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En autos, Hugo Apfelbaum y Juan Carlos Maiztegui en su carácter de presidente y secretario, respectivamente, de Cemincor (Cámara Empresaria Minera de la Provincia de Córdoba); y Rafael A. Vaggione, quien comparece por Apcnean (Asociación de Profesionales de la Comisión Nacional de Energía Atómica y la Actividad Nuclear), inician acción declarativa en contra del Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba solicitando se declare la inconstitucionalidad de la ley N° 9526. Así, el
1- Es la Constitución la que establece y delimita la organización administrativa del Estado, los derechos y deberes fundamentales y los objetivos que se imponen para satisfacer los intereses de la comunidad. De allí devienen las reglas supremas que se deben respetar, tales como la unidad del ordenamiento jurídico, caracterizada por su relación internormativa jerárquica. No se trata de un mero prurito formal sino que en sentido material o sustantivo las consecuencias jurídicas son diferentes. La estrategia o metodología judicial no debe construir su silogismo lógico jurídico con base en el precepto aislado de la norma específica, sino a partir de la amplia adecuación a la unicidad del orden jurídico.
2- El principio de legalidad comporta un axioma de derecho en virtud del cual la norma emitida por una jerarquía piramidal superior prevalece respecto de la norma inferior generada como consecuencia de la aplicación de aquélla. La Constitución Argentina, en sus arts. 1, 28 y 31, consagra su primacía jerárquica siguiendo el modelo americano. Idéntico criterio recepta la Constitución de Córdoba en el art. 161. Son los jueces, entonces, quienes tienen la atribución-deber de analizar la conformación positiva o negativa de la norma aplicable a la luz de la Constitución.
3- La ley 9526 debe interpretarse evitando darle un sentido que coloque en pugna en sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras y aportando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto, en una armónica integración. Cualquier conflicto interpretativo que se presente, de no poder armonizarse la normativa en cuestión, deberá ser zanjado a favor de aquella que tiene supremacía jerárquica conforme la escala establecida en el art. 31, CN, y art. 161, CP.
4- El principio de interpretación “conforme” establece que “…la interpretación de la Constitución debe realizarse de modo que resulte un conjunto armónico de disposiciones con una unidad coherente. Para tal fin, cada una de sus normas debe considerarse de acuerdo al contenido de las demás; la inteligencia de sus cláusulas debe cuidar de no alterar el equilibrio del conjunto. En la búsqueda de esa armonía y equilibrio debe evitarse que las normas constitucionales sean puestas en pugna entre sí, para lo cual se debe procurar dar a cada una el sentido que mejor concierte y deje a todas con valor y efecto”. En aquellos supuestos de colisión normativa en donde no sea posible la armonización, el método de resolución será la ponderación, teniendo en cuenta los condicionamientos fácticos correspondientes y circunscribiendo la decisión exclusivamente al caso concreto.
5- La Nación Argentina reconoce cuatro niveles diferenciados de gobierno, que se traduce en un sistema jurídico plurilegislativo, en el cual coexisten diversos ordenamientos jurídicos, emergentes del ejercicio de potestades normativas propias. El ámbito de actuación de cada uno de esos ordenamientos que conforman nuestro sistema jurídico es susceptible de ser analizado a través del prisma de su dimensión espacial –principio de territorialidad–; de su dimensión material –principio de competencia– y de su dimensión jerárquica –principio de supremacía–.
6- El principio de competencia se refiere al ámbito material de producción de normas válidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel de gobierno reservado o delegado, ya sea en forma exclusiva o concurrente. El principio de territorialidad atiende al ámbito espacial de vigencia y aplicabilidad de las normas jurídicas. El principio de supremacía, consagrado en el art. 161, Const. Pcial., establece que “Los tribunales y juzgados de la Provincia en el ejercicio de sus funciones, aplican esta Constitución y los tratados interprovinciales como la Ley Suprema”, concordante con el art. 31, CN, que preceptúa que “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la Ley suprema de la Nación”. El citado principio constituye una regla clásica admitida por los estados federales como el nuestro, a fin de resolver los conflictos de normas, y que determina, según los casos, la prevalencia de la de mayor jerarquía en tanto no se vincule a materias exclusivas conservadas por los gobiernos locales, ya que en esta última hipótesis, cabe hacer excepción al principio de supremacía en favor de la aplicación prevalente de la norma local atinente a tal competencia exclusiva.
