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2- Cuadra recordar que el control de constitucionalidad de las normas es una cuestión de orden público ajeno, en principio, a la voluntad de las partes en juicio. A lo que cabe agregar que la [declaración de] inconstitucionalidad de oficio es el instituto que más ha fortalecido el nuevo rol del juez en el siglo XXI, y pertenece a lo que se ha denominado en doctrina “activismo judicial constitucional”. De este modo, el juez ha pasado de ser un mero espectador en un proceso a ser parte obligada en lo que se refiere a la trilogía jurídica, donde se hallan la supremacía constitucional, el respecto de los derechos humanos y el cumplimiento de los tratados internacionales.(Voto, Dr. Ávalos).
3- Con relación a la declaración de inconstitucionalidad de oficio, el Alto Tribunal desde una postura negatoria con el precedente “SA Ganadera Los Lagos vs. Nación Argentina” hasta una paulatina apertura con los casos “Juzgado de Instrucción Militar N° 50 de Rosario”, “Mill de Pereyra” afianzada con “Banco Comercial de Finanzas” y “Simón” entre otros, culminó con el caso “Rodríguez Pereyra” del 27/11/12, donde se recordó el deber de los magistrados de efectuar el examen de constitucionalidad de las normas en la medida en que ese mecanismo constituye una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos reconocidos en la Constitución contra los posibles abusos de los poderes públicos, agregando que a partir de 1994 el derecho internacional de los derechos humanos ha adquirido la más alta jerarquía constitucional en la Argentina que, en ese marco, así como la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha establecido que los órganos del Poder Judicial deben descalificar de oficio las normas internas de cada país que se opongan a la Convención Americana de Derechos Humanos, igualmente deben descalificarse de oficio las que se oponen a la Constitución Nacional.(Voto, Dr. Ávalos).
4- Sobre la base de estas consideraciones corresponde declarar de oficio la inconstitucionalidad del art. 21 de la ley 24463 en su aplicación al caso, por resultar contrario al carácter integral e irrenunciable de los beneficios de la seguridad social, a la garantía de igualdad y al derecho de propiedad (arts. 14 bis, 16 y 17, CN). No puede obviarse la naturaleza de la cuestión que se debate en el presente, de contenido alimentario y vital, así como la conducta asumida en este contexto por el ente demandado –que lejos de un ejercicio razonable de su derecho de defensa– desconoció en sede administrativa y judicial jurisprudencia pacífica de fuero especializado y del Alto Tribunal. (Voto, Dr. Ávalos).
5- Conforme al resultado al que se arriba, corresponde aplicar los principios generales sobre “costas” contenidos en el ordenamiento procesal, por lo que las de esta instancia se imponen a la demandada perdidosa (art. 68, CPCN).(Voto, Dr. Ávalos).
6- En el caso de autos, la declaración de inconstitucionalidad del art. 21 de la ley 24463 que se propicia, tiene su razón de ser en que cuando dicha normativa prevé –en correlación con el art. 15 y 18 de la misma ley– cuando una resolución del Anses sea impugnada judicialmente “…En todos los casos las costas serán por su orden…”, sin importar el resultado final del juicio, dicha solución resulta cuanto menos discriminatoria al excluir a quienes litiguen en contra del Anses de la aplicación del principio general contenido en el art. 68, 1º parte, CPCN –en caso de resultar vencedores– y, además, inequitativa en relación con el resto de los litigantes en causas judiciales que sean gananciosas, por cuanto es principio general que la parte vencida en el juicio es quien debe cargar con los riesgos del resultado del juicio y gastos de la contraria aun cuando no se hubiese solicitado. (Voto, Dr. Vélez Funes).
7- Afecta asimismo la normativa en análisis, el principio de igualdad de trato en igualdad de circunstancias, porque irrazonablemente priva a quien resulte ganancioso de la aplicación del art. 68, CPCN, antes mencionado, lo que en modo alguno puede ser convalidado por este juzgador por resultar una prerrogativa a favor del Estado en perjuicio del ciudadano más vulnerable cuando se encuentra de contraparte con toda su estructura y organización para defenderse.(Voto, Dr. Vélez Funes).
