RECURSO DE APELACIÓN

HABILITACIÓN DE INSTANCIA. Improcedencia de la demanda por falta de agotamiento de la vía administrativa y por ausencia de individualización de la causa de impugnación. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Configuración de la materia: oportunidad para resolver en forma definitiva sobre ésta. EXCEPCIÓN DE INCOMPETENCIA. Artículo previo. Improcedencia al dictar sentencia
1– Se agravia la recurrente de las consideraciones vertidas por la sentenciante, dado que se desestiman sus planteos referidos a la improcedencia de la demanda por falta de agotamiento adecuado de la vía administrativa y por la ausencia de individualización de la causa de impugnación del acto administrativo atacado en demanda, sin brindar una fundamentación lógica y legal.

2– En armonía con el criterio sentado por el TSJ, cabe precisar que si bien es cierto que en virtud del art.11, ley 7182, la Cámara CA, antes de dar trámite a una demanda, debe establecer de oficio si el asunto corresponde a esta jurisdicción, también lo es que la habilitación que se dispone en esta primera etapa del proceso no es aún concluyente, toda vez que existe la posibilidad de que la demandada interponga excepciones de previo y especial pronunciamiento. La competencia «quedará radicada en forma definitiva» en los términos del último párrafo del artículo citado, una vez que la Cámara establezca de oficio, con audiencia de su fiscal, que corresponde admitir formalmente la demanda por corresponder a esta jurisdicción y se encuentre vencido el plazo para el planteo de las excepciones mencionadas anteriormente sin que la accionada las haya articulado, o habiendo mediado actividad de ésta en ese sentido, cuando quede firme el decisorio del tribunal que las desestime.

3– Nuestro ordenamiento procesal, de modo armónico, dispone que la excepción de incompetencia del tribunal debe oponerse siempre en forma de artículo previo y dentro del plazo del traslado ordinario de la demanda (arts.11, 24, 25 y 26, CPCA). La modalidad de interposición estipulada no es potestativa para la parte sino obligatoria (art.26, últ. parte), lo que implica que su articulación fuera de término, como por ejemplo al contestar la demanda, determine su improcedencia formal por extemporánea. Ello procura dar mayor celeridad al proceso evitando que después de su dilatada tramitación, el juez se pronuncie en la sentencia sobre aspectos que no hacen al fondo de la cuestión.

4– El sistema normativo establece sólo dos momentos para el análisis y resolución de las problemáticas vinculadas a la concurrencia de los requisitos procesales necesarios para acceder a la instancia CA, siempre dentro de la primera etapa del proceso: a) cuando el tribunal establece si el asunto que motiva la demanda corresponde a su jurisdicción, previo dictamen del fiscal de Cámara; y b) cuando sin perjuicio de lo que haya establecido en la habilitación, resuelve la excepción de previo y especial pronunciamiento que eventualmente deduzca la demandada. La competencia del tribunal queda radicada en forma «definitiva», no pudiendo el juzgador volver a tratar ningún requisito de admisibilidad al momento de emitir la sentencia, salvo algunos supuestos especiales condensados en los incs.2, 3 y 4, art.24 del Código.

5– En el marco de la ley 7182, la excepción de incompetencia del tribunal tiene un régimen jurídico específico, que está legalmente predeterminado a dos supuestos diferenciables: a) que la resolución reclamada no dé lugar a acción contencioso-administrativa, o b) que la demanda haya sido presentada fuera de término -art. 24, inc. 1. Dicho precepto debe ser interpretado sistemáticamente con el art.1º. que contiene una cláusula general delimitadora de la «competencia» de la jurisdicción CA, en función de una minuciosa definición de lo que es la «materia contencioso-administrativa». Esta cláusula se integra con otras, que como el art.2 definen los casos excluidos y, a su vez, se complementa con el art.6 que establece que la demanda contencioso-administrativa debe prepararse mediante el o los recursos necesarios para obtener de la autoridad competente de última instancia, el reconocimiento o denegación del derecho reclamado o interés legítimo afectado. Los arts.7 y 8 establecen las pautas temporales para que la Administración se expida, definiendo el término para la interposición de la demanda según medie acto presunto producido por silencio, o acto expreso. Tales preceptos son los que proveen las directrices para establecer en cada caso concreto cuándo «la resolución reclamada no da lugar a la acción contencioso-administrativa” o bien cuándo «la demanda ha sido presentada fuera de término” (art. 24 inc.1), siendo éstos los típicos supuestos de «incompetencia» en el proceso CA.

