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Promueve demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción la encargada del Registro Civil de la localidad de Monte Buey, contra la Municipalidad de dicha localidad, persiguiendo se revoque la cesantía a ella impuesta por autoridad administrativa, a fin de que se disponga la nulidad de esa medida por vicio de ilegitimidad, fundado en defectos de forma y en la violación de la ley en cuanto al fondo del acto administrativo; solicita además que se condene a la demandada a que la reincorpore en sus funciones y al pago de los salarios caídos desde la cesantía y hasta ese momento, más intereses y costas. Dice la actora que desde que fue nombrada en su cargo (8/5/80) y hasta la cesantía (31/8/99), se desempeñó en sus tareas de manera irreprochable, siempre sola, sin ayuda, aun cuando el trabajo comenzó a incrementarse y superaba su capacidad. Denuncia como causas que originaron un notable aumento de las labores propias de la oficina, que se incorporó la oficina de Saladillo; frecuentes actos electorales que aumentaron pedidos de reposición y provisión de documentación a los ciudadanos, con instrucciones de proveerlos antes del acto eleccionario; se acrecentaron los divorcios vinculares y se efectuó un relevamiento dispuesto por el Ministerio del Interior de la Nación, para indocumentados –en las escuelas o establecimientos para tomar nota de deficiencias en la documentación de las personas o falta de documentos–, operativo a cargo de Monte Buey. Alega que esta sobrecarga de trabajo, unida a la falta de otorgamiento de vacaciones y al estrés provocado por los emplazamientos para cumplimentar los trámites, le ocasionaron un agotamiento psíquico-físico que fue detectado y tratado. Admite que el envío de los trámites efectuados en la oficina a la Dir. Gral. del Reg. de Estado Civil y Capacidad de las Personas de Cba, en algunos casos se realizó con demora, pero expresa que el intendente conocía esta situación y sus causas. Así, la remisión de los trámites efectuados en 7/97, 8/97 y 9/97 se realizó el 3/4/98 con nota adjunta, suscripta por el jefe del Registro Civil de Monte Buey, por la que se hizo saber a la dependencia superior que se remitían fuera de los plazos establecidos porque quien se encontraba a cargo de la oficina estaba con licencia y no se contaba con un reemplazante. Esta remisión y otra posterior dieron lugar a una denuncia penal ante el Juzg. Fed. de Bell Ville. En la causa penal, el intendente, citado a declarar, admitió haber enviado una nota circunstanciada explicando las razones de la demora, e invocó falta de comunicación o advertencia alguna de parte de la entidad superior. Afirma que dicha citación a prestar declaración testimonial desencadenó los hechos que precipitaron el sumario y la sanción impugnada, y que se pretendía cubrir, ante ambos organismos, el conocimiento que de la situación se tenía y desviar responsabilidad hacia la actora. En el sumario administrativo, se le imputan (hechos): demora en la elevación de informes en tiempo; entrega tardía de documentación, y falsificación de dos firmas, atribuidas al intendente en notas remitidas a la Dir. Gral; la instrucción sumarial concluye en la responsabilidad de la actora por los hechos imputados y que éstos constituyen graves o gravísimas faltas funcionales y ameritan la cesantía. Contra dicha conclusión la actora dedujo recurso de reconsideración o revocatoria, dictándose un decreto que, al mismo tiempo que rechazó la impugnación, dispuso la cesantía, quedando así agotada la vía administrativa. Se agravia en esta instancia cuestionando la legitimidad del acto administrativo por vicios de forma en cuanto al procedimiento: por falta de cumplimiento de lo dispuesto por el art. 88, Decr. Regl. del Est. del Empleado Municipal de Monte Buey (posibilidad de ofrecer prueba y de alegar; falta de investigación por el instructor de los hechos y circunstancias pertinentes a que se hubiere referido el imputado); y de fondo, en cuanto a la validez del acto: por errónea determinación de los hechos –por el instructor–; por falta de motivación del acto –tanto en la imposición de la sanción como en el rechazo del recurso de reposición–; y atribución de autoría de los hechos. Pide en definitiva se declare nulo el acto administrativo y se ordene su reincorporación y pago de salarios caídos. La demandada solicita se rechace la acción, con costas; afirma que el cercenamiento del derecho invocado no ha sido expuesto en el recurso de consideración ni en ningún otro estado del sumario administrativo, por lo que corresponde su rechazo.
