MINISTERIO PÚBLICO FISCAL

LEGITIMACIÓN. Intervención en sede civil: interpretación restrictiva. Legitimación sustancial para solicitar una cautelar y promover una acción judicial. Inexistencia de norma expresa que le otorgue tal atribución
1- El “presupuesto ontológico” de la intervención del Ministerio Público, la justificación de su accionar, consiste en la defensa de los intereses vinculados al orden público y social. Pero, a los fines de su legitimación, no basta que se configure el presupuesto ontológico sino que resulta indispensable, además, que su intervención esté habilitada expresamente por la ley (“presupuesto procesal”).

2- Si no existe una norma adjetiva que especial y específicamente otorgue competencia al Ministerio Público Fiscal para intervenir en juicio civil, aquella deviene en inadmisible aun cuando en la causa se encuentre involucrado el interés público. Siendo ello así, la procuración del interés social que se le asigna al Ministerio Público Fiscal como razón de ser no implica necesariamente su legitimación como parte o como tercero interviniente en sede civil, que depende de las leyes adjetivas.

3- En sede civil, los supuestos que justifican la participación del Ministerio Público Fiscal son de interpretación estricta. Tal restricción en el criterio hermenéutico a aplicar se justifica en la propia naturaleza del juicio civil y comercial, donde -a diferencia de lo que ocurre siempre en el proceso penal- los intereses en juego son de naturaleza privada o particular y donde reina el principio dispositivo, siendo a cargo de los interesados promover la acción judicial.

4- La ley procesal penal expresamente atribuye al Ministerio Público Fiscal la titularidad de la acción penal. En cambio, en los procesos civiles en los que existen sujetos titulares de los intereses en litigio, el rol fundamental que incumbe a los Tribunales de Justicia importa un amparo suficiente al interés general o social que pudiera también estar en juego en el proceso. En efecto, la función propia de los jueces, quienes están habilitados para dilucidar las cuestiones de derecho por sí mismos (en cuanto son intérpretes naturales del orden jurídico) implica la innecesariedad de contar con el auxilio de ningún otro organismo del Estado, cuya actuación se revelaría como ociosa y sobreabundante, salvo que por política legislativa se impusiera su intervención.

5- El llamado orden público no puede convertirse en un elemento perturbador de la aplicación del derecho ni en un medio para coartar libertades individuales. La pretensión en contrario podría resultar peligrosa pues implicaría la intromisión del Ministerio Público en el ámbito propio de las libertades de los habitantes.

6- No asiste razón a la Fiscalía General cuando sostiene que la naturaleza de la cuestión sub judice amerita la legitimación del Ministerio Público Fiscal. No existe ninguna ley adjetiva que habilite específicamente al Ministerio Público a demandar la nulidad de los contratos celebrados por particulares, aun cuando se alegue supuesta violación a normas de orden público y por tanto carece de legitimación para requerir una medida cautelar en esta causa.

14.950 – TSJ Sala Civil Cba. 28/10/02. AI N° 204. “Cuerpo de copias en autos: Ministerio Público de la Provincia de Córdoba – Solicita medida cautelar – Recurso Directo”.

Córdoba, 28 de octubre de 2002

Y CONSIDERANDO:

I. El tenor de la articulación directa es susceptible del siguiente compendio: sostienen los recurrentes que, a diferencia de lo aseverado por la Cámara a quo en el Auto de denegatoria, resulta patente la contradicción prevista en el art. 383 inc. 3° del CPC ya que el argumento de que la ley 8836 calificó de interés provincial a la integridad de las remuneraciones de los empleados y agentes de la Administración carece de entidad y racionalidad para desvirtuar el antagonismo en la interpretación sustentada en los pronunciamientos traídos en confrontación. Igualmente, señalan que tanto en la resolución en crisis como en el precedente contradicho se advierte el mismo sustento fáctico, debatiéndose en ambos casos la legitimación sustancial del Ministerio Público Fiscal para solicitar una cautelar y promover una acción judicial sin que exista una norma expresa que le otorgue específicamente tal atribución.
II. A diferencia de lo decidido por el Mérito, consideramos que concurren las condiciones formales en cuya virtud la ley habilita esta etapa extraordinaria, y por lo tanto corresponde conocer en el fondo la impugnación deducida (art. 407, primera parte, del CPCC). Los recurrentes invocan, con sustento en el art. 383 inc. 3° del CPCC, la disímil interpretación legal hecha en el fallo en crisis y la contenida en el pronunciamiento emanado de esta Sala del Tribunal Superior de Justicia en autos: “Gavier Enrique y otros c/ Provincia de Córdoba – Amparo – Ejecución de sentencia – Recurso Directo” (AI N° 773 del 02/10/96, fs. 1/6), en orden a la legitimación del Ministerio Público Fiscal para intervenir como parte demandada o demandante en sede civil.
III. Para que esta Sala pueda juzgar, y eventualmente modificar la interpretación de la ley efectuada en el acto decisorio de apelación con fundamento en el inc. 3° del art. 383 del CPC, es preciso que la misma cuestión de hecho haya sido resuelta en sentido opuesto por el propio Tribunal de la causa, por el Tribunal Superior de Justicia, un tribunal de apelación en lo Civil y Comercial u otro tribunal de apelación o de instancia única de esta Provincia.
IV. De la lectura del fallo en crisis surge que -para la Cámara a quo– no es necesario que una ley procesal habilite especialmente al Ministerio Público Fiscal para intervenir en el juicio y promover acciones judiciales, siendo suficiente con que exista presunción de lesión a alguna disposición de interés provincial. En este sentido se sostiene que: “La circunstancia de que no haya una disposición expresa de carácter adjetivo que disponga la legitimación procesal del MPF para actuar en el caso concreto de autos, no es obstáculo para que pueda ejercer la acción, es decir excitar al órgano jurisdiccional en defensa de la legalidad cuando su violación apareja el desconocimiento de intereses de la sociedad… o en defensa del interés público” (fs. 37). El fallo traído en contradicción, en cambio, entiende para un supuesto análogo al que nos ocupa que no basta con que la causa pueda ser calificada de orden público para que se encuentre habilitada la participación del Ministerio Público Fiscal, sino que su legitimación como parte o como tercero interviniente depende, insoslayablemente, de que una ley adjetiva específicamente le atribuya tal función. En este orden, esta Sala sostuvo: “La procuración del interés social que se le asigna al Ministerio Público Fiscal no implica necesariamente su legitimación como parte o como tercero interviniente, que depende de las leyes adjetivas… Adviértase que los supuestos que justifican la participación del Ministerio Fiscal en sede civil son de interpretación estricta; de donde sólo es admisible en los casos expresamente reglados… La noción de orden público o eventualmente, interés público, no lleva implícita la participación del Ministerio Fiscal…”.
V. Ello así, y en oposición a lo sostenido por el a quo en el Auto de denegatoria de la casación, consideramos que los requisitos de paridad fáctica y diversidad hermenéutica sobre una misma regla de derecho se aprecia suficientemente satisfecho. Para demostrar tal aserto, baste con advertir que, en ambas ocasiones, se trataba de determinar si el Ministerio Público Fiscal se encontraba o no habilitado para intervenir en sede civil, pese a la inexistencia de una norma adjetiva que expresamente le atribuyera tal competencia. Fue ésta la plataforma fáctica que, en la inteligencia propiciada en los resolutorios confrontados, ameritara decisiones diametralmente opuestas fundadas en una diversa interpretación de la normativa aplicable al caso. La cuestión relativa a si estaba o no en juego una disposición de interés público no fue el factor que provocó la disimilitud interpretativa en los respectivos pronunciamientos. Todo lo contrario, en el fallo traído en contradicción específicamente se señaló que tal circunstancia resultaba