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2– «…Si la ley que ordena el rito contencioso-administrativo impone que quien a ella se someta debe tener aptitud subjetiva para ello, por carácter riguroso quien carece de ella queda excluido de esa vía. Mas que quede excluido de la mencionada vía contenciosa no importa que quede igualmente privado, si ha cumplido tareas profesionales o laborales para la Administración, de tratar de resarcirse de lo que como daño material y moral tal situación le generó. Pues en la misma manera que la Administración puede celebrar con particulares contratos que quedan fuera del ámbito del derecho público, porque no ha sido ni función ni intención de dichas partes vincularse de tal modo, sino propiamente en el marco de las convenciones de derecho privado, el solo hecho de haber prestado servicios para el Estado no convierte a quien así lo ejecutó, en dependiente del Estado». (Minoría, Dr. Andruet (h)).
3– «El ingreso formal, y por ello sustantivo, al régimen del empleo público exige de la existencia de un acto de la Administración que así lo autorice y lo disponga; sin esa voluntad no se logra dicha admisión y sólo quedará como camino viable, si corresponde algún tipo de resarcimiento, el de transitar la vía del derecho privado. Careciendo el individuo de la designación como tal, no tiene el derecho subjetivo de carácter administrativo que le permite sin duda alguna abrir la competencia contenciosa, todo ello tal como resulta en manera inocultable del propio art. 1 inc. ‘c’, CPCA en concordancia obvia, con el 2 inc ‘c’
4– En autos, el reclamo incoado nada tiene que ver con la Administración. La pretensión en contra del Estado provincial se ha fundado, principal y esencialmente, en el presunto enriquecimiento que éste habría tenido al haber percibido labores profesionales por un particular a quien no se le procedió a abonar remuneración alguna por tales servicios. Lo que se persigue es la reparación del menoscabo patrimonial padecido a raíz del beneficio incausado a favor del Estado con los servicios no compensados, lo cual lleva a concluir que la pretensión deducida corresponde sea dilucidada en sede civil. (Minoría, Dr. Andruet (h)).
5– La naturaleza de la pretensión contenida en la demanda, que condiciona la competencia del tribunal (art. 5, CPC), no está determinada por el derecho que el actor invoque sino por los hechos en que se funda y la condena reclamada, a los cuales corresponde un encuadramiento jurídico que puede o no ser el formulado por la accionante. En autos, la actora invoca la condición de funcionaria de facto al haber prestado servicios a la Administración como empleada pública sin serlo. Esa relación jurídica entre la actora y la Administración es de derecho público, no de derecho privado, desde que en ella el Estado se asume como autoridad frente al administrado y en razón de que los servicios prestados son los propios del empleo público. (Mayoría, Dres. Sesin y Cafure de Battistelli).
6– En la especie, los hechos en que la demanda se funda, cuanto la condena pretendida, tipifican la acción como de Derecho Administrativo. No obsta a tal conclusión el hecho de que el reclamo se sustente en el principio de enriquecimiento sin causa, desde que éste no es ajeno a las relaciones de derecho público. La competencia contencioso-administrativa queda excluida ante «cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo» (art. 2 inc. c, ley 7182), pero no cuando las normas de derecho privado juegan juntamente con las de derecho público. (Mayoría, Dres. Sesin y Cafure de Battistelli).
7– Si bien en la demanda se reclama el pago de haberes conceptuándoselos como una indemnización de daños y perjuicios, invocándose principios y normas del derecho común, no puede dejar de advertirse que el acogimiento de tal pretensión requeriría que el juez civil dejara sin efecto un acto administrativo dictado por la Provincia, sin lo cual no podría condenar al Estado a pagar la suma de dinero reclamada. El conocimiento de acciones de este tipo, que encierran en sustancia un litigio de índole administrativa, no corresponde a los tribunales civiles sino a la magistratura especializada organizada por la ley 7182, a pesar de fundarse la demanda en principios y normas del derecho común. (Mayoría, Dres. Sesin y Cafure de Battistelli).
8– El derecho subjetivo o interés legítimo que condiciona la admisión de la demanda contencioso-administrativa puede estar reconocido no sólo por un acto de la Administración (en este caso, el inexistente nombramiento de la actora) sino «…por la Constitución, o por la ley, reglamento,… etc.» (art. 1 inc. c, ley 7182). La actora invoca un derecho que le reconoce el ordenamiento legal como consecuencia de una relación de derecho público que la ha vinculado con el Estado provincial. Tal invocación se ajusta a la previsión del art. 1 inc. c, ley 7182, y es la que fija la competencia conforme al art. 5, CPC. (Mayoría, Dres. Sesin y Cafure de Battistelli).