8- A ello cabe agregar que si bien la ley 24463 se trata de una norma federal y de orden público –concepto jurídico hoy receptado en los arts. 7 y 12 del Código Civil y Comercial de la Nación y que al decir de Rodolfo C. Barra “…incide en todo el ordenamiento jurídico, tanto en su sector privado como público, tanto en las relaciones jurídicas de derecho privado como de derecho público…”–, ello por sí mismo no puede justificar una solución inequitativa y de trato desigual en relación con el resto de los litigantes alcanzados por el principio general antes aludido, máxime cuando la misma norma omite señalar las razones que inspiran tan desigual solución –valga la redundancia– en relación con el art. 68 del código procedimental. (Voto, Dr. Vélez Funes).
9- Esta diferencia de trato en las costas a favor del Estado según el art. 21, ley 24463, en síntesis lesiona el acceso a la justicia como garantía para los ciudadanos, porque uno tendrá riesgos y otro no por el resultado del pleito. En definitiva, corresponde declarar de oficio la inconstitucionalidad del art. 21, ley 24463, por los motivos antes expresados, sin que ello implique lesión alguna a la división de poderes, sino el oportuno ejercicio del control judicial de constitucionalidad como atribución legal exclusiva de los jueces. (Voto, Dr. Vélez Funes).
10- En nuestro sistema, los jueces tienen la atribución del control de constitucionalidad de oficio entendido éste como un deber que no depende de la voluntad expresa o tácita de las partes, sino como la obligación de los jueces de velar por la supremacía constitucional.(Voto, Dra. Montesi).
11- En este caso particular cabe resaltar que la ley Nº 24463 establece en su artículo 21 que las costas del proceso judicial para reclamos por impugnaciones a actos administrativos del Anses serán por su orden. Ello significa otorgar al organismo de gestión un privilegio inaceptable y cometer una inequidad más en contra del beneficiario previsional, en flagrante violación de los arts. 14 bis, 16 y 17, CN, como así también lo dispuesto mediante el Pacto de San José de Costa Rica en su art. 24, hoy integrante de nuestra Carta Magna. (Voto, Dra. Montesi).
12- Al respecto, en los autos caratulados: “Patiño Raúl Osvaldo c/ Gobierno Pcia. de San Juan (Unidad de Control Prev.) s/ Amparo por mora de la administración”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación determinó que resultaba discriminatoria la exclusión de los jubilados de la aplicación del criterio general en materia de costas, con sustento en el art. 21 de la Ley de Solidaridad Previsional Nº 24463, donde se ordena su distribución en el orden causado. Así, textualmente expresó: “La distribución de las costas por su orden en todos los casos originados en demandas previsionales, de conformidad con lo dispuesto en el art. 21, ley 24463 de Solidaridad Previsional, no se compadece con los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en materia previsional”. En consecuencia, y conforme los fundamentos dados, corresponde declarar de oficio la inconstitucionalidad del art. 21, ley Nº 24463 en el presente caso, imponiendo las costas de esta Alzada a la demandada perdidosa (art. 68, CPCN). (Voto, Dra. Montesi).