6– La defensas opuestas por la recurrente debieron ser viabilizadas por el carril de la excepción de incompetencia, lo que no ocurrió. La secuencia de cómo acontecieron los actos procesales en el caso bajo examen, como así también las consideraciones formuladas en los párrafos anteriores, llevan al convencimiento de lo infundado del planteo impugnativo formulado por la recurrente, correspondiendo consecuentemente rechazar el recurso de apelación intentado.

15923 – TSJ Sala CA Cba. 5/4/05. Sentencia N°17. Trib. de origen: C2a CA. «Mentil, Adrián Juan c/ Superior Gobierno de la Provincia– Plena Jurisdicción-Recurso de Apelación»

Córdoba, 5 de abril de 2005

¿Es procedente el recurso de apelación deducido?

El doctor Domingo Juan Sesin dijo:

1. A fs.231 deduce la demandada recurso de apelación en contra de la S. Nº137, dictada por la C2a. CA el 1/10/01. Concedido el recurso, con efecto suspensivo (As. Nº437 del 9/10/01 y 494 del 17/12/01), se elevan los autos a este Tribunal. 2. Posteriormente, se dispone correr traslado a la apelante para que exprese los agravios que le irroga el decisorio del a quo, quien lo evacua a fs.245/248vta., solicitando su revocación en los términos que a continuación se reseñan, con costas a cargo de la contraria en ambas instancias. Dice que le agravia la decisión de la judex a quo, en tanto considera irrelevante las manifestaciones referidas a la improcedencia de la demanda efectuadas por su parte, fundadas en que la misma evidenciaba «un déficit adjetivo» en su preparación, «falta de agotamiento adecuado de la vía administrativa y ausencia de postulación necesaria y suficiente sobre la supuesta ilegitimidad en la denegación del reclamo». Aduce que la crítica se vincula a lo sostenido por la sentenciante en el Cons. V, en el cual señala que no corresponde pronunciarse sobre tales extremos «toda vez que su competencia ha quedado radicada en forma definitiva a tenor del decreto de fs.53 de autos y de conformidad a lo dispuesto por el art.11 in fine, de la ley de la materia (ley 7182), no habiendo la demandada articulado ninguna de las excepciones de previo y especial pronunciamiento en el art. 24 ib». Sostiene que la condensada y dogmática proposición no recompensa la exigencia ritual que establece fundamentación lógica y legal para toda decisión definitiva, bajo pena de nulidad, lesionando su derecho de defensa. Afirma que no cuestionó la competencia de la Cámara, sino que, admitida que fuera, realizó el planteo defensivo oportuna y convenientemente en función de los intereses que le asisten. Entiende que los requisitos que la ley establece respecto de la demanda (arts. 16 y cc., CPCA, y 175 y cc., CPC.), si bien no revisten el carácter de fórmulas sacramentales, imponen que su fundamentación se haga cargo de la reprobación inexcusable del acto administrativo traído en revisión judicial, la que no ha de circunscribirse a las razones expuestas en el reclamo formulado en sede administrativa. Refiere que la exigencia desatendida por el a quo afecta su derecho de defensa de jerarquía constitucional, causándole un gravamen cierto y actual, dado que su parte no puede ejercer tal prerrogativa con la amplitud que le concede la ley procesal en tanto no conoce los aspectos que invalidan la denegación tácita impugnada ante el Tribunal de Mérito. Afirma que todo escrito introductorio de la demanda no es otra cosa que reiteración del reclamo administrativo sin la consiguiente postulación que ha de alentar la pretensión jurisdiccional. Asegura que lo apuntado obsta la procedencia de la acción CA desde que no ha habido una impugnación concreta del acto, por falta de postulación adecuada y suficiente de ilegitimidad de la denegatoria presunta (art.16, ley 7182). Manifiesta que su parte planteó oportuna y formalmente el defecto legal que enervaba la procedencia de la demanda por no haber sido agotada debidamente la vía administrativa. Relata que manifestó que para acceder a la instancia judicial por denegatoria tácita resultaba imprescindible la solicitud de pronto despacho por ante la autoridad competente, que las actuaciones contaran con dictamen jurídico o intervención del fiscal de Estado «(art.49, CPA – 