1– El reclamo administrativo previo es un presupuesto procesal para iniciar la demanda, de modo que la instancia judicial revisora, reclamada con posterioridad, debe serlo fundada en las mismas razones y no en otras distintas, aunque no sean todas. La garantía de la defensa en juicio –tutelada por los arts. 19.9 y 23.13, CPcial; 18, CN, y 8, Pacto de San José de Costa Rica– impone como requisito que en todo trámite destinado a comprobar la existencia de una falta administrativa, el poder administrador respete el derecho del ciudadano a ser oído, ofrecer prueba, producirla y a obtener una decisión fundada; su observancia configura un presupuesto de legalidad de las resoluciones administrativas que coadyuva a la eficacia y garantiza la colaboración de los ciudadanos con la Administración en el logro del interés general. La transgresión de esta garantía exige un real menoscabo de las facultades acordadas a los particulares, de modo que impida la posibilidad de dar razones y demostrar su inocencia; una privación real, efectiva, actual, no meramente potencial, hipotética o abstracta de la posibilidad de alegación y prueba.
2– La observancia de determinados trámites y requisitos en las actuaciones sumariales, en especial las de carácter formal, no debe interpretarse como una reverencia o culto a las formas sino en sentido finalista, como instrumento para garantizar el derecho de defensa procurando la protección del administrado frente al ejercicio de la potestad sancionatoria. El “proceso” tiene como objeto fundamental dirimir una controversia entre partes por una autoridad imparcial e independiente aplicando el derecho correspondiente; en tanto que el “procedimiento” aplica no sólo el orden jurídico, garantizando los derechos e intereses de los administrados, sino que esencialmente pretende salvaguardar el interés público; por ende, el procedimiento administrativo tiene una doble finalidad: garantizar los derechos e intereses individuales y colectivos como así también satisfacer el interés público en juego.
3– No resulta procedente plantear cuestionamientos en esta instancia al procedimiento llevado a cabo en sede municipal si allí no se alegó ninguna nulidad. En el trámite administrativo la actora tuvo asistencia letrada y el sumario concluyó con su intervención en todas las etapas, y no cuestionó su regularidad ni invocó lesión al derecho de defensa; tampoco dedujo pretensión nulidificante alguna a fin de que decida la autoridad estatal, por lo que mal puede pretender hacerlo en esta instancia. No puede ahora invocar restricciones a la posibilidad de ofrecer prueba cuando en el recurso de reconsideración nada dijo; además, conforme el art. 88, OM 138/87, no es necesario un acto formal de apertura a prueba, de modo que a partir de su declaración pudo ofrecer, dentro del término establecido, las que estimara procedentes.
4– Si bien el vicio de falta de alegatos existió, no hubo lesión al derecho de defensa, por lo que tal omisión luce desprovista de trascendencia anulatoria. En efecto, el decr. 321/87, art. 89, pto. 30, dispone: «Emitidas las conclusiones de la instrucción se correrá vista en forma inmediata a los agentes involucrados, para que dentro del plazo de diez días presenten sus alegatos…». Y aun cuando este trámite no se cumplió, el adoptado garantizó plenamente la audiencia. El término es común, con lo cual ni el instructor ni el incriminado tienen posibilidad de responder o controvertir críticamente las conclusiones a las que se arriba después de merituar la prueba (art. 89).
5– Formalmente el recurso de reconsideración no era procedente porque el instructor nada resolvió sino que sólo aconsejó, y en contra de estos dictámenes no se ha previsto recurso alguno –arts.42 y 43, OM 138-87 Monte Buey–. El TSJ ha dicho que en el «proceso de formación de la voluntad administrativa, existen actos de la administración que no pueden ser considerados actos administrativos definitivos, atento que no producen efectos jurídicos directos e inmediatos respecto de terceros. Tales actos que pueden provenir de órganos consultivos no condicionan el sentido de la voluntad del ente responsable del dictado del acto, en tanto la ley no les atribuya el carácter vinculante. […]. La función administrativa consultiva es una actividad preparatoria de las resoluciones de los actos de la Administración. Ellos tiene la específica tarea de emitir una opinión técnico-jurídica calificada sobre aspectos de mérito o sobre la legitimidad de la futura emisión de la voluntad administrativa. En consecuencia, tales actos no expresan la voluntad del poder administrador, no resuelven, sino que integran la etapa previa de carácter consultivo deliberativo dentro del iter procedimental de formación de la voluntad estatal.”.
