ESCUCHAR
2- Es competencia de las autoridades nacionales legislar lo atinente al régimen general de las obligaciones, una de cuyas facetas es lo referente a la prescripción liberatoria. Por lo que no cabe a las provincias, ni a los municipios, dictar leyes incompatibles con lo que los Códigos de fondo establecen al respecto, ya que al haber atribuido a la Nación la facultad de dictarlos, han debido admitir la prevalencia de las leyes del Congreso y la necesaria limitación de no dictar normas que las contradigan. (Voto, mayoría).
3- Las legislaciones provinciales que reglamentan la prescripción en forma contraria a lo dispuesto en el Código Civil son inválidas, pues las provincias carecen de facultades para establecer normas que importen apartarse de la aludida legislación de fondo, incluso cuando se trata de regulaciones concernientes a materias de derecho público local. (Voto, mayoría).
4- La prescripción no es un instituto propio del derecho público local, sino un instituto general del derecho, lo que ha justificado que, en ejercicio de la habilitación conferida al legislador nacional por el citado art. 75, inc. 12, éste no sólo fijara los plazos correspondientes a las diversas hipótesis en particular, sino que, dentro de ese marco, estableciera también un régimen destinado a comprender la generalidad de las acciones susceptibles de extinguirse por esta vía. (Voto, mayoría).
5- Si bien la potestad fiscal que asiste a las provincias es una de las bases sobre las que se sustenta su autonomía -inconcebible si no pudieran éstas contar con los medios materiales que les permitieran autoabastecerse-, debe recordarse que el límite a esas facultades viene dado por la exigencia de que la legislación dictada en su consecuencia no restrinja derechos acordados por normas de carácter nacional. (Voto, mayoría).
6- Debe tenerse presente que del texto expreso del art. 75, inc. 12, CN, deriva la implícita pero inequívoca limitación provincial de regular la prescripción y los demás aspectos que se vinculan con la extinción de las acciones destinadas a hacer efectivos los derechos generados por las obligaciones de cualquier naturaleza. Y ello pues, aun cuando los poderes de las provincias son originarios e indefinidos y los delegados a la Nación definidos y expresos, es claro que la facultad del Congreso Nacional de dictar los códigos de fondo, comprende la de establecer las formalidades que sean necesarias para concretar los derechos que reglamenta, y, entre ellas, la de legislar de manera uniforme sobre los modos de extinción de las obligaciones. (Voto, mayoría).
7- Esta Corte ha admitido la aplicación de la legislación civil al ámbito del derecho administrativo, proceder que ha justificado, en lo específicamente referente al derecho tributario, en la circunstancia de que esta disciplina no está al margen de la unidad general del derecho, ni es incompatible con los principios del derecho civil. Tal doctrina es aplicable al
8- Por más amplio que sea el criterio tendiente a preservar los poderes impositivos de las provincias, no parece posible sostener que ellos comprendan, en cuanto aquí interesa destacar, el de legislar sobre una materia como la prescripción de la acción de cobro del tributo, de un modo tal que deje sin efecto lo establecido por la legislación de fondo con carácter general para todas las relaciones entre acreedores y deudores, so pena de desconocer, al mismo tiempo, otros preceptos constitucionales distintos de aquellos por los cuales dichos poderes fueron reservados, tales como son los art. 75, inc. 12, y 106, CN. (Voto, Dr. Vázquez).
9- Si las provincias han delegado en la Nación la facultad de dictar los códigos de fondo, para robustecer mediante esa uniformidad legislativa la necesaria unidad nacional, consecuentemente han debido admitir la prevalencia de esas leyes del Congreso y la necesaria limitación de no dictar normas, fiscales o no fiscales, que las contradigan. Lo expuesto no significa transferir normas del derecho civil al derecho financiero, sino solamente hacer respetar la entidad de bienes y derechos tal como los estructura el derecho común, de vigencia nacional, art. 31, CN. (Voto, Dr. Vázquez).