Córdoba, 2 de diciembre de 2015
El doctor
Vienen estos autos conocimiento del Tribunal en virtud del recurso de apelación articulado por la parte demandada en contra de la sentencia de fecha 27 de agosto de 2012 dictada por el Juez Federal N° 1 de Córdoba que, en lo pertinente, decidió hacer lugar a la demanda entablada por la parte actora en contra de la Anses y ordenar el reajuste del haber previsional del actor, de acuerdo con las pautas expresadas en los considerandos. Con costas en el orden causado. I. La parte demandada funda el recurso de apelación. Se agravia por cuanto se hace lugar a la demanda ordenando a la Anses el reajuste del haber previsional conforme pautas que en la oportunidad señala y que a su juicio no son de aplicación al caso. Corrido el traslado de la ley, la parte actora dejó vencer el plazo sin contestar agravios, según constancias de fs. 128. II. Del análisis de la causa se desprende que el actor es titular de un beneficio jubilatorio adquirido con arreglo a la ley 24241, y que oportunamente requirió en sede administrativa el reajuste de su haber, solicitud que fue desestimada por la Anses mediante Res. 11607 de fecha 7 de noviembre de 2005 (expediente administrativo N° 024–20-04082629-8-146-1), conforme surge de fs. 3/4 de autos. Ahora bien, las cuestiones planteadas en el presente resultan sustancialmente análogas a las examinadas por esta Sala en los precedentes “Páez, Lorenzo Alfredo c/ Anses -Reajustes Varios-” (Expte. Nº 24170028/2008/CA1) de fecha 13 de noviembre de 2014, y con la actual integración del Tribunal, en la causa: “Munizaga, Ernesto Juan c/ Anses -Reajustes Varios-” (Expte. N° 33130153/2010/CA1) de fecha 3 de marzo de 2015 (www.csjn.gov.ar – consulta de expedientes). En consecuencia corresponde remitirse a los fundamentos allí vertidos que pasan a formar parte del presente resolutorio y autorizan a confirmar el decisorio impugnado. III. Finalmente, este Tribunal, a la luz de lo resuelto recientemente por la CSJN con fecha 15 de octubre de 2015 en autos “Granello, Elena Angela c/ Anses s/ Reajuste de haberes”, considera necesario efectuar una revisión del criterio respecto a la imposición de costas por el orden causado con fundamento en lo preceptuado por el artículo 21 de la ley 24463, que al referirse el procedimiento judicial de la Seguridad Social establece que “En todos los casos las costas serán por su orden”. Efectuando un análisis de la evolución del criterio del Alto Tribunal sobre este punto, cabe recordar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re “Vago” (Fallos: 320:2783), y “Boggero” (Fallos 320:2792), estableció respecto a la aplicación de esta previsión a todos los procesos en que debiera actuar el Anses en materia previsional. Con posterioridad la Corte resolvió en el precedente “Flagello” (Fallos 331:1873) –por mayoría– la constitucionalidad del artículo 21 de la ley 24463, con remisión a los fundamentos dados en el último de los nombrados. Sin embargo, posteriormente cambió el criterio mayoritario resolviendo en el precedente “Patiño”, (Fallos: 332:1298) sentencia del 27 de mayo de 2009, con remisión al voto de la minoría en el precedente antes citado, la inconstitucionalidad del art. 21 de la ley 24463. Allí se dijo –voto de los doctores Lorenzetti, Fayt y Petracchi–: “Que después de examinar una numerosa cantidad de juicios contradictorios de muy prolongada duración, el Tribunal no puede sostener al presente que no exista lesión al derecho de igualdad previsto en el art. 16 de la Constitución Nacional, ni que la prescripción legal sobre costas favorezca a ambas partes por igual. La condición del jubilado es reveladora de una situación de inferioridad frente a una contraparte que en forma ostensible ha prescindido en muchísimos casos de obrar con la mínima cautela requerida cuando se puede llegar al desconocimiento de los derechos de contenido previsional, de modo que se impone admitir que la aplicación de la norma impugnada ha causado graves perjuicios a los justiciables que no pueden soslayarse cuando se busca cumplir con el postulado de ‘afianzar la justicia’ contenido en el Preámbulo de la Ley Fundamental”. Se agregó que “ya se ha visto que no puede aceptarse la solución legal sin lesionar los derechos de igualdad y