6658)» y que se cumplimentaran los plazos establecidos por el art.67 incs. «g» y «h», conforme a lo dispuesto en el art.69, a fin de agotar la vía administrativa en la previsión del art.70, en concordancia con lo preceptuado por los arts. 6 y 7, ley 7182. Seguidamente enuncia la recurrente la descripción que efectuó de las diversas instancias que se sucedieron en el expediente administrativo, las que según su parecer demuestran que el actor incurrió en una omisión que veda la habilitación de la instancia CA. Alega que el fallo no atendió debidamente el cuestionamiento realizado, limitando de una manera censurable el fundamento de su decisorio (Considerando V, fs. 225) a una expresión que no se compadece con la exigencia de la Ley Ritual, al no tomar por base la exposición de los hechos contenidos en los escritos de demanda y contestación (art.330, CPC), formando su convicción respecto de la prueba de conformidad con la regla de la sana crítica, declarando el derecho de los litigantes, dictando la absolución a que da lugar al planteo deducido por su parte (arts.327 y 328 ib). Aduce que la defensa argüida resulta atendible en esta instancia, puesto que la juzgadora aun de oficio no pudo soslayarla, desde que se está en presencia de presupuestos especiales de admisibilidad de la demanda, correspondiendo en consecuencia censurar la sentencia que no la amerita debidamente dentro de la hermenéutica ritual (arts.326, 327 y 330, CPC) con el argumento de competencia (art.11, ley 7182), supuestamente admitida por su parte «so-pretexto de no haber articulado como excepción de previo y especial pronunciamiento». Expresa que el agotamiento regular de la vía administrativa que reclama no es un mero privilegio acordado al Estado para que éste pueda pronunciarse o para instaurar una instancia obligada para evitar el juicio, sino que es una consecuencia del principio republicano de la división de poderes, que ha sido reglamentado por las normas correspondientes en lo que hace a la forma y condiciones en que la cuestión deja de ser atribución del Poder Administrador para pasar al ámbito jurisdiccional. Añade que no se niega el acceso a la Justicia al accionante, sino que se exige su acometida regular. Concluye que la sentencia arrasó con el principio lógico de razón suficiente, extrayendo una conclusión que la ley desautoriza indefectiblemente, situación que provoca la nulidad de la misma a tenor de lo dispuesto por las Constituciones Nac. y Pcial. y la Ley Ritual, con afectación directa de su derecho de defensa. Finalmente, reitera para el hipotético supuesto de una sentencia adversa y con los mismos fundamentos, la reserva del caso federal expresada al contestar la demanda, para ocurrir ante la CSJN por vía del recurso extraordinario previsto por el art.14, ley 48. 3. Corrido traslado al accionante del recurso deducido por la demandada, éste lo contesta a fs. 251/252vta., peticionando su rechazo, con costas a la apelante, por las razones que allí expresa. 4. A fs. 253 se dicta el decreto de autos, el que firme, deja la causa en estado de ser resuelta. 5. En forma liminar, debo destacar que el recurso bajo análisis ha sido oportunamente deducido por parte legitimada, contra una sentencia definitiva, razón por lo cual corresponde su tratamiento (arts.43, CPCA y 366, CPC, aplicable por remisión del art.13, ley 7182). 6. La sentencia de 1ª. inst. contiene una adecuada relación de causa (art.329, CPC), la cual debe tenerse por reproducida en la presente a los fines de evitar su innecesaria reiteración. 7. Según se desprende de la reseña del escrito recursivo efectuada, se agravia en esencia la recurrente de las consideraciones vertidas por la sentenciante en el Cons. V de su resolutorio, dado que se desestiman sus planteos referidos a la improcedencia de la demanda por falta de agotamiento adecuado de la vía administrativa y por la ausencia de individualización de la causa de impugnación del acto administrativo atacado en demanda, sin brindar una fundamentación lógica y legal. 