ESCUCHARPor: Florencia G. Rusconi (*)
El objetivo de una zona de exclusión aérea es evitar que vuelen a través de ella las aeronaves a las que se prohíbe el acceso, y para ponerla en marcha es necesario el uso de medios militares, como sistemas de vigilancia, defensas antiaéreas y aviones que neutralicen a las aeronaves que ingresen indebidamente en el área restringida.
Pese a las continuas demandas del presidente ucraniano, Volodomir Zelenski, para que se instaure una zona de exclusión aérea en Ucrania que detenga los bombardeos rusos, tanto Estados Unidos como el resto de países de la Alianza Atlántica (OTAN) rechazaron tal posibilidad, por el riesgo de que el conflicto se globalice.
Zelenski aseguró que, si Occidente decretaba una zona de exclusión aérea sobre «partes significativas» de su país, Ucrania podría derrotar a Rusia «con mucha menos sangre». Pero no ha habido respuesta positiva por parte de Occidente.
¿En qué consiste exactamente la zona de exclusión aérea en la que tanto insiste Zelenski?
Analicemos:
1. Zona (desde el punto de vista del Derecho Internacional) es el área en la que un Estado, en ejercicio de su soberanía, restringe o prohíbe el tráfico aéreo por razones de necesidad militar o de seguridad pública o emergencia. Su extensión y situación deben ser razonables, exigirse sin discriminación y comunicarse a todos los demás estados y a la OACI. (Convenio sobre Aviación Civil Internacional, Chicago, de 1944, art. 9.)
2. Espacio aéreo (Organización de Aviación Civil Internacional, OACI): es el área restringida o prohibida al tráfico aéreo establecida por el Consejo de Seguridad como medida para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, en aplicación del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas. (S/RES/781 (1992), S/RES/786 (1992), S/RES/816 (1993) y S/RES/1973 (2011).
Así las cosas, establecer y aplicar una zona de exclusión aérea (NFZ, por sus siglas en inglés) es competencia del Estado que controla ese espacio aéreo.
Una zona de exclusión aérea suele adoptarse en situaciones de guerra para impedir que los aviones enemigos sobrevuelen el territorio propio. No obstante, existen restricciones en contextos civiles con el fin de proteger edificios esenciales, el patrimonio histórico o el medioambiente, y eventos específicos, como los Juegos Olímpicos de Londres 2012 para prevenir cualquier ataque terrorista. Mantener una zona de exclusión aérea abarca desde la vigilancia hasta los ataques preventivos para disuadir de posibles violaciones. La finalidad es evitar vuelos de reconocimiento o bombardeos enemigos.
Un instrumento de guerra reciente
Las zonas de exclusión aérea aparecieron como instrumento bélico tras el final de la Guerra Fría.
Sin embargo, ya el Convenio sobre Aviación Civil Internacional de 1944, (llamada Convención de Chicago de 1944) -anterior a la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, 1945-, en su artículo 9, permite crear estas zonas por necesidades militares o razones de seguridad pública.
No obstante, en supuestos excepcionales, un tercero puede crear una zona de exclusión aérea, incluso sin el consentimiento del Estado afectado. Esto supone una violación de la soberanía estatal sobre el espacio aéreo. Sin embargo, la Carta de la ONU abre la puerta a que el Consejo de Seguridad imponga restricciones para mantener la paz y garantizar el suministro de material humanitario.
El Consejo de Seguridad de la ONU y el sistema de seguridad colectiva
Según enseña el derecho internacional público, es el sistema institucionalizado para garantizar la paz y la seguridad internacionales establecido en la Carta de las Naciones Unidas en el que los principales poderes le corresponden al Consejo de Seguridad conforme al capítulo VII de la Carta. Carta de las Naciones Unidas, arts. 39-51.
¿Qué dice el artículo 51 de la ONU?: “Ninguna disposición de esta carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales”.
¿Qué ventajas tendría para Ucrania? Evitaría los bombardeos de la aviación rusa y restaría capacidad operativa al Ejército del presidente Vladímir Putin en la invasión de un país con más de 600.000 kilómetros cuadrados.
¿Cómo se garantiza el cumplimiento de la prohibición? Por medios militares. Cualquier aparato que entre en la zona de exclusión puede ser derribado.
¿Quién ejerce la vigilancia? Depende de cada caso. En Libia fue una coalición internacional. En el norte de Irak fueron fuerzas estadounidenses, británicas y francesas. La OTAN asumió la operación en la antigua república yugoslava de Bosnia.