10- Corresponde hacer lugar al recurso extraordinario y confirmar la sentencia que rechazó la defensa de prescripción opuesta, sobre la base de lo normado por el artículo 4027, inc. 3, CC, por la sindicatura de una quiebra, con relación al crédito que verificó una comuna por tasas municipales, ya que en cuanto a la prescripción de los tributos locales, rige lo dispuesto por las normas provinciales y municipales, sin que resulte aplicable lo normado por el artículo 4027, inc. 3, CC. (Disidencia, Dres. Petracchi y Maqueda).
11- La ley nacional aplicable en materia de tasas fija en diez años el plazo de prescripción para ese tipo de obligaciones, por lo que en la medida en que el plazo de prescripción establecido en la legislación local (ordenanza municipal impugnada de inconstitucionalidad) no supere el establecido por la Nación para el cobro de las tasas nacionales, no se puede considerar que la provincia violó el deber de adecuarse a la legislación nacional que le impone el art. 75, inc. 12, CN. (Disidencia, Dres. Petracchi y Maqueda).
12- Si la Nación ha entendido necesario modificar o precisar el plazo de prescripción previsto en los códigos de fondo, elementales razones de igualdad impiden exigir a los estados provinciales un comportamiento distinto. En tales condiciones, y siempre que las provincias, individualmente consideradas, no legislen en exceso del plazo previsto en las leyes nacionales; el propósito constitucional de subordinar las autonomías provinciales a una legislación nacional uniforme y, con ello, garantizar un derecho de fondo único (mediante el cual el concepto mismo de «obligación» no dependa exclusivamente del arbitrio de los poderes públicos en cada parte del territorio nacional por la que atraviesa el deudor) puede considerarse cumplido, cuanto menos en su espíritu. (Disidencia, Dres. Petracchi y Maqueda).
Dictamen del Procurador General de la Nación, Dr.
Buenos Aires, 14 de julio de 2000
I. A fs. 15/16 del presente recurso de hecho (a cuya foliatura me referiré en adelante) obra copia de la sentencia de la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, mediante la cual confirmó lo resuelto por la instancia anterior y, en consecuencia, rechazó la defensa de prescripción opuesta por la sindicatura de la quiebra de Filcrosa SA, con relación al crédito que verificó la comuna de Avellaneda, por tasas municipales, en el incidente respectivo. Para así decidir, sostuvo -con remisión al dictamen del Sr. Fiscal de Cámara- que, en cuanto a la prescripción de los tributos locales, rige lo dispuesto por las normas provinciales y municipales, sin que resulte aplicable lo normado en el art. 4027, inc. 3, CC, ya que la reglamentación relativa a impuestos locales es una facultad privativa de las provincias -y de sus comunas-, no delegada al Estado nacional.
II. A fs. 17/20, el síndico interpuso recurso extraordinario, cuya denegatoria origina esta queja. Expresó que la regulación del instituto de la prescripción liberatoria es competencia exclusiva de la Nación, por lo cual tanto las provincias como los municipios deben ajustarse a las disposiciones del Código Civil en la materia. El desconocimiento de tales normas por parte de las jurisdicciones locales, implica una cuestión federal, toda vez que conlleva, según su punto de vista, un apartamiento de lo dispuesto por los art. 75, inc. 12 y 126 de la Carta Magna. De esta forma -dice- resulta inconstitucional la Ordenanza nº 10.607 de la comuna de Avellaneda, en cuanto ha fijado en 10 años el plazo de prescripción para sus tributos. Aduce, por otro lado, que la ley provincial 11.808 estableció nuevamente el plazo de prescripción para los gravámenes en cinco años y que luego, mediante ley 12.076 –de reforma de la ley orgánica de Municipios- dicho plazo fue fijado también para los tributos municipales. Señala que, de esta manera, se ha retornado al plazo de cinco años, en consonancia con lo que establece el art. 4027 del Código Civil.
