qdom
ESTABILIDAD. Contrato por tiempo determinado. Extinción del plazo. Inexistencia de “acto expreso” administrativo que le confiera carácter de empleado público. Improcedencia del reclamo de estabilidad. Disidencia: Reiteración de contratos a plazo fijo. Admisibilidad de la aplicación de la LCT
1– Para que sea admisible la pretensión procesal tendiente a la obtención o conservación de un empleo público con derecho a la estabilidad, es imprescindible acreditar la posesión de aquél mediante constancias de las que se desprenda la preexistencia de una relación de tal carácter, en defecto de lo cual, el proceso contencioso-administrativo o el rechazo de la demanda deviene inconmovible. (Mayoría, Dr. Rubio).
2– La acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción, establecida para el control de la legalidad de los actos administrativos que afecten derechos de esa índole, requiere –para hacer efectiva su tutela– que se acredite la preexistencia del derecho que se considera vulnerado, extremo fáctico que en el sub lite fue descartado por el a quo en función del análisis de los elementos de juicio incorporados al proceso, de los que derivó el carácter de empleado contratado, por un plazo fijo y extinguido por Resolución Ministerial N° 322/95, conforme la cláusula de rescisión estipulada en cada uno de los contratos celebrados. (Mayoría, Dr. Rubio).
3– Es necesario el “acto expreso” de la Administración Pública para que el agente pase a revistar en calidad permanente y le asista el derecho a la estabilidad en el empleo público amparado por el art. 14 bis, CN; el art. 23, inc. 13, CPcial.; y los arts. de la ley 20320 y del CCT 55/89, preceptos estos últimos que confieren ese derecho solamente “…al agente incorporado definitivamente a la DPV”, calidad que no se probó en autos. (Mayoría, Dr. Rubio).
4– Los actos de la Administración Pública enmarcados en normativas de derecho público prevalente, en los que se inscriben medidas como las que puede adoptar un sujeto de derecho público relacionado con sus dependientes, son las que caen bajo el control del Poder Judicial, en jurisdicción específica –sometidos a control de legitimidad–. En cambio, las obligaciones emergentes de un sistema generado en una concertación colectiva –como en el sub lite– al que el Estado como empleador admitió ingresar, aparecen revestidas de una naturaleza diversa. Si se suscita controversia respecto de la interpretación de la pauta convencional, derivación necesaria e ineludible del marco de negociación colectiva, su debate debe llevarse ante la sede idónea a los fines de garantizar un adecuado ámbito de discusión de la materia sustancial. (Mayoría, Dr. Rubio).
5– Por imperio del sistema federal establecido por la CN, la regulación jurídica de la relación de empleo público, en principio, corresponde a la esfera de Poder (nación, provincia o municipio) en que aquélla se verifica. Siendo así, serán las respectivas jurisdicciones las que conformarán el marco jurídico estatutario de la vinculación, ya sea en forma directa o bien por adhesión expresa a un régimen dado. Ésta es la inteligencia que puede extraerse de la hipótesis del art. 2 inc. a), ley 20744 y sus modificaciones, ya mencionadas, excepción hecha del acto expreso que los incluya en ella o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo. (Mayoría, Dr. Rubio).
6– La naturaleza y la autoridad estatal competente para el dictado del “acto expreso” que menciona el mentado art. 2 inc. a), 1º sup., LCT, debe ser legislativo, pues sólo el legislador provincial puede, en ejercicio de competencia propia y exclusiva, dictar un acto de la importancia institucional que reviste el referido “acto expreso”. Sin embargo la celebración de un CCT, que regula las condiciones de los trabajadores de Vialidad, tiene una significación jurídica que conlleva un efecto, cual es ser fuente de derecho para las partes, con los límites y alcances que el propio convenio establece. En consecuencia, no corresponde la aplicación supletoria de la LCT para los supuestos no previstos en la Convención por remisión expresa (art. 3 inc. c, ley 20320, y art. 4 inc. c, CCT 55/89). (Mayoría, Dr. Rubio).