9– El Estado puede actuar en el campo del derecho público y en el campo del derecho privado, sujeto por una relación jurídico-sustancial de naturaleza pública o vinculado por una relación jurídico-sustancial de derecho privado. Lo decisivo para determinar el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa no es tanto identificar una actuación de la Administración, como observar la naturaleza jurídica del asunto litigioso, ya que la actuación administrativa ha de estar sujeta preponderantemente al derecho administrativo. Así, por ejemplo, cuando por un contrato de locación la competencia y el procedimiento previo de la licitación pública se rigen por las normas del derecho público, el objeto del contrato –de indudable naturaleza civil– se regula por las normas civiles o de derecho privado. (Mayoría, Dres. Sesin y Cafure de Battistelli).
10– En autos, exista o no un acto administrativo que disponga el nombramiento, la cuestión se regula íntegramente por las normas del derecho público. Los salarios caídos deberán abonarse con arreglo a un cargo que tenga reflejo presupuestario, que como funcionaria de facto desempeña la recurrente. (Mayoría, Dres. Sesin y Cafure de Battistelli).
Córdoba, 27 de septiembre de 2006
Y CONSIDERANDO:
El doctor
I. El recurso de casación interpuesto por la parte actora –mediante apoderado– por los motivos de los incs. 1 y 3 art. 383, CPC, contra el AI N° 417 del 2/10/01, dictado por la C7a. CC de esta ciudad. Corrido traslado a la contraria por el término de ley (art. 386, CPC) lo evacua la Dra. Susana Avedano, conforme el poder otorgado por el procurador del Tesoro, por el Sr. fiscal de Cámara; habiendo sido concedido el recurso de casación por el tribunal
Los doctores
I. Adherimos al relato de los antecedentes de la causa efectuada por el señor Vocal doctor Armando Segundo Andruet (h) –considerandos I a IV–, sin perjuicio de postular una solución jurídica diferente para el tratamiento de la materia traída a decisión que, en sustancia, se ajusta a la doctrina mayoritaria actualmente vigente en el seno de esta Sala Civil, en armonía con la doctrina sustentada por la Sala Contencioso-Administrativa de este Tribunal Superior de Justicia. II. En efecto, a partir del precedente recaído en los autos “Manzanares, Norma Beatriz y Otros c/ Provincia de Córdoba – Demanda – Recurso Directo” (Expte. “M” 14/00), TSJ Sala CC, AI Nº 27 de fecha 19/3/01, se precisaron conceptos que estimamos conducentes actualizarlos en el presente, atento la analogía que guarda con esta causa. III. La naturaleza de la pretensión contenida en la demanda, que condiciona la competencia del tribunal (art. 5, CPC), no está determinada por el derecho que el actor invoque sino por los hechos en que se funda y la condena reclamada, a los cuales corresponde un encuadramiento jurídico que puede o no ser el formulado por la accionante. En el presente caso la actora invoca la condición de funcionaria de facto que, habiendo prestado servicios como empleada pública, aun sin serlo, sostiene ser acreedora de una compensación por esa prestación. Esa relación jurídica entre la actora y la Administración (la de funcionario de facto) es de derecho público, no de derecho privado, desde que en ella el Estado se asume como autoridad frente al administrado y en razón de que los servicios prestados son los propios del empleo público. Tanto así es, que la actora tarifa el crédito pretendido en función del salario que corresponde a los empleados públicos, conforme a la categoría que el respectivo estatuto regula. Resulta claro, pues, que tanto los hechos en que la demanda se funda, cuanto la condena pretendida, tipifican la acción como de derecho administrativo. No obsta a esa conclusión el hecho de que el reclamo se sustente en el principio de enriquecimiento sin causa, desde que éste no es ajeno a las relaciones de derecho público. La competencia contencioso-administrativa queda excluida ante «cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo» (art. 2 inc. c, ley 7182) pero no cuando las normas de derecho privado juegan juntamente con las de derecho público. En particular respecto de las pretensiones sobre enriquecimiento injusto se ha dicho que «…se admite la jurisdicción de los tribunales del orden contencioso-administrativo cuando existe conexión con relaciones jurídico-administrativas…» (Jesús González Pérez, Justicia Administrativa, Madrid, 1999, p. 389) y la Sala Contencioso Administrativa de este Tribunal ha tenido numerosas oportunidades de fundar sus pronunciamientos en materia contencioso-administrativa en el principio