de propiedad; empero, como también la recurrente ha invocado el principio de solidaridad social para sustentar el criterio legal, debe señalarse que tal principio no puede mantenerse si se acepta que media lesión de los derechos superiores mencionados, aparte de que es, precisamente, en el ámbito del derecho previsional en donde las excepciones a las leyes generales deben tener una fundamentación tuitiva que no se visualiza en el art. 21 de la ley de solidaridad previsional, pues no es cargando con sus costas de un juicio ordinario a quien pretende el reconocimiento o reajuste de un derecho jubilatorio que se cumple con el carácter ‘integral e irrenunciable’ que prevé el art. 14 bis de la Constitución Nacional”. Se concluyó que “en consecuencia, la distribución de las costas por su orden en todos los casos no se compadece con los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en materia previsional; importa una regresiva regulación que so color de defender fondos públicos discrimina al trabajador en pasividad al obligarlo a tramitar a su costa un penoso juicio de conocimiento pleno; lesiona el crédito del beneficiario de la jubilación y transgrede el derecho de propiedad; no se presenta como una reglamentación razonable del tema en el ámbito del proceso de que se trata y conduce a negar el carácter integral e irrenunciable del beneficio previsional, todo lo cual lleva a esta Corte a fijar nueva [sic]16, 17, 18 y 28 de la Constitución Nacional, por lo que corresponde decidir la cuestión según los principios generales establecidos en el ordenamiento procesal (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación)”. Por su parte los doctores Zaffaroni y Argibay consideraron que el límite para la aplicación del artículo 21 de la ley 24463 era la conducta arbitraria con que la parte derrotada hubiera dado lugar al pleito, concluyendo que en el caso correspondía desplazar la aplicación de la norma, en razón de la conducta abusiva de la demandada. Finalmente, el 15 de octubre de 2015, en la causa “Granello, Elena Ángela c/ Anses s/ reajuste de haberes, con invocación del art. 280, CPCN, la Corte federal –con la firma de los señores Ministros doctores Ricardo Luis Lorenzetti, Juan Carlos Maqueda y Elena Highton de Nolasco– dejó firme un pronunciamiento de la Cámara Federal de La Plata que, por mayoría y con remisión al precedente “Patiño”, había declarado la inconstitucionalidad del art. 21 de la ley 24463. En estas condiciones, cuadra recordar que el control de constitucionalidad de las normas es una cuestión de orden público ajeno, en principio, a la voluntad de las partes en juicio. A lo que cabe agregar que la inconstitucionalidad de oficio es el instituto que más ha fortalecido el nuevo rol del juez en el siglo XXI y pertenece a lo que se ha denominado en doctrina “activismo judicial constitucional”. De este modo, el juez ha pasado de ser un mero espectador en un proceso, a ser parte obligada en lo que se refiere a la trilogía jurídica, donde encontramos la supremacía constitucional, el respecto de los derechos humanos y el cumplimiento de los tratados internacionales (conf. Maraniello, Patricio, “Inconstitucionalidad de oficio, actualidad y límites”, La Ley, 10/9/14). Con relación a la declaración de inconstitucionalidad de oficio, el Alto Tribunal, desde una postura negatoria con el precedente “SA Ganadera Los Lagos vs. Nación Argentina” (Fallos: 190:142) hasta una paulatina apertura con los casos “Juzgado de Instrucción Militar N° 50 de Rosario” (Fallos: 306:303), “Mill de Pereyra” (Fallos: 324:3219) afianzada con “Banco Comercial de Finanzas” (Fallos: 327:3117) y “Simón” (Fallos: 328:2056) entre otros, culminó con el caso “Rodríguez Pereyra” (Fallos: 335:2333) del 27 de noviembre de 2012, donde la mayoría compuesta por los jueces Lorenzetti, Highton de Nolasco, Maqueda y Zaffaroni, a la que se sumó el voto concurrente del doctor Fayt, recordó el deber de los magistrados de efectuar el examen de constitucionalidad de las normas en la medida en que ese mecanismo constituye una de las mayores garantías con que se ha entendido asegurar los derechos reconocidos en la Constitución contra los posibles abusos de los poderes públicos, agregando que a partir de 1994 el derecho internacional de los