7– La CCT 55/89 no faculta a la Dirección Provincial de Vialidad a adjudicar la realización de actividades permanentes y convencionalmente previstas al personal contratado, salvo para desempeñar tareas de refuerzo o transitorias (art. 4 inc. c), supuesto que no es el del sub lite. De tal modo, pretender que se reconozca eficacia jurídica a la categoría de contratado, conforme un sistema de sucesivos contratos a plazo renovados al término de cada uno, implica admitir como lícita una conducta contraria al derecho a la permanencia y estabilidad, reguladas convencionalmente. (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
8– El ente empleador, mediante el recurso de no renovar el contrato o utilizar la cláusula que permite rescindirlo sin necesidad de invocar causa, vulnera la garantía de estabilidad asegurada conforme el restrictivo catálogo de causas que el CCT 55/89 autoriza para justificar la finalización de la relación de empleo del trabajador vial. Es que si bien la legítima elección de medios pertenece al ámbito de la discrecionalidad del administrador, éste se encuentra reglado en razón del CCT celebrado, que excluye la posibilidad de mantener a un colectivo de empleados públicos al margen de la garantía de estabilidad, cuando desempeñan tareas que son propias de la actividad vial y que la regla convencional define como permanentes. (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
9– Si la convención aludida –CCT 55/89– no determina consecuencias jurídicas para supuestos como el de autos –trabajadores contratados en forma reiterada y sucesiva a lo largo de varios años para efectuar tareas permanentes–, la falta de renovación de esos contratos al vencimiento del plazo del último celebrado o la rescisión sin invocación de causa que habilita una de sus cláusulas, constituye un accionar de la Administración al que corresponde asignarle un efecto jurídico congruente con la garantía de estabilidad prevista en el art.14 bis, CN, y en el convenio colectivo de aplicación, para de ese modo restablecer la “completividad” del orden jurídico. Ante la falta de un planteo relativo a la estabilidad que deriva de las normas antes citadas y la errónea pretensión de aplicación del art. 90, LCT, corresponde establecer la regla jurídica, desde que en nada modifica que el actor haya pretendido lisa y llanamente la operatividad de la LCT ni que esté impedido de prevalerse de ella en virtud de los argumentos dados, pues al resolver el Tribunal no puede excusarse de tornar operativo el principio “iura novit curia” e identificar la distinta norma en la que resulta adecuado subsumir el caso. (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
10– Las leyes nuevas –que se presumen mejores– proporcionan una medida equitativa de solución. Así, la Ley Provincial N° 9249 (BO 2/9/05) estableció una reparación para el caso de extinción de la relación de empleo público de los “contratados” equivalente a la pauta dada en el art. 247, LCT. La razonabilidad y utilidad del parámetro –sin que ello importe aplicación expresa de la norma aludida dada su evidente irretroactividad– se justifica por ser la forma en que en idénticas condiciones ha de ser compensado un empleado público contratado en el ámbito provincial. (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
11– No se propicia una aplicación extensiva ni analógica de los institutos de la LCT, tanto menos que ese sistema haya sido incorporado al régimen del empleado público vial por la sola celebración de la CCT 55/89 ni por la adhesión de la provincia a la ley 20320, todo en función del art. 2 inc. a), ley 20744. Simplemente se recurre a un “estándar de cálculo”, con bases suficientemente explícitas para que puedan ser controladas por las partes y despejen un reproche de arbitrariedad y falta de fundamentación y ante la exorbitancia de la Dirección Provincial de Vialidad de contratar para actividades permanentes y propias de la repartición bajo el modelo de “contratos ad hoc”, modalidad que se encuentra expresamente impedida en el CCT 55/89 (salvo las excepciones del art. 4 inc. c) celebrado por el gremio del sector con el Estado Provincial. (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
17075 – TSJ Sala Laboral Cba. 10/10/07. Sent N° 200. Trib. de origen: CTrab.Sala IX Cba. “Vega de Vicente Gilda c/ Dir. Pcial de Vialidad y otro – Indemn. por ant.,etc. – Recurso Directo”
Córdoba, 10 de octubre de 2007
¿Es procedente el recurso de casación deducido por la demandada?
