EMPLEO PÚBLICO

LEYES DE EMERGENCIA. DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA. INTERÉS PÚBLICO. Protección. Facultades exorbitantes del Poder Ejecutivo. Suspensión de los efectos del contrato. Recorte salarial. Límites. Razonabilidad
Relación de causa
En autos, contra la sentencia dictada por la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la de primera instancia, admitió la acción de inconstitucionalidad deducida por la actora, interpuso el Estado Nacional (Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos) el recurso extraordinario que fue concedido. Que el recurso extraordinario resulta formalmente procedente en razón de que se ha cuestionado la constitucionalidad e inteligencia de normas federales y la decisión del a quo ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1° de la ley 48). Cabe agregar que, según reiterada jurisprudencia, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos: 312:529 y sus citas, entre muchos otros). Que el a quo hizo lugar a la demanda deducida por la actora –-que se desempeña en el ámbito de la Comisión Nacional de Energía Atómica– contra la decisión del Poder Ejecutivo Nacional exteriorizada en el decreto 290/95, de «reducir las retribuciones brutas totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes y el sueldo anual complementario…», norma por la cual se hallaba alcanzada en virtud de lo dispuesto en su art. 1°. Que para así resolver, expresó la cámara de apelaciones que, tratándose de un decreto de necesidad y urgencia –así calificado en su art. 31–, de sus considerandos no surge la existencia de circunstancias excepcionales de grave riesgo social ni -en consecuencia- la justificación de la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes (conf. nuevo texto sancionado en 1994, correspondiente al art. 99, inc. 3°, segundo párrafo). Agregó que, si bien es admisible en la relación de empleo público la facultad unilateral del Estado para efectuar modificaciones en el régimen vigente, en el caso dichas modificaciones no tuvieron su contrapartida en indemnización o compensación de ninguna especie. Puntualizó también que la reducción de salarios dispuesta en el citado decreto no sólo carece de limitación temporal, sino que es definitiva, dado que no se prevé forma alguna de devolución de las sumas descontadas. Estimó que la medida en cuestión resultaba violatoria del principio de igualdad establecido en la Constitución Nacional, al haberse excluido a ciertos sectores del personal estatal de la reducción de salarios dispuesta y prever un sistema inequitativo para fijar las sumas que serían detraídas de las remuneraciones. Finalmente, afirmó que la ratificación del decreto 290/95 mediante la ley 24624 había remediado su defecto de origen, no así los otros vicios que lo afectan, en especial, la violación del derecho de propiedad y a la garantía de la igualdad. Que el recurrente se agravia contra dicha decisión sosteniendo que se sustenta en una premisa falsa que es la de suponer que el Estado carece de atribuciones para disminuir en forma general la remuneración de los agentes del sector público, que ninguna norma obsta a la restricción salarial dispuesta y que la Administración goza de la prerrogativa de introducir modificaciones en los contratos administrativos por razones de interés público. Aduce que los funcionarios y empleados estatales tienen derecho a un sueldo, mas no a su intangibilidad. Afirma que la situación financiera que atravesó la Administración Pública Nacional originada en la repercusión local que tuvo la crisis internacional desatada en 1994, hizo necesaria la adopción de severas medidas de reducción del gasto público con la finalidad exclusiva de afrontar ese contexto de extrema gravedad e impedir efectos irreparables para la economía nacional. En tales condiciones, considera arbitraria la decisión que atiende los pretendidos derechos individuales de los actores, en desmedro de los derechos de la comunidad, cuyo bienestar persigue el Estado Nacional con medidas como la cuestionada. Sostiene que la ausencia de plazo expreso de la restricción salarial dispuesta por razones de emergencia no invalida el decreto 290/95, ya que -al ser transitoria- se mantiene mientras aquéllas persistan y cuando desaparecen, también cesan los efectos ordenados en dicha norma. Afirma que no existe lesión al derecho de propiedad reconocido en el art. 17 de la Constitución Nacional ni afectación del principio de igualdad de la misma raigambre, ya que las distinciones que se efectúan en la norma responden a pautas objetivas y razonables.

Doctrina del fallo
1- Liminarmente corresponde señalar que la ratificación del decreto de necesidad y urgencia 290/95 mediante el dictado de la ley 24624 traduce, por parte del Poder Legislativo, el reconocimiento de la situación de emergencia invocada por el Poder Ejecutivo para su sanción, a la vez que importa un concreto pronunciamiento del órgano legislativo en favor de la regularidad de dicha norma. Ese acto legislativo es expresión del control que –en uso de facultades privativas– compete al Congreso de la Nación conforme al art. 99, inc. 3°, de la Constitución Nacional, pues la sanción de la ley 24624 demuestra que el tema fue considerado por ambas cámaras, como lo exige el precepto constitucional, las que se pronunciaron en forma totalmente coincidente con lo dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional al enfrentar la crisis. (Del fallo de la Corte).

2- Con respecto a los agravios referentes a la constitucionalidad del decreto 290/95, ratificado por la mencionada ley 24624, cabe recordar que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto. Así, la Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden los efectos de los contratos como los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole. En estos casos, el Gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el límite de que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución. No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios. (Del fallo de la Corte).

3- La restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la Emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales. (Del fallo de la Corte).

4- La doctrina expuesta es de estricta aplicación en el sub judice, pues la decisión de reducir las remuneraciones en forma generalizada no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado frente a una situación de grave crisis económica. La reiteración de esas situaciones de emergencia no enerva la necesidad de conjurarlas adoptando las medidas más aptas para evitar un mal mayor. (Del fallo de la Corte).