¿Cuál es la postura de Occidente en este caso? Ha descartado aplicar una zona de exclusión. “Los aliados han acordado que no debe haber aviones de la OTAN en espacio aéreo de Ucrania ni tropas de la OTAN en territorio ucranio”, señaló el secretario General de la Alianza Atlántica, Jens Stoltenberg, al término de una reunión extraordinaria de los ministros de Exteriores de los 30 países aliados.
¿Por qué rechazan los occidentales aplicar la exclusión en Ucrania? Por temor a que ello genere una escalada del conflicto y un choque frontal entre potencias nucleares como son Rusia y los principales aliados de la OTAN (Estados Unidos, el Reino Unido y Francia). “La única forma de implementar una zona de exclusión aérea es enviar aviones de la OTAN, aviones de combate en el espacio aéreo de Ucrania, y a partir de ahí se aplica la exclusión derribando aviones rusos”, explicó Stoltenberg. Los expertos recuerdan, además, que la primera medida para una exclusión es destruir el material antiaéreo del posible enemigo, lo que podría obligar a bombardear posiciones rusas en Ucrania.
El secretario General de la OTAN añadió que los aliados están convencidos de que si llevan a cabo esa operación se encaminarán a una situación que podría terminar provocando una guerra “total” en Europa, involucrando a muchos más países y causando mucho más sufrimiento humano.
¿Qué ha dicho Rusia al respecto? El ministro ruso de Asuntos Exteriores, Serguéi Lavrov, acusó a Zelenski de intentar involucrar a la OTAN para arrastrar a los occidentales a un choque armado con Rusia.
El presidente ruso, Vladimir Putin, advirtió el 24 de febrero, al iniciar la invasión de Ucrania, que utilizará todos los medios militares a su alcance para golpear a cualquier país tercero que interfiera en el conflicto. Todas las capitales occidentales han interpretado esas palabras como una amenaza al uso de bombas nucleares.
Llegado el caso, ¿quién tendría que autorizar o decidir la zona de exclusión? No hay normas internacionales claramente definidas sobre la adopción de esa medida. En algunos casos, se hizo con autorización expresa de Naciones Unidas, como fue en el caso de Libia, aprobada por el Consejo de Seguridad con 10 votos a favor y cinco abstenciones (Alemania, Rusia, China, la India y Brasil). En Bosnia-Herzegovina, la ONU también pidió de manera tajante una zona de exclusión aérea para poner fin a la catástrofe humana provocada por uno de los frentes del conflicto de los Balcanes. En Irak, en cambio, se utilizaron como punto de partida las resoluciones de la ONU favorables a una intervención por razones humanitarias, aunque en esos textos no figuraba la autorización explícita de utilizar medios militares.
¿Sería costosa la operación? Sin duda. Ucrania es el país más grande de Europa, después de Rusia, por lo que el área a cubrir sería inmensa. La zona de exclusión requiere un patrullaje aéreo muy frecuente. La factura también dependería de la duración del conflicto. Los expertos coinciden en que la resistencia ucraniana ante la invasión rusa puede llevar a una guerra de larga duración. Solo la participación de EEUU en la zona de exclusión del sur de Irak costó unos 760 millones de dólares anuales, según un informe del servicio de estudios del Congreso estadounidense.
Un terreno muy resbaladizo
Lo cierto es que, al contrario que en Irak, Bosnia o Libia, una zona de exclusión aérea en Ucrania supondría un enfrentamiento directo con una potencia nuclear. No sólo eso. Rusia cuenta con el segundo ejército más poderoso del mundo.
Para dificultar aún más las cosas, cualquier intento de imponer una zona de exclusión aérea debería, en principio, estar respaldado por una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU, como ocurrió en las incursiones de Bosnia y Libia. Resulta que uno de sus miembros permanentes es Rusia, que obviamente ejercería su poder de veto para rechazar cualquier resolución que condene la invasión o autorice una intervención militar.
Como alternativa, el gobierno ucraniano podría invitar formalmente a las fuerzas extranjeras a entrar en el país, como hizo el gobierno iraquí con la coalición liderada por Estados Unidos que fue enviada en 2014 para luchar contra el autodenominado Estado Islámico.
El presidente Zelenski habría errado la vía para pedir la zona de exclusión aérea. Debió ir al Consejo de Seguridad de la ONU. Pero (siempre hay un “pero”) el consejo está compuesto por 15 miembros, cinco de los cuales son permanentes: Estados Unidos, Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Francia, la Federación Rusa y China. Estos países tienen derecho de veto y esto puede resultar un escollo actuante e inhibidor al pedido
Así las cosas, en conclusión, el pedido de Zelenski ha quedado entrampado entre el Consejo de Seguridad de la ONU y la OTAN. Por ello, no se ve viabilidad para que el pedido del presidente ucraniano sea atendido y resulte positivo.