El doctor Luis Enrique Rubio dijo:
En autos, la parte demandada interpuso recurso de casación en contra de la Sent. N° 20/04, dictada por la CTrab. Sala IX, en la que se resolvió: “I. Hacer lugar a la demanda interpuesta por Gilda Vega de Vicente y, en consecuencia, condenar a las demandadas Dirección Provincial de Vialidad y Superior Gobierno de la Provincia a pagar a la actora en el término del art. 806, CPCC, los montos que reclama en la planilla de fs.8, en concepto de indemnizaciones por antigüedad (arts. 245, LCT), sustitutiva por omisión de preaviso (art. 231 y 232, LCT), días trabajados en el mes de agosto de 1995 e integración de ese mes de despido (art. 74 y 233, LCT), con más los intereses fijados al tratar la cuestión, cuyo cálculo se efectuará en la etapa previa de ejecución de sentencia…Con costas….”. La materia traída a consideración obliga a desentrañar el status jurídico de los contratados de la Administración pública, cualquiera sea el área en que la relación se desenvuelva. Dicho tema lo he juzgado como integrante de la Sala que presido en reiteradas oportunidades. A esos fines, para que sea admisible la pretensión procesal tendiente a la obtención o conservación de un empleo público con derecho a la estabilidad, es imprescindible acreditar la posesión de aquél mediante constancias de las que se desprenda la preexistencia de una relación de tal carácter, en defecto de lo cual, el proceso-contencioso administrativo o el rechazo de la demanda deviene inconmovible (doct. TSJ, Sala Contencioso- Administrativa, A.I. Nº 197/1984 “Fasano, Alberto…” y Sent. Nº 17/95 “Montenegro, Pedro Augusto…”). Ello armoniza con la doctrina de este TSJ, en anterior integración, en el sentido de que la acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción, establecida para el control de la legalidad de los actos administrativos que afecten derechos de esa índole, requiere –para hacer efectiva su tutela– que se acredite la preexistencia del derecho que se considera vulnerado (TSJ Sala CA, “Salguero, Raúl…” AI Nº 311/85; Sent. Nº 72/86 “Ponce, Carlos Omar c/ Municipalidad de Córdoba – Contencioso Administrativo” y AI Nº 333/86 “Romano, Jorge L.A.…”), extremo fáctico que en el sub lite fue descartado por el a quo en función del análisis de los elementos de juicio incorporados al proceso, de los que derivó el carácter de empleado contratado, por un plazo fijo y extinguido por resolución ministerial N° 322/95, conforme la cláusula de rescisión estipulada en cada uno de los contratos celebrados. El planteo formulado por el actor por medio del cual pretende seguir de la índole de las labores, que realizaba un contrato por tiempo indeterminado –propio de la LCT–, tal como ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el carácter permanente de las tareas asignadas al empleado no importa borrar el título que dio origen a su nombramiento, el que estando sujeto a plazo fenece cuando éste expira (cfr. CSJN “Marignac, Francisco Ramón c/…”, del 29/12/87, Fallos 310:2.927; “Galiano, Carlos Jorge v. Banade s/ cobro”, Sent. del 22/8/89, Fallos 312:1.371, reiterada en las causas C.567.XXXIV “Castelluccio, Miguel Ángel v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/ despido”, fallada el 05/10/99 y V.223.XXXV, “Vaquero, Mónica Silvia v. Ministerio del Interior de la Nación”, del 23/08/01, y doctrina de esta Sala in re: “Montenegro, Pedro Augusto…”, Sent. Nro. 17/95, también “El personal contratado por la Administración Pública (A propósito del caso “Vaquero”)”, López Calderón, José y Facio, Rodolfo E., Derecho Administrativo, Revista de Doctrina, Jurisprudencia, Legislación y Práctica, Lexis Nexis, Depalma, Nro. 40, pág. 395). A ese fin era necesario el “acto expreso” de la Administración Pública para que el agente pasara a revistar en calidad permanente y le asistiera el derecho a la estabilidad en el empleo público amparado por el art. 14 bis, CN; el art. 23 inc. 13, CPcial. y los arts. de la ley 20320 y del CCT 55/89, preceptos estos últimos que confieren ese derecho solamente “…al agente incorporado definitivamente a la DPV”, calidad que no se probó en autos. El razonamiento del a quo vinculado con la aplicación de la LCT al subexamen, me obliga a recordar que respecto de los agentes viales no existe