6– El hecho de que en sede administrativa –donde bien pudo rechazarse por razones formales– la impugnación haya sido considerada, a modo de alegato –como un descargo–, haciéndose cargo el Dpto. Ejecutivo de sus razones al resolver, alude a que los motivos invocados nada nuevo aportan a lo que oportunamente manifestara en su declaración. En estas condiciones y pese a no poder invocar la inexistencia del recurso de reconsideración en sede administrativa porque no fue articulado como excepción de previo y especial pronunciamiento, su no interposición no la puede dejar en mejores condiciones que si lo hubiese hecho. En consecuencia, los límites han de estar dados por los agravios articulados ante la Administración.
7– Es criterio de la CSJ que la parquedad de la motivación no comporta falta de fundamentación y que es lícito remitirse a los argumentos del fiscal de Cámara. La motivación se cumple mediante una relación de los hechos y el derecho que determinan la decisión administrativa: «Pero no es necesaria una relación analítica o circunstanciada: basta una relación sucinta, siempre que sea ilustrativa. A su vez, cuando la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva, su mera referencia puede surtir efectos de motivación, resultando así que la simple cita de la disposición legal valdría como motivación». Es así que el fundamento de la cesantía dispuesta en el caso está en las pruebas y conclusiones sumariales. Si bien pudo darse mayor argumentación, la brindada es suficiente para individualizar el hilo conductor que termina en la cesantía y no en una sanción menor. Aun suponiendo que el vicio de falta de fundamentación existiera, éste no ha impedido a la accionante el ejercicio de su defensa, pues conoce y ha impugnado el fundamento fáctico y jurídico de la sanción, la que reconoce como único antecedente el sumario administrativo precedente.
8– En el recurso de reconsideración los hechos están reconocidos, porque la pretensión se fundó en que la sanción era exagerada. Nadie acepta ser sancionado si previamente no tiene por aceptado que los hechos existieron. Estando éstos reconocidos y quedando comprendidos –individualmente o en conjunto– dentro de la causal que normativamente tipifica la conducta y que contiene la sanción de cesantía, queda excluida la causal de arbitrariedad de la resolución atacada. La graduación de la sanción impuesta por la Administración –entre las varias establecidas– no resulta factible controlarla si ha sido encuadrada dentro de los límites establecidos por la norma, en tanto no se demuestre su arbitrariedad, situación que no se verifica en autos. Encontrándose esta potestad dentro de su ámbito discrecional –zona de reserva– no es dable incursionar si no se comprueba un ejercicio irrazonable, so riesgo de vulnerar el principio de separación de poderes.
9– El TSJ ha sostenido que «el ejercicio de la potestad disciplinaria comprende las siguientes etapas: a) verificación material de los hechos susceptibles de ocasionar la falta disciplinaria; b) encuadramiento o calificación jurídica; c) apreciación de la prueba valorando la gravedad de la falta; d) elección de la sanción. Las etapas a) y b) […] conforman el bloque de lo reglado o vinculado sin posibilidad de que exista modalidad discrecional. En cambio, las etapas c) y d) […] bien pueden consentir el uso de pequeños márgenes de discrecionalidad. No obstante, aun cuando exista una porción discrecional cuya valoración y resolución sólo incumbe a la autoridad administrativa, su congruencia e inserción dentro de la juridicidad puede ser objeto de control, más reducido, prudente y razonable, pero control al fin…”. «Es causal de irracionalidad del acto administrativo la falta de proporcionalidad entre los medios que el acto adopta y los fines que persigue la ley que le dio al administrador las facultades que éste ejerce en el caso, o entre los hechos acreditados y la decisión que en base a ellos se adopta con la consecuencia de que dichas circunstancias en caso de acaecer, tornen nulo el acto. La razonabilidad exige que la actividad estatal se cumpla dentro de cierto orden, de una cierta justicia… Las normas estatutarias que regulan la relación de empleo público establecen dispositivos flexibles para que la autoridad que deba aplicar la sanción valore las circunstancias concretas en cada caso y resuelva en consecuencia…».