8. A fin de dar respuesta al planteo descripto, estimo imprescindible realizar un breve repaso de las constancias de autos, para comprobar el modo en que se desenvolvieron las etapas procesales que generan conflicto. a) En la demanda, requirió el actor el pago de los salarios correspondientes al período de vacaciones anuales del año 1995 en dos cargos de maestro de Enseñanza Práctica-jefe de Sección (13-473), con desempeño en el IPEM Nº247 «Ing. Carlos Cassaffouth» de la ciudad de Cba. Luego de relatar los antecedentes del caso y explicar los motivos por los que la demanda era procedente formalmente por denegatoria tácita, afirmó el Sr. Mentil, bajo el título «Procedencia sustancial», que «no existen razones fácticas ni jurídicas para que la Administración mantenga silencio o se niegue a hacer lugar al reclamo formulado y, en consecuencia, a ordenar el pago de los salarios correspondientes al período de licencia anual ordinaria 1995…» (cfr. fs. 43/48vta., el destacado me pertenece), mencionando posteriormente la normativa que le acordaba tal derecho. b) La accionada, al momento de contestar el traslado de la demanda, postuló su improcedencia formal por las siguientes razones, a saber: 1) no se había agotado la vía administrativa en forma correcta (faltaba la deducción del pronto despacho ante autoridad competente, el dictamen jurídico previo y el cumplimiento de plazos de la Ley de Procedimiento Administrativo y Nº7182), lo cual provocaba la «inhabilidad de la instancia»; y 2) no se atacaba en momento alguno el acto administrativo por las «causales de nulificación de las resoluciones administrativas», dado que nada se decía «respecto de la ilegitimidad que hipotéticamente viciaría la decisión por la cual no se hizo lugar» a lo reclamado, circunstancia que la tornaba «insusceptible de revisión judicial» al haber devenido «firme» por ausencia de impugnación. c) La sentenciante, en el cuestionado Cons. V de su fallo, destacó que no le correspondía «pronunciarse sobre tales extremos» –aducida improcedencia formal de la demanda–, «toda vez que su competencia ha quedado radicada en forma definitiva a tenor del decreto (que admite «por corresponder a esta jurisdicción» la demanda instaurada) «y de conformidad a lo dispuesto por el art.11 in fine de la ley de la materia (Ley 7182), no habiendo la demandada articulado ninguna de las excepciones de previo y especial pronunciamiento previstas por el art.24 ib». 9. La consideración de la situación fáctica expuesta en el punto anterior a la luz de los preceptos que reglan el proceso CA en nuestra provincia, me llevan a adelantar mi posición adversa al acogimiento del remedio planteado, toda vez que juzgo que la Cámara ha dado una respuesta fundada y ajustada a derecho a las objeciones formales deducidas por la demandada, conforme la doctrina elaborada por esta Sala en causas en las cuales se resolvieron materias vinculadas a la presente, mediante un examen sistemático de la normativa procesal de carácter especial contenida en la Ley 7182 (cfr. S. Nº4/1996 «Tejeda, Héctor Laurencio…»; S. Nº 59/1996 «Costa, Roberto Oscar y Otros…»; S. Nº86/1998 «Stanich, Ana Luisa …»; S Nº58/1999 «Albertinazzi, Eder R. …»; S. Nº52/2000 «Cesano, Alfredo Faustino…»; S. Nº27/2001 «Velázquez Martínez, Cristina del Valle»; S. Nº13/2002 «Leal, Emilio y O. …», entre otras). En armonía con el criterio expuesto en los precedentes citados, cabe precisar que si bien es cierto que en virtud del art.11, ley 7182, la Cám. CA antes de dar trámite a una demanda debe establecer de oficio si el asunto corresponde a esta jurisdicción, también lo es que la habilitación que se dispone en esta primera etapa del proceso no es aún concluyente, toda vez que existe la posibilidad de que la demandada interponga excepciones de previo y especial pronunciamiento. Así lo prevé expresamente el mencionado precepto. Puede afirmarse, entonces, que la competencia «quedará radicada en forma definitiva» en los términos del último párrafo del art. citado, una vez que la Cámara establezca de oficio, con audiencia de su fiscal, que corresponde admitir formalmente la demanda por corresponder a esta jurisdicción y se encuentre vencido el plazo para el planteo de las excepciones mencionadas anteriormente sin que la accionada las haya articulado, o habiendo mediado actividad de ésta en ese sentido, cuando quede firme el decisorio del tribunal que las desestime. 