el acto expreso que los incluya en la órbita del derecho laboral y les confiera legitimación activa para intentar, ante la Justicia del Trabajo, un reclamo como el incoado. Se argumentó que el Estado Provincial organizó su actuación con normas de naturaleza administrativa y cuando previó plegarse a la normativa nacional, se adhirió expresamente –empleados bancarios provinciales, dependientes de EPEC– lo que no ocurrió con relación a los empleados de la accionada. Que para ello no resulta suficiente que haya negociado un convenio en el marco de la ley 14250, pues nuestro sistema jurídico impone respetar la estructura jerárquica de normas, y la sola adhesión local al convenio interprovincial no introduce a esos dependientes en la órbita laboral en tanto no existen en la Ley Orgánica (7103, modificada por 7736 y 8111) ni en el estatuto (ley 20320, modificado 21901) ni en las leyes 5616 y 6979 y cc., disposiciones que establezcan que el personal debe regirse por la LCT. La Provincia no resignó su potestad pública administrativa al celebrar el Convenio 55/89, salvo en remisiones concretas y puntuales –art. 23 vinc. 214, LCT, y 48, ley 11544–, y que si dicha postura se admitiera, conduciría a desvirtuar la especialidad del fuero, conclusión que resulta avalada por los criterios de interpretación que brinda el art. 19, ley 24185 para convenios colectivos de trabajo del Estado. Y por la excepción del inc. 1 in fine del art. 2, ley 20744, reglamentada por el art. 1, inc. 5, CPT. La cuestión entonces debe atender a la naturaleza de los actos, no con una perspectiva simplemente pecuniaria, porque no es adecuado. Así los actos de la administración pública enmarcados en normativas de derecho público prevalente, en los que se inscriben medidas como las que puede adoptar un sujeto de derecho público relacionado con sus dependientes, son las que caen bajo el control del Poder Judicial, en jurisdicción específica –sometidos a control de legitimidad–. En cambio, las obligaciones emergentes de un sistema generado en una concertación colectiva –como en el sub lite– al que el Estado como empleador admitió ingresar, aparecen revestidas de una naturaleza diversa. Si se suscita controversia respecto de la interpretación de la pauta convencional, derivación necesaria e ineludible del marco de negociación colectiva, su debate debe llevarse ante la sede idónea a los fines de garantizar un adecuado ámbito de discusión de la materia sustancial. Cabe remarcar que por imperio del sistema federal establecido por la Constitución Nacional, la regulación jurídica de la relación de empleo público, en principio, corresponde a la esfera de poder (nación, provincia o municipio) en donde aquélla se verifica. Siendo así, serán las respectivas jurisdicciones las que conformarán el marco jurídico estatutario de la vinculación, ya sea en forma directa o bien por adhesión expresa a un régimen dado. Ésta es la inteligencia que, se reitera, puede extraerse de la hipótesis del art. 2 inc. a), ley 20744 y sus modificaciones, ya mencionadas, excepción hecha del acto expreso que los incluya en ella o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo. Por tanto, la naturaleza y la autoridad estatal competente para el dictado del “acto expreso” que menciona el mentado art. 2 inc. a) primer supuesto, LCT, debe ser legislativo, pues sólo el legislador provincial puede, en ejercicio de competencia propia y exclusiva, dictar un acto de la importancia institucional que reviste el referido “acto expreso”. Sin embargo, la celebración de un CCT, que regula las condiciones de los trabajadores de Vialidad, tiene una significación jurídica que conlleva un efecto, cual es ser fuente de derecho para las partes, con los límites y alcances que el propio convenio establece. En consecuencia, voto en el sentido de que no corresponde la aplicación supletoria de la LCT para los supuestos no previstos en la Convención por remisión expresa (art. 3 inc. c, ley 20320, y art. 4 inc. c, CCT 55/89). De lo anterior se sigue que debe casarse el pronunciamiento (art. 104, CPT) y, entrando al fondo del asunto y por los argumentos expresados, rechazar la demanda. Voto pues, por la afirmativa.
El doctor Carlos F. García Allocco adhiere al voto emitido por el Sr. vocal preopinante.