5- La modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implica per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional. Corresponde advertir, en este aspecto, que la ausencia de indemnización o compensación por la reducción salarial no constituye el elemento determinante para juzgar la constitucionalidad de la norma, como parece entenderlo el a quo. Es que la relación de empleo público se rige por pautas de derecho público, en las que el Estado goza de prerrogativas que resultarían exorbitantes para el derecho privado, pero que componen el marco en que se desenvuelve su poder de gobierno. (Del fallo de la Corte).

6- Sin embargo, esas prerrogativas no son absolutas ni irrestrictas, sino que encuentran su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado. La reducción salarial, producto de la emergencia, no puede modificar la relación de empleo público originariamente establecida hasta desvirtuarla en su significación económica, ya sea porque deja de expresar un valor retributivo razonable en función del cargo que desempeña el agente, o porque la disminución salarial importa la pérdida de su posición jerárquica o escalafonaria. Al respecto cabe señalar que no media lesión a la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional, cuando, como en el caso, por razones de interés público, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales son disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteración sustancial del contrato de empleo público en la medida en que la quita no resultó confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. (Del fallo de la Corte).

7- En el caso, conforme surge de la motivación del decreto en cuestión, la reducción de la remuneración fue de carácter transitorio y de excepción. No obstante, haber omitido establecer el plazo de duración de la medida no constituye un elemento descalificante de la validez de la norma, pues es sabido -y lo ha reconocido la Corte ya en Fallos: 243:449- que es difícil prever la evolución de la crisis de la economía y su prolongación en el tiempo. En tal sentido, el art. 25 del decreto 290/95 faculta al Poder Ejecutivo Nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus disposiciones, en la medida en que se superen las causales que les dieron origen. Si bien la norma deja un amplio margen de discrecionalidad al accionar del Poder Ejecutivo, importa la previsión concreta del cese de las medidas de emergencia y -por consiguiente- la posibilidad de verificar el razonable ejercicio de esa facultad. En el caso, ello se ratifica plenamente porque, superadas las razones que justificaron su dictado, mediante el decreto 1421/97 se dispuso dejar sin efecto a partir del 1° de enero de 1998 la medida cuestionada. (Del fallo de la Corte).

8- En el marco de la relación de empleo público el Poder Ejecutivo goza –en el ámbito de su competencia– de prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público, introducir modificaciones en el contrato, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones. (Del fallo de la Corte).

9- Asimismo, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional se ha puntualizado que el derecho a la estabilidad en el empleo público no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, al obligar a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por motivos de economía o por otras causas igualmente razonables. (Del fallo de la Corte).

10- La intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición constitucional, ya que la Ley Fundamental sólo la contempla respecto del presidente y vicepresidente de la Nación, los ministros del Poder Ejecutivo, los jueces de la Nación y los miembros del Ministerio Público (arts. 92, 107, 110 y 120 de la Constitución Nacional). No existe, por ende, un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias. Aun la estabilidad administrativa reconocida en el art. 14 bis de la Constitución, es susceptible de razonable limitación «en ocasión de grave penuria nacional» (Fallos: 253:478), por lo que ante la misma situación, no puede juzgarse inicua la decisión de disminuir –razonablemente– las remuneraciones que deben ser atendidas con el Presupuesto de la Nación, sin que sea requisito de validez para tal disposición, la restitución de las sumas que los agentes han dejado de percibir. (Del fallo de la Corte).

11- Por otra parte, no existe violación de la garantía de igualdad establecida en el art. 16 de la Constitución Nacional, la que según el a quo, estaría dada porque la norma exceptúa a determinados sectores de la reducción salarial y hace recaer un mayor peso en el aporte a agentes cuyos ingresos son menores al de otros que, por encuadrarse en una escala superior, sufren una reducción de menor magnitud, ya que tiene como límite el monto mínimo de esa escala. Así, conforme lo ha sostenido en forma reiterada la Corte, la garantía de igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegítima persecución. (Del fallo de la Corte).

12- Cabe señalar, como lo ha hecho la Corte en otros precedentes, que los perjuicios que afectan a ciertos sectores son correlato casi inevitable de muchas medidas de gobierno, sin que se advierta en el caso la concurrencia de factores distorsionantes de la finalidad que inspiró la sanción de la norma, mediante la infundada inclusión o exclusión de sectores a los que aquélla alcanza. Por su parte, la posibilidad de eliminar total o parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas que le dieron origen (art. 25 del decreto), permite atenuar las reducciones de un modo general o bien eximir sólo al personal que el Poder Ejecutivo considere conveniente para el mejor funcionamiento del Estado; por lo que tal disposición no evidencia, en sí, un vicio de persecución o indebido privilegio a sector alguno de los asalariados estatales. Ello es así, pues conferir cierto poder al Ejecutivo para ir exceptuando a determinados grupos de personas es, en definitiva, otorgar simplemente un margen de discreción con base en criterios de mejor servicio, sin que a ello se oponga la eventual falta de uniformidad salarial que pudiere resultar, por no ser éste un criterio que condicione a la legislación en la materia. (Del fallo de la Corte).

Resolución
Hacer lugar al recurso extraordinario deducido y revocar el fallo impugnado. Las costas se imponen por su orden en atención a las particularidades de la cuestión.

CSJN. 2/6/00. Fallo G. 304. XXXIII. Trib. de origen:CNCAFed. Sala IV Bs.As.»Guida, Liliana c/ Poder Ejecutivo Nacional s/ empleo público». Dres. Julio S. Nazareno, Eduardo Moliné O´Connor, Carlos S. Fayt, Augusto César Belluscio, Enrique Santiago Petracchi, Antonio Boggiano, Guillermo A. F. López, Gustavo A. Bossert y Adolfo Roberto Vázquez ♦

N de R.– El fallo completo puede ser consultado en www.semanariojuridico.info o solicitado a [email protected]