10. Adviértase que nuestro ordenamiento procesal, de modo armónico, dispone que la excepción de incompetencia del tribunal debe oponerse siempre en forma de artículo previo y dentro del plazo del traslado ordinario de la demanda (arts.11, 24, 25 y 26, CPCA). Repárese en que la modalidad de interposición estipulada no es potestativa para la parte sino obligatoria (art.26, última parte), lo que conlleva a que su articulación fuera de término, como por ejemplo al contestar la demanda, determine su improcedencia formal por extemporánea, pues «…los requisitos esenciales susceptibles de determinar la incompetencia del tribunal no pueden ser introducidos como excepciones dilatorias al momento de contestar la demanda» (vid. de mi autoría «La Materia Contencioso-Administrativa en Córdoba», en Revista de Derecho Público, Proceso Administrativo, Rubinzal-Culzoni Ed., Santa Fe 2003, p.104). Ello procura dar mayor celeridad al proceso evitando que después de su dilatada tramitación, el juez se pronuncie en la sentencia sobre aspectos que no hacen al fondo de la cuestión, como sucedía durante la vigencia del anterior Código Ritual -Ley 3897-, en el cual el tribunal declaraba su incompetencia en tal instancia final, provocando un desgaste jurisdiccional inútil y el cansancio de los administrados. 11. En otras palabras, el sistema normativo establece sólo dos momentos para el análisis y resolución de las problemáticas vinculadas con la concurrencia de los requisitos procesales necesarios para acceder a la instancia CA, siempre dentro de la primera etapa del proceso, a saber: a) cuando el tribunal establece si el asunto que motiva la demanda corresponde a su jurisdicción, previo dictamen del fiscal de Cámara, y b) cuando, sin perjuicio de lo que haya establecido en la habilitación, resuelve la excepción de previo y especial pronunciamiento que eventualmente deduzca la demandada. A partir de allí, insisto, la competencia del tribunal queda radicada en forma «definitiva», no pudiendo el juzgador volver a tratar ningún requisito de admisibilidad al momento de emitir la sentencia, salvo algunos supuestos especiales condensados en los incs.2, 3 y 4, art.24 del Código. 12. De este modo, queda claro conforme al ordenamiento jurídico aplicable en la especie, que el tribunal no se encuentra habilitado para examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la pretensión al tiempo en que debe dictar la sentencia que ponga fin al conflicto de las partes. 13. Ahora bien, de acuerdo con las premisas expuestas en los párrafos precedentes, entiendo que el sentenciante obró conforme a derecho cuando estimó en el decisorio atacado que no podía ingresar a la evaluación de aquellas objeciones que se vinculaban con la carencia de los presupuestos procesales inexcusables para la admisibilidad de la jurisdicción CA (art.1 inc.»c», ley 7182), como lo son la firmeza de un acto administrativo (por no haber sido objeto de impugnación) y la falta de agotamiento adecuado de la vía administrativa, por cuanto dichas cuestiones debieron ser opuestas a través de la excepción de incompetencia en forma de artículo previo, de acuerdo al art.26, CPCA. En estas condiciones, se comprueba que ha precluido la posibilidad de su discusión y decisión posterior sobre tales aspectos. En este punto, resulta conveniente señalar, atento la manifestación de la apelante en el sentido de que «no cuestionó» la competencia del a quo, que los reparos que esgrimió al contestar la demanda se vinculan con dicha temática. Me explico. En el marco de la ley 7182, la excepción de incompetencia del tribunal que, como se explicitó supra, debe ser opuesta en forma de artículo previo, tiene un régimen jurídico específico, que está legalmente predeterminado a dos supuestos claramente diferenciables: a) que la resolución reclamada no dé lugar a acción contencioso-administrativa, o b) que la demanda haya sido presentada fuera de término (art.24 inc.1). Dicho precepto debe ser interpretado sistemáticamente con el art.1 que contiene una cláusula general delimitadora de la «competencia» de la jurisdicción CA, en función de una minuciosa definición de lo que