derechos humanos ha adquirido la más alta jerarquía constitucional en la Argentina que en ese marco, así como la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha establecido que los órganos del Poder Judicial deben descalificar de oficio las normas internas de cada país que se opongan a la Convención Americana de Derechos Humanos, igualmente deben descalificarse de oficio las que se oponen a la Constitución Nacional. Sobre la base de estas consideraciones, corresponde declarar de oficio la inconstitucionalidad del art. 21 de la ley 24463 en su aplicación al caso, por resultar contrario al carácter integral e irrenunciable de los beneficios de la seguridad social, a la garantía de igualdad y al derecho de propiedad (artículos 14 bis, 16 y 17 de la Constitución Nacional). No puede obviarse la naturaleza de la cuestión que se debate en el presente, de contenido alimentario y vital, así como la conducta asumida en este contexto por el ente demandado que, lejos de un ejercicio razonable de su derecho de defensa, desconoció en sede administrativa y judicial jurisprudencia pacífica de fuero especializado y del Alto Tribunal. Conforme al resultado al que se arriba, corresponde aplicar los principios generales sobre “costas” contenidos en el ordenamiento procesal, por lo que las de esta instancia se imponen a la demandada perdidosa (conf. art. 68 del CPCN), difiriéndose las regulaciones de honorarios que correspondan para su oportunidad. Así voto.
El doctor
Comparto la solución propuesta en el voto que antecede, sin perjuicio de lo cual estimo pertinente efectuar las siguientes consideraciones con relación a la declaración de oficio de la inconstitucionalidad del art. 21 de la ley 24463 que allí se resuelve. En este sentido y en relación con la posibilidad de declaración de oficio que tenemos los jueces de la Nación, tiene dicho nuestro más Alto Tribunal en su anterior integración: “…reiteradamente ha señalado esta Corte que ‘es elemental en nuestra organización constitucional, la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolas con el texto de la Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta, y abstenerse de aplicarlas, si las encuentran en oposición con ella’ … asimismo, cabe recordar que si bien es exacto que los tribunales judiciales no pueden efectuar declaraciones de inconstitucionalidad de las leyes en abstracto, es decir, fuera de una causa concreta en la cual deba o pueda efectuarse la aplicación de las normas supuestamente en pugna con la Constitución, no se sigue de ello la necesidad de petición expresa de la parte interesada, pues como el control de constitucionalidad versa sobre una cuestión de derecho y no de hecho, la potestad de los jueces de suplir el derecho que las partes no invocan o invocan erradamente –trasuntado en el antiguo adagio
La doctora
I. Que analizada las circunstancias de causa, comparto la solución propiciada en los votos de los señores jueces de Cámara, doctores Eduardo Ávalos e Ignacio María Vélez Funes. Sin embargo, considero pertinente ampliar mis fundamentos respecto a la declaración de inconstitucionalidad de oficio del art. 21 de la ley 24463. II. Resulta oportuno remarcar el deber que tenemos todos los magistrados de efectuar el examen de constitucionalidad de las normas, ello en la medida en que este instituto constituye una de las mayores garantías por medio de la cual se pueden asegurar los derechos reconocidos en la Constitución contra los posibles abusos de los poderes públicos (Fallos: 33:162). En nuestro sistema, los jueces tienen la atribución del control de constitucionalidad de oficio, entendido éste como un deber que no depende de la voluntad expresa o tácita de las partes, sino como la obligación de los jueces de velar por la supremacía constitucional. Desde los primeros pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación se estableció como principio que el control de constitucionalidad no podía ser declarado de oficio por el tribunal actuante, sino sólo a pedido de parte interesada, quebrantando esta tendencia mantenida durante 60 años en la jurisprudencia del Alto Tribunal, en los autos caratulados: “Mill Pereyra, Rita c/ Prov. de Corrientes” de fecha 27 de septiembre de 2001, en los que se admitió la procedencia de la