7- En este esquema organizacional, por imperio de la cláusula federal las provincias han delegado a la Nación, a través del art. 75, inc. 12, CN, el dictado de las normas de fondo relativas a los cuerpos normativos unificados o separados en materia Civil, Comercial, de Minería, del Trabajo y Seguridad Social para regir en todo el territorio del Estado Nacional. El Código de Minería, conforme lo expone su art. 1, rige los derechos, obligaciones y procedimientos referentes a la adquisición, explotación y aprovechamiento de las sustancias minerales, aludiendo a las minas como una institución jurídica de individualidad propia. Ello en tanto existe un régimen de derechos reales mineros que difiere del derecho común, conforme el art. 2518, CC, cuando señala que la propiedad del suelo se extiende a toda su profundidad y que comprende todos los objetos que se encuentran bajo el suelo, como los tesoros y las minas, salvo las modificaciones dispuestas por las leyes especiales sobre ambos objetos. Entre otras diferencias, no se adquiere por vía originaria al modo civilista.
8- A partir del dictado de su propia normativa, las minas forman una propiedad distinta de la del terreno en que se encuentran y pertenecen al Estado como parte de su dominio (arts. 7, 8, 9, 10, 11 y cc., CM). Es a dicho régimen particular y específico que se dedica el Derecho Minero, cuando estudia todo lo relativo al dominio de las minas, a la adquisición, conservación o pérdida del derecho a explorar o explotar yacimientos mineros. Ahora bien, la atribución exclusiva de dictar los códigos sustantivos delegada al Poder Legislativo federal no impide que las Provincias ejerzan sobre esa materia el poder de policía de seguridad, moralidad y salubridad.
9- En un estado federal, la conservación y cuidado del ambiente aborda una problemática que debe ser resuelta en diferentes ámbitos geográficos y, por tanto, mediante decisiones descentralizadas. Así, el reparto de competencias que realiza la Constitución Nacional respecto a la tutela del ambiente tiene matices y características propias en la tarea de discernimiento en torno a cuáles son las esferas de gobierno que tienen a cargo su regulación.
10- Con el art. 41, CN, la Nación asume el compromiso de dictar el marco legal encargado de fijar a lo largo de todo el territorio nacional, sin distinción de competencias, el régimen jurídico de presupuestos mínimos en materia ambiental, de modo tal que todos los habitantes del país gocen de un piso de calidad ambiental uniforme como condición ineludible e inicial en cuanto a calidad de vida y desarrollo sustentable, denominado por destacada doctrina como derecho ambiental común. Así, la Carta Magna deposita en el Estado Nacional la prerrogativa de erigir la base o plataforma jurídica en virtud de la cual los estados provinciales y los municipios orientarán la defensa del ambiente, pudiendo adicionarle lineamientos propios, pero nunca disminuyendo los fijados por la norma nacional. En mérito de dicha prerrogativa se dicta la LN 25675 que constituye una ley marco o de presupuestos mínimos. Ella desarrolla un régimen ambiental en el territorio nacional respecto de todas las actividades que sean susceptibles de afectar el ambiente o la calidad de vida de los habitantes, incluso la minera.
11- El art. 6, ley 25675, entiende como presupuesto mínimo, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable. De allí que se trate de una ley estructural de la legislación específica en la materia, incluso en lo atinente a lo provincial y a lo municipal. En este nuevo marco habrán de integrarse interpretativamente la atribución asignada al Congreso de la Nación en el inc. 12 del art. 75, CN, en cuanto el dictado del Código de Minería no reviste la condición de un absoluto categórico en todas las materias involucradas por dicha actividad objeto de regulación, sino sólo el principio de equiparación/unificación de los aspectos relativos a la actividad minera, pero estableciendo expresamente que ella queda sujeta a las competencias ambientales provinciales y/o locales.