intrascendente –per se– para resolver la legitimación del Ministerio Público Fiscal y se afirmó que no bastaba con que la causa estuviera regida por disposiciones no derogables por la voluntad de las partes o en ella estuviera interesado el interés público, sino que era además insoslayable la existencia de una ley adjetiva que atribuyera tal competencia al Ministerio Público Fiscal. Por otro costado, ninguna duda cabe respecto a que en la cuestión ventilada en el precedente emanado de esta Sala se denunciaba como presuntamente violentada una normativa de neto orden público como era el principio de intangibilidad salarial de los Magistrados, consagrado expresamente, no ya en una ley ordinaria (como en la especie), sino en la propia Constitución Provincial. Ello así, existía un claro sustento legal específico del interés público. En otras palabras, el argumento dado por el Tribunal a quo para denegar la casación, relativo a que en la causa “Gavier…” no hubo “sustento legal específico del interés social invocado…” cae por su propia inconsistencia. Finalmente, no escapa a los suscriptos que, en el sublite, nada se dijo sobre la naturaleza patrimonial del supuesto de hecho sometido a juzgamiento, mientras que, en el caso resuelto por este Alto Cuerpo, expresamente se manifestó que la cuestión era de esa naturaleza. No obstante, se impone reconocer que tal divergencia no ostentó dirimencia alguna en la elaboración de las exégesis legales cuya unificación se impetra ante esta Sede desde que la naturaleza patrimonial o no de la cuestión no es la que se ha traído como tópico bajo anatema. En cambio, sí ha sido cuestión resuelta diversamente por ambos pronunciamientos si el Ministerio Público Fiscal se encuentra legitimado para accionar en sede civil denunciando presunta violación a normas que atañen al interés general sin que exista una reglamentación adjetiva que específicamente atribuya a tal órgano esa competencia. En efecto, para el Mérito la ausencia de una disposición especial no obsta a la actuación del Ministerio Público Fiscal cuando la violación a la legalidad implica afectación al interés público. Diversamente, en la antípoda, esta Sala ha sostenido que la inexistencia de una norma atributiva específica que legitime al Ministerio Público Fiscal inhabilita su actuación, aun cuando en la causa se denuncie afectado el interés social. La divergencia interpretativa, planteada en esos términos, torna evidente que ambas sentencias han dispensado un disímil tratamiento jurídico a idéntico supuesto de hecho, lo que habilita la intervención de esta Sala en ejercicio de su función de nomofilaquia y unificación.
VI. En mérito de lo expuesto, corresponde declarar mal denegado el recurso de casación y concederlo por ésta vía.
VII. Acogida la queja, corresponde pronunciarse sobre el recurso de casación fundado en la causal del art. 383 inc. 3° del CPCC, cuyos términos resultan de la relación formulada en los considerandos precedentes.
VIII. Legitimación del Ministerio Público Fiscal
La Constitución de la Provincia de Córdoba establece que el Ministerio Público está a cargo del Fiscal General y de los fiscales que de él dependan a quienes instruyen sobre el cumplimiento de sus funciones de acuerdo a las leyes (art. 171 CP). El art. 172 de dicho cuerpo normativo le fija las siguientes funciones: “…1) Preparar y promover la acción judicial en defensa del interés público y los derechos de las personas. 2) Custodiar la jurisdicción de competencia de los tribunales provinciales y la normal prestación del servicio de justicia y procurar ante aquellos la satisfacción del interés social. 3) Promover y ejercitar la acción penal pública ante los tribunales competentes, sin perjuicio de los derechos que las leyes acuerdan a los particulares. 4) Dirigir la policía judicial”. Por su parte, la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal N° 7826 y sus modificatorias establecen las funciones de dicho Órgano (art. 1 y 9), reglamentando las atribuciones que genéricamente confiere la Ley Suprema local. El art. 3 de la referida normativa dispone que las funciones a su cargo deben ser ejercidas conforme a los principios de legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica, puntualizando que todo ello debe efectuarse “con arreglo a las leyes”. A la luz de tales preceptos pueden extraerse dos conclusiones categóricas. En primer lugar que la razón que determina la institución del Ministerio Público se encuentra en el interés público que se encuentre involucrado en el proceso. El “presupuesto ontológico” de la intervención del Ministerio Público, la justificación de su accionar consiste, pues, en la defensa de los intereses vinculados al orden público y social. En segundo lugar, que no basta con que se configure el presupuesto ontológico que justifica la intervención del Ministerio Público sino