III. A mi modo de ver, el recurso extraordinario resulta formalmente admisible, toda vez que la sentencia apelada se pronunció por la validez de la ordenanza local, cuestionada oportunamente por ser contraria al art. 4027 del Código Civil y violatoria del art. 75, inc. 12 de la Constitución Nacional (inc. 2º, art. 14, ley 48).
IV. Es doctrina del Tribunal que «de acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (art. 75) (Fallos 304:1186, entre muchos otros). Dentro de este contexto, cabe entender que las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (art. 5 y 123)» (Fallos 320:619, cons. 7º). Asimismo, es inveterada jurisprudencia de VE que no es objetable «la facultad de las provincias para darse leyes y ordenanzas de impuestos y, en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el artículo 108 -hoy art. 126- de la Constitución; siendo la creación de impuestos, elección de objetos imponibles y formalidades de percepción, del resorte propio de las provincias, porque entre los derechos que hacen a la autonomía de ellas es primordial el de imponer contribuciones y percibirlas sin intervención de autoridad extraña (Fallos 7:373, 105:273, 114:282, 137:212, 150:419)» (Fallos 235:571, entre muchos otros). En este orden de ideas, resulta indiscutible que, como lo ha dicho reiteradamente la Corte desde sus orígenes mismos, «los actos de las legislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en los casos en que la Constitución concede al Congreso nacional, en términos expresos, un poder exclusivo, o en que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una absoluta y directa incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas» (Fallos 3:131, 302:1181, 320:619, entre otros). Con relación a la aplicación del instituto de la prescripción liberatoria a las obligaciones originadas en los gravámenes locales, lo que constituye el
Me parece oportuno recordar aquí, por último, que la solución propuesta concuerda con los principios que fundan el establecimiento de un plazo de prescripción más corto para los créditos de devengamiento periódico, puesto que tiende a evitar que la desidia del acreedor ocasione al deudor trastornos en su economía, al acumularse un crecido número de cuotas al cabo del tiempo, sin que se advierta la imposibilidad de la comuna de obrar «con adecuada diligencia dentro de un plazo como el de cinco años, ya bastante prolongado, puesto que los modernos sistemas de computación pueden ser actualizados en el momento oportuno para detectar la nómina de los deudores y promover las acciones legales pertinentes en resguardo de sus intereses» (Fallos 313:1366, cons. 13º).
V. Por lo expuesto, opino que cabe hacer lugar al recurso de hecho, declarar procedente el remedio federal intentado, revocar la sentencia y ordenar que, por quien corresponda, se dicte una nueva de acuerdo a lo aquí dictaminado.
Buenos Aires, 30 de setiembre de 2003
Los doctores
CONSIDERANDO
1°) Que la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, al confirmar el pronunciamiento de la instancia anterior, rechazó la defensa de prescripción opuesta por la sindicatura de la quiebra de Filcrosa SA con relación al crédito que verificó en el incidente respectivo la Municipalidad de Avellaneda por tasas municipales. Para así decidir, el tribunal de alzada sostuvo —con remisión al dictamen del señor fiscal de cámara— que la prescripción de los tributos municipales se rige por lo dispuesto en las normas locales, sin que resulte aplicable lo establecido en el art. 4027, inc. 3°, CC, pues la reglamentación relativa a dichos gravámenes constituye una facultad privativa de las provincias, no delegada al gobierno federal. A juicio de la cámara, la potestad regulatoria local no se agota con la creación de los tributos, sino que conlleva la capacidad para establecer los medios tendientes a la efectividad de la carga impositiva, «pues de otro modo la facultad reservada devendría impotente».