12- La Constitución reconoce a las Provincias el carácter de titulares incuestionables de tal facultad –dictado de normas– en materia ambiental, la que es posible definir como conservada, progresiva, concertada y finalmente autonómica. Así las cosas, es manifiestamente claro que la regulación del control ambiental de la actividad minera no está limitada por el principio de unidad legislativa de la regulación minera que surge del art. 75, inc. 12, CN. Muy contrariamente, la fuente competencial del dictado de la ley 24585 es el art. 41, CN, con lo que aún incorporados materialmente sus preceptos al Código minero, no pierde su naturaleza sustancial de norma ambiental uniforme para todo el país que puede ser complementada localmente.
13- Si bien la Constitución Nacional establece que le cabe a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, reconoce expresamente las competencias de las jurisdicciones locales para completarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales (art. 41, párr. 3°, CN). En concordancia con ello, la jurisprudencia de la CSJN reconoce en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido. De allí que en la cuestión del ambiente, la clásica asignación de competencias del gobierno federal se ha modificado en favor de los principios de complementación y de armonización.
14- “…La Constitución ha adherido a la concreta posibilidad de que en materia ambiental se lleve a cabo un federalismo de concertación entre la Nación y las Provincias, ajeno a la tradición constitucional de nuestro país. Esa modalidad concertativa implica no un pacto federal ambiental, sino una coadyuvancia legislativa entre la Nación y las Provincias. La Nación pone las bases (los contenidos mínimos) y luego las Provincias complementan dichas bases con leyes locales reglamentarias, que atienden las peculiaridades provinciales de la protección ambiental”. Por ello, justamente, deben ser las legislaturas locales las encargadas de dictar las leyes complementarias, porque se trata de una actividad legislativa con dicho carácter, exclusiva del poder legisferante en el sistema republicano de gobierno. Así lo ha reconocido en forma expresa el propio art. 233, CM, al señalar que “…La protección del ambiente y la conservación del patrimonio natural y cultural en el ámbito de la actividad minera quedarán sujetas a las disposiciones de la sección segunda de este título y a las que oportunamente se establezcan en virtud del art. 41 de la Constitución Nacional”.
15- El art. 233, CM, permite que se puedan generar válidamente mayores restricciones a la actividad minera, lo que incluye prohibir el desarrollo de procesos mineros en la modalidad de cielo abierto y la utilización de ciertas sustancias en aquellos; toda vez que se trata de promover el desarrollo humano, preservando el ambiente e imponiendo límites a toda actividad productiva que comprometa las posibilidades de satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y venideras. Es por eso que en su art. 59, Const. Pcial., declara que: “La salud es un bien natural y social que genera en los habitantes de la Provincia el derecho al más completo bienestar psicofísico, espiritual, ambiental y social. (…)”.
16- La Provincia, en función de lo establecido en la CN, conserva y reafirma para sí la potestad del poder de policía en materia de legislación y administración sobre salud. En lo que respecta al ambiente, el art. 11, Const. Pcial., establece que “El Estado Provincial resguarda el equilibrio ecológico, protege el medio ambiente y preserva los recursos naturales”.
17- La ley 9526, cuya tacha de inconstitucionalidad se pretende en el
18- El ambiente “…se ha transformado en un recurso crítico: si antes parecía infinito, inagotable, ahora hay conciencia de que es escaso”. En este orden, los arts. 41 y 42, CN, han incorporado la denominada cláusula ambiental que recepta el derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras. Ello por cuanto lo contemplan como un bien jurídicamente protegido y, en consecuencia, en un derecho fundamental. Se aclara que el fin mediato de su protección no es el cuidado de la naturaleza en sí misma, sino el del hombre y el afianzamiento de su dignidad mediante la tutela de sus condiciones vitales; por ello el bien jurídicamente protegido es el ambiente en sus factores ecológicos y culturales. Pero queda claro que, si bien se persigue la protección del bien jurídico ambiente, ello es a los fines del interés del hombre.