de enriquecimiento sin causa (Sentencias N° 58/00, 62/00, 75/00, 162/00, entre muchísimas otras). Resulta claro, pues, que en función de la naturaleza de la acción intentada (art. 5, CPC) la demanda que nos ocupa es ajena a la competencia civil y comercial y corresponde al fuero contencioso administrativo. IV. Aun cuando la actora dice no pretender la revocación de la resolución que en sede administrativa rechazó su pretensión, lo cierto es que de hecho no es así. Del escrito de la demanda se desprende que antes de ocurrir a los tribunales civiles la accionante formuló un reclamo en sede administrativa exigiendo el pago de los haberes correspondientes al lapso durante el cual trabajó para la Provincia, el que fue rechazado por la Administración Pública mediante la resolución Nº 0949 de fecha 21/8/96 del señor ministro de Salud y Seguridad Social, cuyas copias se acompañan como parte integrante de la demanda. Se observa asimismo que en esa resolución el PE provincial se negó a reconocer el derecho invocado por la peticionante aduciendo que no había sido designada en el cargo que ocupó con arreglo a lo dispuesto en la ley 7625 modificada por la ley 8303 y lo reglamentado por el decreto Nº 5640/88 y, en especial, lo establecido en el punto IV del art. 13 de este último instrumento reglamentario, normativa que contiene el régimen del personal del Equipo de Salud Humana. Vale decir que la Provincia resolvió la petición o reclamo administrativo deducido haciendo interpretación y aplicación de principios y normas de estricto derecho público, lo que reviste a tal disposición de la naturaleza de un verdadero acto administrativo, con las consecuencias correspondientes en orden al régimen jurídico a que debe quedar sometido. Siendo así, la legalidad de esa resolución sólo puede controlarse a través de las formas y procedimientos especiales establecidos por las leyes específicas de derecho administrativo (ley 5350 t.o. ley 6658). De aquí que la interesada debía agotar la vía administrativa prevista por la ley articulando el recurso pertinente, orientado a conseguir el reconocimiento de su derecho por la propia Administración Pública. Y, en caso de que ese trámite le fuese desfavorable, promover una acción contencioso-administrativa ante los tribunales con competencia en la materia a fin de obtener en sede judicial la anulación del acto administrativo y el definitivo restablecimiento de los derechos vulnerados (ley 7182, arts. 1, 2 inc. c, y 6). Si bien en la demanda se reclama el pago de tales haberes conceptuándoselos como una indemnización de daños y perjuicios y se invocan al efecto principios y normas del derecho común, entre ellos los atinentes al enriquecimiento sin causa, con todo, no puede dejar de advertirse que el acogimiento de la pretensión así formulada requeriría inexcusablemente que el juez civil dejara sin efecto el acto administrativo dictado por la Provincia que negó el derecho esgrimido, sin lo cual no podría condenar al Estado a pagar la suma de dinero reclamada. Pero como se acaba de señalar, de acuerdo con las normas especiales mencionadas el contralor jurisdiccional, y la eventual anulación, de esa resolución incumbe exclusivamente a los jueces del fuero contencioso-administrativo y no a los jueces civiles, en atención al señalado carácter administrativo que ese acto ostenta. Por eso el conocimiento de acciones de este tipo, que encierran en sustancia un litigio de índole administrativa, no corresponde a los tribunales civiles sino a la magistratura especializada organizada por la ley 7182, a pesar de fundarse la demanda en principios y normas del derecho común. Dicho en otras palabras, no obstante que en la demanda se presenta la pretensión como si fuera de naturaleza común, utilizándose conceptos e invocándose normas inherentes a esa rama del derecho, apenas se ahonda el examen se aprecia de inmediato que la naturaleza de la litis es en realidad de derecho administrativo, porque para decidirla en el sentido que se reclama en la pretensión sería menester anular el acto administrativo emitido por la Provincia, aquél por el cual se negó el derecho subjetivo haciendo aplicación de un régimen normativo de derecho administrativo. De donde se sigue que el conocimiento de esta clase de causas incumbe a los tribunales contencioso-administrativos con exclusión del fuero civil. V. Finalmente, ha menester añadir que no es exacto que el art. 1 inc. “c”, ley 7182, obste a la admisión de la demanda en el fuero contencioso administrativo, por falta de un derecho subjetivo o interés legítimo reconocido a la