10– El primer deber impuesto a todo empleado por la OM 138/87 (art.56 a) es prestar el servicio con eficiencia, capacidad y diligencia. Eficiencia es actividad que produce un efecto, es decir, el agente debe hacer la actividad encomendada y no buscar la justificación para no hacerla. Debe obrar con capacidad, esto es, con talento, inteligencia, creatividad y con diligencia, o sea, con cuidado, esmero. La condición de encargada de un área de gobierno impone la obligación de satisfacer las obligaciones en tiempo propio, y si no tiene posibilidades humanas y materiales, debe plantear fundadamente tal situación ante el superior y sugerir soluciones creativas. Es que quienes aceptan una función específica, particularmente el caso de los jerárquicos, aceptan un plus de actividad que los distingue del administrativo de la primera categoría; de allí la mayor retribución mensual con la que se ven compensados. La calidad de encargada lleva implícita una responsabilidad mayor que impone ser una celosa custodia de la regularidad de los procedimientos.
11– El régimen de horario de la Administración Pública es sustancialmente menor al de cualquier actividad privada, gozando de feriados administrativos y un régimen de licencia y estabilidad claramente diferenciados –art. 36, OM 138/87– y ventajosos que el que tiene un ciudadano común, por lo que estos beneficios deben tener como contrapartida un esfuerzo y dedicación calificados, más cuando son jerárquicos. Aun suponiendo que en determinados momentos existe una mayor actividad, el mayor esfuerzo del agente se ve compensado por los momentos en que las obligaciones declinan.
12– La actora, previendo la demora, debió rápidamente buscar la prueba y dejar sentada la justificación para que no se considerara ilegítima su conducta. Su cargo imponía no una actividad defensiva como la adoptada, sino activar todos los mecanismos para evitar una posible persecución penal que involucra y trasciende la figura del intendente y compromete la seriedad de una comuna. No podía desconocer que el cumplimiento de los plazos era una constante en las circulares y comunicaciones de la Dir. Gral. de Registro del Estado Civil de las Personas y también el recordatorio de las graves sanciones previstas. Es injustificable su conducta y por ende razonable y justificada la sanción impuesta, ya que no cumplió con sus obligaciones en término y tampoco notificó fundadamente a sus superiores la gravedad de las supuestas causas que impedían el cumplimiento de sus deberes.
13– No se encuentra acreditado, en autos, el aumento de tareas producidas en el Registro Civil a su cargo y, de estarlo, tampoco se encuentra acreditada una conducta seria, acorde con la responsabilidad encomendada de encargada del área. Uno de los motivos en los que la actora intenta justificar su demora es la incorporación de la localidad de Saladillo a dicho Registro. Sin embargo, es un hecho público y notorio que se trata de un pequeño poblado; por lo que no se advierte qué desborde pudo haber producido la incorporación de una localidad que casi no tiene habitantes. Otra razón expuesta por la actora como justificante de su actuar fue el aumento de solicitudes de documentos extraviados de quienes querían sufragar, el acrecentamiento de los divorcios vinculares y el relevamiento de los indocumentados organizados por el Ministerio del Interior, lo que tampoco fue probado. Tampoco puede ser atendible que se invoque falta de vacaciones o supuesto agotamiento físico y psíquico, pues debió manifestarlo antes de incumplir con su obligación y no cuando el perjuicio de su negligencia estaba consumado. Además, el trabajo por su carga horaria no era agotador.
14– En lo que respecta a la responsabilidad por la tardía entrega de notas al intendente y por el envío de documentación con notas de firma apócrifa –que se atribuye a la actora–, ésta arguye que fue víctima de una maniobra tendiente a perjudicarla. Sin embargo, es público y notorio que en las comunas pequeñas prevalece la informalidad de los trámites; si toda la correspondencia anterior dirigida al Registro Civil de Monte Buey llegó en tiempo y forma y la recibió la actora, no hay razones para suponer que las restantes no hayan llegado de la misma manera.
Rechazar la demanda interpuesta por la Sra. Adriana Noemí Fassi de Eichhon en contra de la Municipalidad de Monte Buey, con costas a la parte actora que resulta vencida.