que resulta indispensable además que tal intervención esté habilitada expresamente por ley. Esto es, que como “presupuesto procesal” deviene en necesario que la legitimación al Ministerio Público se encuentre concretamente atribuida por una disposición normativa vigente. De este modo, si no existe una norma adjetiva que especial y específicamente otorgue competencia al Ministerio Público Fiscal para intervenir en juicio civil, la misma deviene en inadmisible aun cuando en la causa se encuentre involucrado el interés público. Lo expuesto importa ya una solución a la cuestión a unificar y puede ser enunciada del siguiente modo: para que se encuentre habilitada la legitimación procesal del Ministerio Público Fiscal resulta indispensable que exista una norma atributiva de tal función. Siendo ello así, la procuración del interés social que se le asigna al Ministerio Público Fiscal como razón de ser, no implica necesariamente su legitimación como parte o como tercero interviniente en sede civil, que depende de las leyes adjetivas. De manera concordante a esta línea de pensamiento esta Sala sostuvo, con distinta integración a la actual y en caso que se había omitido la intervención del Ministerio Público Fiscal en un juicio de filiación que aunque esté regido en lo sustancial por disposiciones no derogables por la voluntad de las partes, y por ello podía ser considerada como cuestión que interesa al orden público, declaró que no se estaba ante el supuesto de una acción que pueda ser deducida por el Ministerio Público Fiscal desde que su promoción corresponde privativamente a los particulares y no está fundada en un interés pecuniario. Se destacó que existen una serie de causas que también califican de orden público y que, no obstante ello, se sustancian en juicio sin injerencia del Ministerio Fiscal, verbigracia las que regulan la prescripción, las que prohíben la dispensa anticipada de dolo, las que rigen las incapacidades de derecho. Se dijo además que de ello se sigue que las cuestiones comprendidas bajo la noción de orden público no exigen todas, en igual grado, la intervención de aquel organismo sin que por ello se altere su carácter. La noción de orden público o eventualmente, el interés público, no lleva implícita la participación del Ministerio Fiscal. Es cuestión de política legislativa discernir las causas en que los órganos del Ministerio Fiscal deben ser oídos, en previsión de que por procedimientos colusorios de los litigantes se pueda llegar a burlar los preceptos legales (Conf. Sala CC del TSJ in re: “V.E.A. c/J.B. y otro – Ordinario – Revisión”, Sent. N° 54 del 09/11/89).
IX. Interpretación estricta de la legitimación del Ministerio Público Fiscal en sede civil y comercial. Viene a confirmar tal tesitura el lugar común de que los supuestos que justifican la participación del Ministerio Público Fiscal en sede civil son de interpretación estricta, de donde sólo es admisible en los casos expresamente reglados (Conf. Palacio, Derecho Procesal Civil, T. II, Sujetos del Proceso, p. 617/618; en igual sentido Alsina, Derecho Procesal, 2ª ed., T. II, p. 354/355). Tal restricción en el criterio hermenéutico a aplicar se justifica en la propia naturaleza del juicio civil y comercial donde –a diferencia de lo que ocurre siempre en el proceso penal- los intereses en juego suelen ser de naturaleza privada o particular, y donde reina el principio dispositivo siendo a cargo de los interesados promover la acción judicial. En este sentido, se ha sostenido que en materia penal la opinión es unánime en el sentido de la necesidad de la intervención del Ministerio Público Fiscal ya que la acusación privada es un derivado del régimen de la venganza que debe ser abolida en la sociedad. Es por ello que la ley procesal penal expresamente atribuye al Ministerio Público Fiscal la titularidad de la acción penal. En cambio, en los procesos civiles y comerciales en los que existen sujetos titulares de los intereses en litigio, el rol fundamental que incumbe a los Tribunales de Justicia importa un amparo suficiente al interés general o social que pudiera también estar en juego en el proceso. En efecto, la función propia de los jueces, quienes están habilitados para dilucidar las cuestiones de derecho por sí mismos (en cuanto son intérpretes naturales del orden jurídico) implica la innecesariedad de contar con el auxilio de ningún otro organismo del Estado cuya actuación se revelaría como ociosa y sobreabundante, salvo que por política legislativa se impusiera su intervención. Por otro costado, el llamado orden público no puede convertirse en un elemento perturbador de la aplicación del derecho ni en un medio para coartar libertades individuales. La pretensión en contrario podría resultar peligrosa pues implicaría la intromisión del Ministerio Público en el ámbito propio de las libertades de los habitantes.