2°) Que contra dicho pronunciamiento, el síndico interpuso el recurso extraordinario cuya denegación origina la queja en examen. El recurrente afirma, en síntesis, que de acuerdo con lo dispuesto por el art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional, la prescripción liberatoria resulta una materia de competencia exclusiva del Congreso de la Nación, por lo cual las provincias y los municipios están obligados a ajustarse a las disposiciones pertinentes del Código Civil. En consecuencia, afirma que en el
3°) Que los agravios invocados suscitan cuestión federal suficiente para la apertura del recurso extraordinario, habida cuenta de que se encuentra controvertida la inteligencia otorgada por la alzada a lo dispuesto en los art. 75, inc. 12, 121 y 122 de la Constitución Nacional y la decisión ha sido contraria a las pretensiones del recurrente.
4°) Que no es hecho controvertido en autos que, dentro del régimen de competencias asignado por la Constitución Nacional, es facultad no delegada por las provincias al Gobierno nacional la de establecer los tributos cuya verificación fue reclamada en autos. La cuestión litigiosa, en cambio, consiste en dilucidar si esa facultad incluye la de fijar la prescripción de los aludidos tributos o, en cambio, esta última corresponde a la Nación en razón de lo dispuesto en el art. 75, inc. 12, de la misma Constitución.
5°) Que esa cuestión ya ha sido resuelta por esta Corte en varias oportunidades, en las que declaró que las legislaciones provinciales que reglamentaban la prescripción en forma contraria a lo dispuesto en el Código Civil eran inválidas, pues las provincias carecen de facultades para establecer normas que importen apartarse de la aludida legislación de fondo, incluso cuando se trata de regulaciones concernientes a materias de derecho público local (Fallos 175: 300, 176:115, 193:157, 203:274, 284:319, 285:209 y 320:1344).
6°) Que esa doctrina debe ser ratificada, puesto que la prescripción no es un instituto propio del derecho público local, sino un instituto general del derecho, lo que ha justificado que, en ejercicio de la habilitación conferida al legislador nacional por el citado art. 75, inc. 12, éste no sólo fijara los plazos correspondientes a las diversas hipótesis en particular, sino que, dentro de ese marco, estableciera también un régimen destinado a comprender la generalidad de las acciones susceptibles de extinguirse por esta vía.
7°) Que desde otra óptica, cabe tener presente que, en tanto modo de extinguir las acciones, este instituto involucra aspectos típicamente vinculados al derecho de propiedad, cuya inclusión dentro de tal delegación no se discute. En ese marco, y del mismo modo en que esa razón ha justificado la regulación por la Nación de los distintos modos de extinción de las obligaciones —sin que ello obste a su aplicación en el ámbito de materias no delegadas—, idéntica solución debe adoptarse respecto de la prescripción, desde que no se advierte cuál sería el motivo para presumir que, al dictar la Constitución, las provincias hayan estimado indispensable presupuesto de sus autonomías, reservarse la posibilidad de evaluar los efectos de la propia desidia que ésta lleva implícita. Si se sostuviera lo contrario, a igual conclusión debería arribarse con referencia a aquellos otros modos extintivos de innegable similitud en cuanto a la efectividad de la ejecución de las obligaciones, con la consecuente incertidumbre que ello aparejaría en materias que, como ésta, comprometen seriamente la seguridad jurídica.
8°) Que en ese marco, el principio según el cual el órgano habilitado a generar una obligación debe entenderse facultado para regular lo atinente a sus efectos y eventuales defensas del deudor para proteger su patrimonio, debe ser interpretado a la luz de las normas que distribuyen tales competencias en la Constitución, de las que resulta que, con el fin de asegurar una ley común para todo el pueblo de la Nación, que fuera apta para promover las relaciones entre sus integrantes y la unidad de la República, aun dentro de un régimen federal, las provincias resignaron en favor de las autoridades nacionales su posibilidad de legislar de modo diferente lo atinente al régimen general de las obligaciones, una de cuyas facetas es la involucrada en la especie.