accionante. Al menos no lo es en función de la pretensión que ella articula y al margen de lo que en definitiva la Cámara competente resuelva sobre el punto. El derecho subjetivo o interés legítimo que condiciona la admisión de la demanda contencioso-administrativa puede estar reconocido no sólo por un acto de la Administración (en este caso el inexistente nombramiento de la actora) sino «…por la Constitución, o por la ley, reglamento,… etc.» (art. 1 inc. c, ley 7182). La actora invoca en su demanda un derecho que –sostiene– le reconoce el ordenamiento legal, como consecuencia de una relación de derecho público que la ha vinculado con el Estado provincial. Tal invocación se ajusta a la previsión del art. 1 inc. c, ley 7182, y es esa invocación –que puede ser o no acogida– la que fija la competencia conforme al art. 5, CPC. VI. Sin perjuicio de ello, y a los fines de profundizar aún más acerca de los conceptos vertidos precedentemente contenidos en “Manzanares”, es dirimente precisar que, como es sabido, el Estado puede actuar en el campo del derecho público y en el campo del derecho privado, sujeto por una relación jurídico-sustancial de naturaleza pública o vinculado por una relación jurídico-sustancial de derecho privado. Es cierto que no todos los asuntos jurídicos en los que se ve implicada la Administración Pública tienen carácter administrativo. Lo decisivo para determinar el ámbito de la jurisdicción contencioso- administrativa no es tanto identificar una actuación de la Administración, como observar la naturaleza jurídica del asunto litigioso, ya que la actuación administrativa ha de estar sujeta preponderantemente al derecho administrativo (González- Varas Ibáñez, Santiago, Comentarios a la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (ley 29/1998, de 13 de julio) adaptados a la nueva concepción subjetiva, Editorial Tecnos SA, Madrid, 1999, p. 91). Así, por ejemplo, cuando por un contrato de locación, la competencia y el procedimiento previo de la licitación pública se rigen por las normas del derecho público, el objeto del contrato, de indudable naturaleza civil, se regula por las normas civiles o de derecho privado. En caso de controversia, en la porción que aplica el derecho público, lo dirime el fuero contencioso administrativo, mientras que en la otra porción, interviene la judicatura civil. Es que tratándose de la propia Administración Pública en ejercicio de la función administrativa, el orden jurisdiccional contencioso-administrativo tiene un importante papel que desempeñar. Consecuentemente, es necesario que la cuestión debatida tenga naturaleza jurídico-administrativa. En otras palabras, lo decisivo es la existencia de un “asunto jurídico” que, por su naturaleza, deba ser conocido por la jurisdicción contencioso-administrativa, pues la naturaleza jurídica del asunto litigioso es el dato determinante a efectos de delimitar el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa en función de las normas aplicables. Así, precisamente, en el caso de autos, exista o no un acto administrativo que disponga el nombramiento, se regula íntegramente por las normas del derecho público. En efecto, los salarios caídos deberán abonarse con arreglo a un cargo que tenga reflejo presupuestario, que como funcionaria de facto desempeña la recurrente, la actividad prestacional se refiere al cumplimiento de las normas aplicables al caso que se incardina en las reglamentaciones de la función pública regulada por el ordenamiento jurídico público de derecho administrativo, con base en una relación jurídico-sustancial subyacente de idéntica naturaleza. VII. El auto impugnado se adecua íntegramente a las apreciaciones de derecho efectuadas precedentemente, las que constituyen la manera correcta de entender los principios y normas que rigen el deslinde de los órdenes jurisdiccionales propios de la competencia contencioso-administrativa y de la civil, por lo que corresponde desestimar los agravios opuestos a la misma. VIII. Las costas de esta sede extraordinaria se imponen por el orden causado, habida cuenta de la divergencia jurisprudencial aún existente en nuestros tribunales acerca de la cuestión de derecho controvertida (art. 130, CPC).
Por ello, oído el Ministerio Fiscal y, por mayoría, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia
RESUELVE: I) No hacer lugar al recurso de casación por el motivo del inc. 3 art. 383, CPC. II) Las costas se imponen por el orden causado, habida cuenta de la divergencia jurisprudencial aún existente en nuestros tribunales acerca de la cuestión de derecho controvertida.