X. Resta indicar que no asiste razón a la Fiscalía General cuando sostiene que –conforme jurisprudencia emanada de esta Sala- la naturaleza de la cuestión sub júdice amerita la legitimación del Ministerio Público Fiscal. En efecto, en los autos caratulados “Ortiz Pellegrini, Miguel Ángel (Fiscal General) s/Avocación en autos: Amparo presentado por Amadeo Raúl Rissi a favor de Stella Maris Yasn y otros – Acción de amparo” (AI 296 del 19/08/99) no se sostuvo –como se pretende- que estaba habilitada la participación procesal del Ministerio Público en todo caso donde se cuestionara la integridad de los haberes de los empleados públicos, sino que –por el contrario- expresamente se resolvió que el genérico cometido funcional de “actuar en defensa del interés público y los derechos de las personas” no habilita al Ministerio Público a tomar intervención en cualquier tipo de proceso porque “su actuación debe ponerse en práctica con arreglo a las leyes”. Empero, en ese particularísimo supuesto de hecho –absolutamente diverso a lo que es materia de decisión en la especie- se autorizó la legitimación del Ministerio Público por aplicación analógica del art. 16 inc. 3° y 10° de la ley 7826, ya que estando habilitada su legitimación para dictaminar en toda cuestión de competencia originaria del Tribunal Superior “(…) va de suyo que puede excitar la competencia, y si interviene en las acciones y recursos ante el Alto Cuerpo ‘con arreglo a las leyes respectivas’ (…) no es prudente negarle legitimación cuando (…) la cuestión involucra el resguardo de la adecuada distribución de competencia de los tribunales provinciales”. En el sub lite, la cuestión no atañe a la competencia; luego la doctrina sustentada en el precedente mencionado deviene en inaplicable.
XI. Lo expuesto determina sin más el acogimiento de la pretensión impugnativa desde que en la especie se evidencia que la interpretación efectuada por la Cámara a quo resulta contraria a la relacionada supra, lo que impone la revocación del fallo en crisis.
XII. A fin de evitar el dispendio de una nueva etapa procesal, corresponde a este Tribunal resolver, sin reenvío (art. 390 CPCC), considerando los agravios que fundan las apelaciones deducidas por la Asociación Gremial de Empleados Judiciales de la Provincia de Córdoba y Ricardo Nausneris y la contestación esgrimida por el fiscal de las cámaras civiles y comerciales. Al respecto, la doctrina ensayada en los considerandos precedentes adquiere idéntica eficacia en esta parte de la resolución, razón por la cual esta Sala se exime de efectuar mayores consideraciones sobre el punto. En efecto, la resolución motivo de apelación (decreto de fecha 29 de septiembre de 2000) recaída en primera instancia tenía al Ministerio Público Fiscal por presentado y por parte, admitió la medida cautelar solicitada y ordenó la suspensión de las retenciones de los haberes de los agentes de la Administración Pública Provincial que deban practicarse con motivo de convenios celebrados con el Banco de la Provincia de Córdoba con posterioridad al 20/7/00. Sin embargo, como bien lo han puntualizado los apelantes, no existe ninguna ley adjetiva que habilite específicamente al Ministerio Público a demandar la nulidad de los contratos celebrados por particulares, aun cuando se alegue supuesta violación a normas de orden público y por tanto carece de legitimación para requerir una medida cautelar en esta causa, todo ello conforme a los argumentos y consideraciones vertidas supra a las que remitimos brevitatis causae. Incumbe, entonces, hacer lugar a los recursos de apelación impetrados por la Asociación Gremial de Empleados Judiciales de la Provincia de Córdoba y el Sr. Ricardo Nausneris y en consecuencia, revocar el decreto de fecha 29/9/00 dictado por el Juez en lo Civil y Comercial de 37ª Nominación de esta ciudad por el cual se admitió la participación del Ministerio Público Fiscal y se ordenó la cautelar por él solicitada.

Por todo ello,

SE RESUELVE: I. Declarar mal denegado el recurso de casación (inc. 3° art. 383 del CPCC) que se admite formalmente. II. Ordenar la restitución del depósito efectuado en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 78 de la ley 8805. III. Hacer lugar al recurso de casación por el motivo del inc. 3° del art. 383 del CPCC, y en consecuencia anular el pronunciamiento impugnado. IV. Hacer lugar a los recursos de apelación impetrados por la Asociación Gremial de Empleados Judiciales de la Provincia de Córdoba y el Sr. Ricardo Nausneris, revocando el decreto dictado en la especie con fecha 29 de septiembre de dos mil. V. Sin imposición de costas en ambas instancias (apelativa y casatoria) en virtud de lo normado en el art. 137 y concordantes del CPCC.

Berta Kaller Orchansky – Domingo Juan Sesin – María Esther Cafure de Battistelli ■

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