19- Un ambiente sano y digno constituye la condición primordial para la existencia física y psíquica del hombre. De allí, la relación directa entre la protección del ambiente y el derecho a la vida. Las cláusulas constitucionales presuponen la salud como un valor incorporado, toda vez que regulan situaciones específicas, en las cuales el derecho allí consagrado y la protección dispuesta, si bien se focalizan en los llamados intereses de incidencia difusa, sólo pueden sustentarse en la salud como bien constitucionalmente protegido por representar un interés estadual fuerte. Por otra parte, las nociones de progreso económico y justicia social incorporadas en el inc. 19 art. 75, CN, consolidan la naturaleza constitucional del derecho a la salud. Ambas expresiones, como fin asignado al accionar de los poderes públicos, exigen ponderar prioridades básicas que deben ser satisfechas, y entre ellas la salud adquiere una relevancia sustantiva.
20- El Código de Minería y la ley 9526 tienen ámbitos diferentes de abordaje de la minería y, por tanto, están llamados a actuar en planos diferentes referidos a ésta. Se trata de dos categorías de normas diferentes. Una responde al art. 75, inc.12, y la otra al art. 41, ambos de la CN. Las normas de presupuestos mínimos se refieren a temáticas que exceden el derecho común; mientras el código de fondo regirá las relaciones jurídicas que surjan de la actividad minera así como los derechos y obligaciones derivados de aquéllas, la ley provincial marcará las técnicas que no es posible utilizar en su ejercicio.
21- Este plexo codificador –CM–, como señala su primer artículo, está llamado a regir el derecho de fondo, es decir, el régimen dominial de las minas en función de las tres categorías que establece las obligaciones y las relaciones entre mineros y superficiarios, así como los procedimientos referentes a la exploración y explotación, entre otras cuestiones. Si bien en virtud de la ley 25585 de fecha 24/11/95 se incorporó un capítulo destinado a la protección ambiental para la actividad minera, éste constituye un piso mínimo de tuición que puede ser reforzado por los ámbitos locales en función de su competencia en la materia ambiental de la que gozan y que están obligados a proteger, conforme el análisis efectuado precedentemente del art. 41, CN.
22- “…Es manifiestamente claro que la regulación del control ambiental de la actividad minera no es limitado por el Principio de unidad legislativa de la regulación minera que surge del art. 75 inc. 12, CN. Muy contrariamente, la Corte refiere expresamente que la fuente competencial del dictado de la ley 24585 es el art. 41, CN, con lo que aún incorporados materialmente sus preceptos al CM no pierde su sustancial naturaleza de norma ambiental uniforme para todo el país que puede ser complementada localmente”.
23- Lejos de repelerse, tanto las normas del Código de Minería como las de la ley 25585 participan del principio federal de complementación, armonizándose unas con otras en pos de la adecuada regulación de las cuestiones ambientales que trasunta la minería. Así, en materia ambiental las normas complementarias de competencia provincial son la añadidura para completar lo máximo.
24- El régimen de tutela ambiental en torno a la actividad minera es establecido en un complejo entramado de normas, constituido por el CM, las leyes de presupuestos mínimos y las normas complementarias locales, tales como la ley 9526. Así, la actividad minera está sujeta a dichos diferentes órdenes normativos.
25- La ley 9526 ha sido dictada dentro de las competencias propias de la provincia de Córdoba en materia ambiental, constituyendo una norma complementaria a las nacionales en materia minera y que hace esencialmente al ejercicio del poder de policía reglamentario relativo a la cuestión ambiental.
26- El poder de policía, en cualquiera de sus ámbitos y como potestad reguladora del ejercicio de los derechos, debe fundar su ejercicio en el principio de razonabilidad, de modo tal que sus disposiciones resulten proporcionadas a las circunstancias que las originan y a los fines que se procura alcanzar con ellas. La inalterabilidad de los derechos a través de las normas que reglamenten su ejercicio surge claramente de las previsiones contenidas en el art. 28, CN. Es que el Estado sólo podrá establecer legítimamente restricciones a los derechos cuando y en la medida en que razones de bien común así lo requieran.