9°) Que como consecuencia de tal delegación, la regulación de los aspectos sustanciales de las relaciones entre acreedores y deudores corresponde a la legislación nacional, por lo que no cabe a las provincias —ni a los municipios— dictar leyes incompatibles con lo que los códigos de fondo establecen al respecto, ya que, al haber atribuido a la Nación la facultad de dictarlos, han debido admitir la prevalencia de las leyes del Congreso y la necesaria limitación de no dictar normas que las contradigan (doctrina de Fallos 176:115, 226:727, 235:571, 275:254, 311:1795, 320:1344).
10º) Que lo expuesto no importa desconocer que las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal (Fallos 311:100, 314:312, 317:1195, 322:2817, entre muchos otros), sino determinar el alcance del que sí lo ha sido, para lo cual debe tener presente que la referida delegación tuvo por finalidad el logro de un sistema homogéneo de leyes que, sin desmerecer el poder de aquéllas de crear obligaciones destinadas a garantizar su subsistencia y autonomía, contribuyera al inequívoco propósito de los constituyentes de generar, entre los estados provinciales que mediante la Constitución se congregaban, los fuertes lazos de unidad que eran necesarios para otorgarles una misma identidad.
11) Que si bien la potestad fiscal que asiste a las provincias es una de las bases sobre las que se sustenta su autonomía —inconcebible si no pudieran éstas contar con los medios materiales que les permitieran autoabastecerse—, debe recordarse que, como en materias semejantes lo estableció esta Corte, el límite a esas facultades viene dado por la exigencia de que la legislación dictada en su consecuencia no restrinja derechos acordados por normas de carácter nacional (doctrina de Fallos: 176:115, 180:96, 183:143, 200:444, 203:274, 211:945, 220:202, 226:727, 227:100, 268:544, 276:401, 282:20, 284:319, 285:209, 301:709, 304:163, 316:2182, entre otros).
12) Que en ese marco, debe tenerse presente que del texto expreso del citado art. 75, inc. 12, de la Constitución deriva la implícita pero inequívoca limitación provincial de regular la prescripción y los demás aspectos que se vinculan con la extinción de las acciones destinadas a hacer efectivos los derechos generados por las obligaciones de cualquier naturaleza. Y ello pues, aun cuando los poderes de las provincias son originarios e indefinidos y los delegados a la Nación definidos y expresos (Fallos 320:619, entre otros), es claro que la facultad del Congreso nacional de dictar los códigos de fondo, comprende la de establecer las formalidades que sean necesarias para concretar los derechos que reglamenta, y, entre ellas, la de legislar de manera uniforme sobre los aludidos modos de extinción (Fallos 320:1344).
13) Que el conflicto planteado entre los alcances de ese poder y el contemplado en los art. 121 y 122 de la misma Carta Magna, debe ser resuelto mediante una interpretación que permita integrar las normas supuestamente en pugna dentro del sistema ideado por el constituyente, sin establecer restricciones que no surjan de sus respectivos textos, ni sean derivación inequívoca de las materias que en cada uno se regulan.
14) Que en el presente caso, esa inteligencia exige preservar el desenvolvimiento armonioso entre las autoridades nacionales y las provinciales, lo que deriva en la necesidad de lograr un razonable equilibrio entre las facultades de estas últimas de crear impuestos, y las que corresponden a aquéllas para establecer en todo el país un régimen único de extinción de las obligaciones.
15) Que desde tal perspectiva, es claro que, confrontada la interpretación aquí sostenida con sus consecuencias, se advierte su aptitud para conciliar —sin desmerecer ninguno— los valores en juego, preservando de tal modo a dichas normas en sus fundamentos. Y ello pues mediante esa inteligencia se logra, sin mengua de la potestad legislativa nacional en materia expresamente delegada, resguardar la plenitud normativa de las provincias, que no sufre desmedro por la circunstancia de que, como todas las obligaciones, también las derivadas de sus tributos deban ajustarse al régimen general de prescripción establecido en los códigos de fondo, evitándose de este modo una atomización de pautas rectoras en esta importante cuestión.
