan sensibles reducciones interanuales en el sector privado.
El Ministerio de Trabajo de la Nación insiste en advertir: “Los ratios que se ven en las provincia y municipios tienden a ser más altos sobre todo en aquellos que tienen menos actividad económica. En consecuencia, se acelera el aumento preferentemente en la jurisdicción municipal pues la presión sobre las autoridades locales de los vecinos es mucho más perceptible A nivel provincial también se siente pero con menos intensidad relativa mientras en la órbita nacional los factores influyentes son de diversa índole, incluidos las motivaciones de coincidencias políticas”.

Fiel a su ya referido trabajo sobre el tema explica que “hay datos oficiales en 2015 donde se ve que el gasto en remuneraciones significó el 30,7% del gasto primario de la Nación y las provincias. Si a ello se suman las transferencias corrientes a universidades que se destinan a remuneraciones prácticamente es su totalidad, entonces se ve que un tercio del total del gasto total primario (gasto total antes del pago e intereses) se aplica a remuneraciones. Cabe aclarar que permanecen demorados los datos correspondientes al ejercicio 2016, que revisten mucho interés pues permitirán advertir en que medida la nueva administración que asumió el 10 de diciembre de 2015  ha modificado o ratificado el esquema precedente.
En la última década de los años 90 (siglo XX) la relación entre el gasto público consolidado y el PBI era de alrededor de 25%; en la primera década de este siglo se elevó 30% y se estima que a fines de 2016 habría trepado a 36,8%. Este índice, ligeramente es sólo superado por el de Brasil en América Latina. Pero en la Unión Europea, aun después de casi diez años sin superar la crisis y consiguiente recesión, la peor desde la de los años 30, esa relación es de 42,6% del PBI pues se redujo sólo en cuatro puntos porcentuales.
Los planteos destinados a lograr una reducción significativa en materia de tributos son de muy difícil logro debido a que sólo los salarios y los compromisos derivados del régimen jubilatorio requieren disponer de fondos equivalentes a 30% del PBI. También se debería trabajar para reducir drásticamente la proporción que se mantiene “en negro”, de más de cuatro millones de asalariados, sólo así se podrá cerrar esa lamentable brecha y, por tanto, es donde hay que concentrarse, pese a que hasta ahora no se ha puesto mayor empeño en superar ese esencial aspecto.