27- Una norma será razonable sólo si está justificada y resulta adecuada y proporcionada al fin perseguido, lo cual deberá juzgarse no sólo en atención a las circunstancias que existían al momento de su sanción, sino también y muy especialmente en el contexto de las que se dan al tiempo de juzgarse cada caso concreto, puesto que la alteración de las circunstancias puede hacer que una solución legal que pudo haber sido legítima en su origen, con el transcurso del tiempo se torne irrazonable.
28- En su proyección actual, la razonabilidad, proporcionalidad o congruencia es una técnica que indaga la relación entre los medios utilizados y los resultados conseguidos, con base en un criterio mitad racional y mitad justo, pudiendo relacionarse con las más diversas modalidades del ejercicio de la función pública. Así, “…si la razonabilidad de las leyes es la adecuación de todos sus factores con el sentido constitucional, esto significa que tanto las circunstancias del caso tenidas en cuenta por el legislador como los medios elegidos y los fines propuestos, deben guardar una proporción entre sí (razonabilidad interna del acto) y, además, que las leyes deben ajustarse al sentido constitucional formado por los motivos tenidos en cuenta por el constituyente, por los fines propuestos, por los valores jurídicos fundamentales y por los medios previstos (razonabilidad externa del acto). De modo tal que la restricción (reglamentación) de los derechos previstos en la Constitución (los derechos no son absolutos) no excedan el límite que asegure la subsistencia de los mismos”.
29- La proporcionalidad se desenvuelve siempre en la relación medios-fines, significando la adecuación de la actividad administrativa al fin que determina el ordenamiento jurídico. La proporcionalidad se refiere a la justificación teleológica de la medida administrativa adoptada, autorizando la distinción de tratamiento en razón de los objetivos que con ella se persiguen.
30- “…El juez debe juzgar con equidad en los casos particulares sometidos a su decisión y ello sólo se logra ejerciendo la virtud de prudencia animada con vivo espíritu de justicia en la realización efectiva del derecho en las situaciones reales que se presenten”. De esta manera, la razonabilidad implica congruencia, proporción, adecuada relación de medio a fin; mientras que el exceso identifica lo irrazonable pleno.
31- Una restricción es válida sólo cuando hay un motivo u objetivo que la justifique, siempre que éste tenga por finalidad la satisfacción de una exigencia del bien común. En el caso de la ley 9526, aquel consistiría en amparar un uso razonable del agua y mantener en niveles aceptables los efectos contaminantes de determinadas y puntuales actividades, prácticas y procesos mineros; para lo cual ha tenido en cuenta muy especialmente que el método de lixiviación química resulta inaceptable desde la perspectiva ambiental contemporánea. No cabe duda alguna que el fin explícitamente perseguido por el legislador encuadra en la noción de bien común, especialmente teniendo en cuenta las particularidades geográficas y climatológicas de la provincia de Córdoba, además de su perfil fuertemente turístico.
32- El hecho de que la mayor parte de la población de la provincia de Córdoba se provee del recurso agua a partir de las cuencas hídricas y que es de público conocimiento el problema de la escasez existente, “…es altamente riesgoso el permitir la minería a cielo abierto de minerales metalíferos que consume grandes cantidades de agua y a su vez contamina cuencas hídricas y napas con sustancias químicas contaminantes que en definitiva irían a parar al consumo humano”.
33- La restricción a un derecho es proporcionada cuando el gravamen que irroga u ocasiona a su titular guarda equilibrio o simetría con el bien que se persigue o procura lograr, o con el mal que se pretende evitar con ella. Para esto es necesario comparar cuán valiosos son los objetivos que procura lograr la restricción y cuán disvaliosas son las limitaciones o restricciones al derecho afectado; cuando el perjuicio que se ocasiona con esta última es superior al beneficio que se pretende lograr, la medida resulta desproporcionada y deviene irrazonable.