declaración de inconstitucionalidad de oficio. De ese modo, los jueces, al pronunciarse mediante el dictado de resoluciones definitivas deben verificar la constitucionalidad de las normas que aplican, toda vez que ell pasa en autoridad de cosa juzgada. De igual modo, en los autos caratulados: “Rodríguez Pereyra Jorge Luis y otra c/ Ejército Argentino s/ Daños y Perjuicios” la Corte Suprema destacó el control de constitucionalidad de oficio advirtiendo que “…el ejercicio del control de constitucionalidad de oficio por los magistrados debe tener lugar en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes…” (confr. casos “Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña” y “Gómez Lund y otros”). Agregó que “…desde esta perspectiva, el contralor normativo a cargo del juez presupone un proceso judicial ajustado a las reglas adjetivas aplicables entre las cuales revisten especial relevancia las que determinan la competencia de los órganos jurisdiccionales…Es conveniente recordar, al respecto, que la descalificación constitucional de un precepto normativo se encuentra supeditada a que en el pleito quede palmariamente demostrado que irroga a alguno de los contendientes un perjuicio concreto en la medida en que su aplicación entraña un desconocimiento o una restricción de alguna garantía, derecho, título o prerrogativa fundados en la Constitución…”. III. Ahora bien, en este caso particular, cabe resaltar que la ley Nº 24463, establece en su artículo 21 que las costas del proceso judicial para reclamos por impugnaciones a actos administrativos del Anses serán por su orden. Ello significa otorgar al organismo de gestión un privilegio inaceptable y cometer una inequidad más en contra del beneficiario previsional, en flagrante violación de los artículos 14 bis, 16 y 17 de la Constitución Nacional, como así también lo dispuesto mediante el Pacto de San José de Costa Rica en su artículo 24, hoy integrante de nuestra Carta Magna. Al respecto, en los autos caratulados: “Patiño Raúl Osvaldo c/ Gobierno Pcia.de San Juan (Unidad de Control Prev.) s/ Amparo por mora de la administración”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación determinó que resultaba discriminatoria la exclusión de los jubilados de la aplicación del criterio general en materia de costas, con sustento en el artículo 21 de la Ley de Solidaridad Previsional Nº 24463, donde se ordena la distribución en el orden causado. Así, textualmente expresó: “La distribución de las costas por su orden en todos los casos originados en demandas previsionales, de conformidad con lo dispuesto en el art. 21 de la Ley 24.463 de Solidaridad Previsional, no se compadece con los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en materia previsional”. En idéntico sentido, la Sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social en autos: “Gutiérrez, Benito c/ Anses” sostuvo que: “…al momento de decidir quién debe soportar las costas del litigio, debe primar no solo el resarcimiento de los gastos que el demandante debió afrontar, sino también tener en cuenta que la conducta recurrente del Estado de incumplir con sus obligaciones ha otorgado carácter normal a una situación notoriamente irregular. Ello así, resulta a todas luces evidente que de continuar avalando la aplicación del artículo 21 de la ley 24463, el Estado de antemano conoce que cualquiera sea su morosidad o arbitrariedad en el manejo de los fondos de la Seguridad Social en su relación con los beneficiarios, nunca deberá asumir costo alguno, o éste será –en todo caso– mínimo y poco ejemplificador para una superación de la gestión…”. En consecuencia, y conforme los fundamentos dados, entiendo que corresponde declarar de oficio la inconstitucionalidad del artículo 21 de la ley Nº 24463 en el presente caso, imponiendo las costas de esta Alzada a la demandada perdidosa (Conf. art. 68, CPCN). Así voto.
Por el resultado del Acuerdo que antecede;
SE RESUELVE: I. Declarar de oficio la inconstitucionalidad del art. 21 de la ley 24463. II. Confirmar la sentencia de fecha 27 de agosto de 2012, dictada por el Juez Federal N° 1 de Córdoba, en todo lo demás que decide y ha sido materia de agravios. III. Imponer las costas de la Alzada a la demandada perdidosa (conf. art. 68 del CPCN) (….)