16) Que de tal modo, sustentada en la afirmación de que lo atinente a la prescripción no concierne al régimen impositivo previsto en la Constitución, esta solución respeta las previsiones de su art. 31, que imponen a las provincias, en ejercicio de su poder no delegado, adecuarse a las normas dictadas por el Congreso nacional en ejecución de aquellos que sí lo han sido. Y es claramente más valiosa desde un punto de vista práctico, pues, además de reflejar el propósito de los constituyentes de contribuir a la creación de aquellos lazos de unidad entre las provincias y sus integrantes necesarios para fundar la República, evita los peligros ínsitos en la dispersión de soluciones concernientes a institutos generales, que quedarían librados —pese a tal generalidad— al criterio particular de cada legislatura local.
17) Que, finalmente, cabe señalar que esta Corte ha admitido la aplicación de la legislación civil al ámbito del derecho administrativo (Fallos 190:98 y 321:174), proceder que ha justificado, en lo específicamente referente al derecho tributario, en la circunstancia de que esta disciplina no está al margen de la unidad general del derecho, ni es incompatible con los principios del derecho civil (Fallos 313:1366).
Tal doctrina es aplicable al sub examine , sin que obste a ello que el Tribunal haya limitado su vigencia a los supuestos en los que no existen normas específicas que regulen la cuestión de derecho público de que se trate, pues es claro que ése es precisamente el caso de autos, al carecer la norma local de aptitud para desplazar la aplicación extensiva de la disposición civil.
Por lo demás, y si bien la Corte también ha exigido, como recaudo para la aplicación de esa doctrina, que se efectúen las discriminaciones que resulten impuestas por la naturaleza de lo que constituye la sustancia del derecho público, tal extremo se encuentra a salvo en el caso, dado que ninguna particularidad de éste demuestra que sus connotaciones específicas sólo resultarían atendidas si la acción de que se trata fuera sometida al mayor plazo prescriptivo pretendido por la actora. Ello, con mayor razón, si se atiende a que —como ya fue referido— la prescripción es un instituto común al derecho público y al privado, lo que descarta el riesgo de que, por la vía de aplicar aquella norma, la cuestión sea juzgada a la luz de pautas indebidamente trasladadas a un ámbito que le es impropio. Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación, se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada, con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Agréguese la queja al principal. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo aquí resuelto. Notifíquese.
Los doctores
CONSIDERANDO
Que esta Corte comparte los argumentos y conclusiones del dictamen del señor Procurador General de la Nación, a los cuales se remite a fin de evitar repeticiones innecesarias.
Por ello, se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada, con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Agréguese la queja al principal y vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo aquí resuelto. Notifíquese.
El doctor
CONSIDERANDO
1°) Que la Sala E de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, al confirmar el pronunciamiento de la instancia anterior, rechazó la defensa de prescripción opuesta por la sindicatura de la quiebra de Filcrosa SA con relación al crédito que verificó en el incidente respectivo la Municipalidad de Avellaneda por tasas municipales. Para así decidir, el tribunal de alzada sostuvo —con remisión al dictamen del señor fiscal de cámara— que la prescripción de los tributos municipales se rige por lo dispuesto en las normas locales, sin que resulte aplicable lo establecido en el art. 4027, inc. 3°, CC, pues la reglamentación relativa a dichos gravámenes constituye una facultad privativa de las provincias no delegada al gobierno federal. A juicio de la cámara, la potestad regulatoria local no se agota con la creación de los tributos, sino que conlleva la capacidad para establecer los medios tendientes a la efectividad de la carga impositiva, «pues, de otro modo, la facultad reservada devendría impotente».
2°) Que contra dicho pronunciamiento, el síndico interpuso el recurso extraordinario cuya denegación origina la queja en examen. El recurrente afirma, en síntesis, que de acuerdo con lo dispuesto por el art. 75, in