es la «materia contencioso- administrativa». Dicha cláusula se integra con otras, que como el art.2 definen los casos excluidos. Así, el 1º. de los preceptos citados reserva a la jurisdicción CA las causas que se promuevan por parte legítima, impugnando los actos administrativos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial del Estado Pcial., del Tribunal de Cuentas de la Pcia., de las entidades descentralizadas autárquicas, de las Municipalidades y de cualquier otro órgano o ente dotado de potestad pública, con facultad para decidir en última instancia administrativa, siempre que: a) el acto administrativo cause estado en razón de haberse agotado a su respecto las instancias administrativas; b) sea consecuencia del ejercicio de función administrativa; c) vulnere o lesione un derecho subjetivo de carácter administrativo o afecte un interés legítimo establecidos o reconocidos con anterioridad a favor del demandante, en situaciones jurídico-subjetivas creadas o reconocidas por la Constitución, o por la ley, reglamento, ordenanza, concesión o permiso, contrato administrativo u otro acto administrativo, que sean preexistentes. El análisis precedente se complementa con el art.6 que establece que la demanda contencioso-administrativa debe prepararse mediante el o los recursos necesarios para obtener de la autoridad competente de última instancia, el reconocimiento o denegación del derecho reclamado o interés legítimo afectado. Los artos.7 y 8 establecen las pautas temporales para que la Administración se expida, definiendo igualmente el término para la interposición de la demanda según medie acto presunto producido por silencio o acto expreso. Tales preceptos son los que proveen las directrices para establecer en cada caso concreto cuándo «la resolución reclamada no da lugar a la acción contencioso-administrativa” o bien cuándo «la demanda ha sido presentada fuera de término” (art.24 inc.1), siendo éstos los típicos supuestos de «incompetencia» en el proceso CA (cfr. S. Nº36/2000 dictada in re: «Iriart…»). Es decir que, reitero, la defensas opuestas por la recurrente debieron se viabilizadas por el carril de la excepción de incompetencia, lo que no ocurrió como se ha visto ut supra. 14. Deseo puntualizar finalmente, ante la denuncia realizada por la apelante en esta instancia, que el modo en que se dedujo la demanda no provocó limitación alguna al ejercicio de su derecho de defensa, tal como lo reflejan las constancias de autos. Así, se comprueba que la Administración, al responder la demanda, desarrolló profusamente los argumentos en virtud de los cuales sostenía la legalidad de su proceder, afirmando la ausencia de derecho subjetivo del actor, contestando de esta manera la afirmación vertida en el escrito introductorio de la acción, en el cual se sostuvo su procedencia sustancial por «cuanto no existen razones fácticas ni jurídicas para que la Administración mantenga silencio o se niegue a hacer lugar al reclamo formulado», postulando, en definitiva, que la denegatoria tácita que daba lugar al pleito carecía de causa. 15. En suma, la secuencia de cómo acontecieron los actos procesales en el caso bajo examen, como así también las consideraciones formuladas en los párrafos anteriores, me llevan al convencimiento de lo infundado del planteo impugnativo formulado por la recurrente, correspondiendo consecuentemente rechazar el recurso de apelación intentado. 16. En cuanto a las costas devengadas en esta Sede, estimo que corresponde que las mismas sean impuestas a la vencida, conforme la clara prescripción contenida en el art.130, CPC, aplicable en la especie por remisión expresa del art.13, CPCA. Así voto.

Los doctores Aída Lucía Teresa Tarditti y Hugo Alfredo Lafranconi adhieren al voto emitido por el Sr. Vocal preopinante.

Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de su Sala Contencioso-Administrativa,

RESUELVE: Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la Sent. Nº137, dictada por la C2a. CA el 1/1001, con costas (art.130, CPC, aplicable por remisión del art.13, CPCA).

Domingo Juan Sesin – Aída Lucía Teresa Tarditti – Hugo Alfredo Lafranconi ■

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