La doctora M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel dijo:
Comparto los conceptos vertidos por los vocales que me preceden en relación con la naturaleza jurídica del vínculo que une al personal contratado con la Administración Pública en general. No así en lo atinente al tratamiento que de esta modalidad efectuara la Dirección Provincial de Vialidad, sujeto pasivo en el subexamen. En lo sustancial, participo de la conclusión del a quo en orden a que la ruptura de este tipo de vinculación debe ser resarcida, aunque por razones diferentes de las por él señaladas. Como integrante de la Sala Quinta de la Cámara de Trabajo, tuve oportunidad de expedirme sobre el thema decidendi. Allí sostuve que la CCT 55/89 no faculta a la Dirección Provincial a adjudicar la realización de actividades permanentes y convencionalmente previstas al personal contratado, salvo para desempeñar tareas de refuerzo o transitorias (art. 4 inc. c), supuesto que no es el del sub lite. De tal modo, pretender que se reconozca eficacia jurídica a la categoría de contratado, conforme un sistema de sucesivos contratos a plazo renovados al término de cada uno, implica admitir como lícita una conducta contraria al derecho a la permanencia y estabilidad, reguladas convencionalmente. El ente empleador, mediante el recurso de no renovar el contrato o utilizar la cláusula que permite rescindirlo sin necesidad de invocar causa, vulnera –se reitera– la garantía de estabilidad, asegurada conforme el restrictivo catálogo de causas que el CCT 55/89 autoriza para justificar la finalización de la relación de empleo del trabajador vial. Es que si bien la legítima elección de medios pertenece al ámbito de la discrecionalidad del administrador, éste se encuentra reglado en razón del CCT celebrado que excluye la posibilidad de mantener a un colectivo de empleados públicos al margen de la garantía de estabilidad, cuando desempeñan tareas que son propias de la actividad vial y que la regla convencional define como permanentes. Si la convención aludida –55/89– no determina consecuencias jurídicas para supuestos como el de autos –trabajadores contratados en forma reiterada y sucesiva a lo largo de varios años para efectuar tareas permanentes–, la falta de renovación de esos contratos al vencimiento del plazo del último celebrado o la rescisión sin invocación de causa que habilita una de sus cláusulas, constituye un accionar de la administración al que corresponde asignarle un efecto jurídico congruente con la garantía de estabilidad prevista en el art.14 bis de la CN y en el convenio colectivo de aplicación, para de ese modo restablecer la “completividad” del orden jurídico. Ante la falta de un planteo relativo a la estabilidad que deriva de las normas antes citadas y la errónea pretensión de aplicación del art. 90 de la LCT, corresponde establecer la regla jurídica, desde que en nada modifica que el actor haya pretendido lisa y llanamente la operatividad de la LCT ni que esté impedido de prevalerse de ella en virtud de los argumentos dados, pues al resolver el Tribunal no puede excusarse de tornar operativo el principio “iura novit curia” e identificar la distinta norma en la que resulta adecuado subsumir el caso. En ese sentido, las leyes nuevas –que se presumen mejores– proporcionan una medida equitativa de solución. Así, la ley provincial N° 9249 (B.O. 2/9/05) estableció una reparación para el caso de extinción de la relación de empleo público de los “contratados” equivalente a la pauta dada en el art. 247 de la LCT. La razonabilidad y utilidad del parámetro –sin que ello importe aplicación expresa de la norma aludida dada su evidente irretroactividad– se justifica por ser la forma en que en idénticas condiciones ha de ser compensado un empleado público contratado en el ámbito provincial. Dable es aclarar que no se propicia una aplicación extensiva ni analógica de los institutos de la LCT, tanto menos que ese sistema haya sido incorporado al régimen del empleado público vial por la sola celebración de la CCT 55/89 ni por la adhesión de la provincia a la ley 20320, todo en función del art. 2 inc. a), ley 20744. Simplemente se recurre a un “estándar de cálculo” con bases suficientemente explícitas para que puedan ser controladas por las partes y despejen un reproche de arbitrariedad y falta de fundamentación y ante la exorbitancia de la Dirección Provincial de Vialidad de contratar para actividades permanentes y propias de la repartición bajo el modelo de “contratos ad hoc”, modalidad que se encuentra expresamente impedida en el CCT 55/89 (salvo las excepciones del art. 4 inc. c), celebrado por el gremio del sector con el Estado Provincial. En consecuencia, debe abonarse al actor la suma que surja de aplicar la siguiente base de cálculo: medio mes de la mejor remuneración mensual que percibiera durante el último año, por cada año de servicio o fracción superior a los tres meses desempeñados en virtud del contrato en cuestión, para resarcir la privación de ganancias que la medida ha provocado. La solución a la que arriba la mayoría me exime del tratamiento del planteo vinculado con la aplicación de la leyes de emergencia (Nº 8250; 9078).
Por el resultado de la votación que antecede, previo Acuerdo, el TSJ, por intermedio de la Sala Laboral,
RESUELVE: I. Admitir el recurso deducido por la parte demandada y casar el pronunciamiento. II. Rechazar la demanda incoada. III. Con costas por su orden.
Luis Enrique Rubio – Carlos F.García Allocco – M.de las Mercedes Blanc de Arabel ■
ESCUCHAR