34- La ley 9625 resulta proporcional y racional, puesto que lo que se restringe a través de ella son determinadas metodologías y procedimientos de explotación minera. Pero ni la actividad minera en sí misma ha sido prohibida ni el derecho minero obtenido mediante concesión se extingue por ella. En el caso de este último sólo se limita en función de normas tuitivas del ambiente saludable, no integrando el derecho concedido una determinada garantía de rentabilidad conforme la ecuación económica aplicable en uno u otro método de explotación. Por otra parte, el bien común protegido por la norma, esto es, el agua y el ambiente entre otros, resulta un objetivo prioritario de resguardo por parte de la sociedad en tanto conforma su hábitat natural de vida y supervivencia; lo cual importa necesariamente tender a un equilibrio dinámico entre las actividades económicas y la protección del ambiente, en un delicado equilibrio intergeneracional.
35- Es función del Derecho establecer los equilibrios del caso para que en un marco de sustentabilidad la actividad resulte compatible con los restantes intereses sociales. En definitiva, el criterio propugnado por el legislador radica en que técnicamente no es posible considerar compatibles ambientalmente los métodos prohibidos por la ley 9526; por resultar imposible llevarlos adelante en una forma sustentable y sin producir contaminación crítica y en algunos casos hasta irreversible.
36- Los derechos, entre ellos la libertad de empresa, no son absolutos sino, por el contrario, se hallan sujetos a reglamentación general y particular. En efecto, los derechos y garantías que consagra la CN no son absolutos sino que están sujetos, en su ejercicio, a reglas y limitaciones indispensables para el orden y la convivencia social. No es una cuestión menor el justipreciar adecuadamente el rol de tales exigencias fundadas, en este caso concreto, en el derecho constitucional a gozar de un ambiente sano (art. 41, CN y art. 66, CP), especialmente cuando lo que está en juego es nada más y nada menos que el ámbito imprescindible y primario de desarrollo de la vida, concebido por ambos constituyentes como el ambiente físico y social libre de factores nocivos para la salud y apto para el desarrollo humano, sin que las actividades productivas que satisfacen las necesidades actuales comprometan las de las generaciones futuras. Esto se logra sólo con la estricta observancia de los principios constitucionales vigentes, los cuales son, por lo tanto, condiciones sine qua non de una sociedad viable.
37- “La garantía de igualdad no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considera diferentes, con tal de que la discriminación no sea arbitraria ni importe ilegítima persecución o indebido privilegio de personas o de grupos de personas, aunque su fundamento sea opinable”.
38- “Principio precautorio: Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente”. Aunque no haya uniformidad en la definición de su alcance normativo, la entidad de los derechos implicados motiva que, con independencia de los escenarios institucionales y legales, se consagre el principio precautorio como una de las directrices jurídicas fundamentales para resolver los conflictos que se suscitan cuando se invoca una lesión al medio ambiente.
39- “Lo primero y lo más idóneo es la prevención del daño al medio ambiente para evitar su consumación, máxime teniendo en cuenta que se trata de un bien no monetizable, es decir, no traducible en indemnizaciones y difícil de volver al estado anterior del daño”. Por lo que, es dable concluir que en autos, la Provincia tenía la potestad deber de tomar las medidas pertinentes a los fines de evitar el daño ambiental que, de acuerdo con los antecedentes recopilados en sede administrativa, producía o podía producir la actividad minera a cielo abierto o la manipulación de sustancias de alta toxicidad.
40- No se está frente a un caso de disociación de tipo alternativo, en el sentido de que para proteger al ambiente se sacrificaría la realización del desarrollo económico de la actividad minera; puesto que ésta puede continuar por otros métodos y recurriendo a otros procedimientos de lixiviación, y aunque así no fuera en la actualidad, tampoco es posible sostener ni se ha demostrado en autos que la actividad minera en la circunstancias prohibidas por la ley sea una condición imprescindible e irremplazable para el desarrollo social, económico y ambiental de la provincia. Por lo demás, la prohibición de tales técnicas no genera una violación al derecho a trabajar y ejercer la industria toda vez que existen alternativas que po
