DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA

Decreto 2656/01. Inconstitucionalidad. Ausencia de facultad del Poder Ejecutivo provincial para su dictado
1– El art. 104, inc. 24, CPcial. reformada el 14/9/01 (como antes el art. 110, inc. 22), deja establecido que corresponde a la Legislatura provincial la atribución de «dictar los códigos y leyes procesales». Es evidente que el art. 19, dec. 2656/01, en tanto suspende plazos procesales, dispone una notificación e impone al tribunal la verificación de su cumplimiento, constituye una norma de neto corte procesal que, como tal, es de competencia del legislador. (Voto, Dr. Cafferata).

2– Nuestra CPcial. reformada no otorgó al PE la facultad de emitir decretos de necesidad y urgencia. Es decir que, pese a la existencia de texto constitucional expreso en el orden nacional, nuestro constituyente provincial no quiso incorporar esta institución a nuestro derecho público provincial. En nuestra CPcial. subsiste, siempre, el principio de indelegabilidad de funciones previsto por el art. 13 bajo pena de nulidad. Y si no puede existir delegación expresa, con mayor razón debe sostenerse la imposibilidad de que el Ejecutivo se «autodelegue» o pretenda asumir per se facultades propias del Legislativo. (Voto, Dr. Cafferata).

3– Los constituyentes provinciales que han querido otorgar a sus Ejecutivos la facultad de emitir decretos de necesidad y urgencia lo han hecho de manera explícita. (Voto, Dr. Cafferata).

4– El procedimiento para el dictado de decretos de necesidad y urgencia establecido por la CN no es trasladable al orden provincial, desde que en aquél se prevé la intervención de órganos instituciones inexistentes en el orden provincial (el jefe de gabinete de ministros y la comisión bicameral permanente). (Voto, Dr. Cafferata).

5– El art. 19 y ccs., dec. 2656/01, son inconstitucionales en el caso en tanto han sido dictados por el Poder Ejecutivo pretendiendo regular materias propias del Legislativo (arts. 104 y 144, CPcial.), y en razón de su incompetencia para emitir decretos de necesidad y urgencia. (Voto, Dr. Cafferata).

6– Nuestra CPcial. de 1987, reformada con anterioridad a la CN –además de la posterior reforma de 2001– carece de cobertura normativa de reglamentos delegados y de necesidad y urgencia, atento la taxativa formulación de atribuciones, dentro de las cuales no podría entenderse como razonablemente implícita la de emitir un tipo de reglamentos cuya materia es de naturaleza legislativa, sin forzar palmariamente el texto y el espíritu constitucional y sin impactar por vía refleja en el texto de los arts. 13 y 161, CN. El Poder Constituyente provincial –tal vez simplemente como ofrenda a la cultura constitucional de respeto al principio republicano de división de poderes– no siguió el modelo federal. No facultó al PE a ejercer función legislativa ni aun en casos que éste juzgara como estado de necesidad. (Voto, Dra. Suárez Ábalos de López).

7– En autos no existió imposibilidad de ejercicio de funciones legislativas por el órgano que de acuerdo con la CPcial. debe hacerlo. Si bien es el PE el que está llamado a evaluar la concurrencia de la necesidad y urgencia, se hace además necesario que el órgano legislativo esté impedido de deliberar, lo que en nuestro caso no ocurría. (Voto, Dra. Suárez Ábalos de López).

8– La suspensión de juicios dispuesta por el decreto Nº 2656/01, art. 19 y ccdtes., en el caso de juicios en los que es parte la provincia de Córdoba, aparece en realidad como respuesta a una necesidad de relevamiento de causas y sus estados con el fin de alcanzar un ordenamiento interno tan necesario como aparentemente inexistente, que nunca puede pesar sobre los judiciables, siendo atribuible sólo a quien provocara –por la razón que fuere– la situación que se pretende superar, por medio, en este caso, del autodenominado decreto de necesidad y urgencia, en un contexto de «emergencia» declarada por el PE. (Voto, Dra. Suárez Ábalos de López).

9– En el caso de juicios en curso como el presente, en los que no es parte la Provincia sino un ente de aquellos a que se refiere el art. 2, dec. Nº 2656/01, la necesidad de establecer la situación –cuantitativa y cualitativa– en orden a litigios que tienen como protagonista al organismo descentralizado, no puede justificar la disposición suspensiva, abriendo el cauce para el ejercicio de una prerrogativa que en el peor de los casos para la postura de la recurrente no es de resorte del órgano que emitió la norma material cuya aplicación se pretende, y en el mejor de ellos, vale decir, si le reconociéramos al PE provincial la facultad de dictar reglamentos de necesidad y urgencia, con lo que no se acuerda, no aparece como la única vía idónea para conseguir el fin buscado, existiendo con toda seguridad una amplia gama de alternativas que impiden se acepte la existencia del inminente Estado de Necesidad en que pretende sustentarse. (Voto, Dra. Suárez Ábalos de López).

10– En la CN (arts. 76 y 99 inc. 3) y la CPcial. (art. 13), la indelegabilidad de la facultad legislativa es la regla. Siendo así, tampoco válidamente puede un Poder apropiarse de la facultad de otro. Conforme a la CPcial., el PE provincial puede dictar únicamente reglamentos de autoorganización y los necesarios para ejecutar una ley determinada. Los reglamentos delegados o los de necesidad y urgencia no han sido previstos por el constituyente provincial, y la factibilidad de su producción tampoco puede considerarse que surja razonablemente implícita del texto constitucional. (Voto, Dr. Gutiez).

C1a. CA Cba. 6/3/02. Auto Nº 45. “Spinosa de Ruiz Moreno, Ma. Lidia y Otros c/ Caja de Jub., Pens. y Retiros de Córdoba –Plena Jurisdicción”

Córdoba, 6 de marzo de 2002

Y VISTOS:

1. A fs. 166/168 la demandada interpone recurso de reposición en contra del decreto dictado por este tribunal en fecha 23/11/01, que reza: «…Resultando inaplicable lo dispuesto en el art. 19 y cc., Dec. N° 2656/01 (BO 14/11/01), atento lo establecido por los arts. 161 y 110.22 (104.24), CPcial., agréguense los informes acompañados. Autos para sentencia. Notifíquese». Aduce que el pronunciamiento impugnado la agravia de manera absolutamente arbitraria, utilizando equivocados argumentos jurídicos y limitando su derecho de defensa al desconocer la vigencia de la norma o tipificándola como inconstitucional. Afirma que la normativa de necesidad y urgencia dictada por el Poder Ejecutivo Pcial. cumple y acredita los requisitos fijados por la Corte federal para su validez constitucional. Analiza que la norma es de carácter transitorio, estableciendo expresamente un plazo de vigencia exiguo y razonable, que no implica la pérdida de derechos sino una limitación temporaria de los mismos, respetando y manteniendo los derechos constitucionales de los afectados, a los que no les impide el derecho a la jurisdicción sino simplemente suspende la continuidad del proceso. […]. Solicita se revoque por contrario imperio el decreto impugnado, declarando la plena validez, vigencia y constitucionalidad del dec. 2656/01, y especialmente de su art. 19. 2. Corrido traslado a la contraria, lo contesta manifestando que el dec. 2656/01 no reúne las condiciones para ser considerado un decreto, pues no es un acto administrativo en los términos de la ley 6658. Afirma que es una resolución del PE provincial que pretende legislar en materia para la que no es competente, dictada en un momento en que se encontraba abierto el período ordinario de sesiones de la Legislatura provincial. Destaca, además, que un decreto del PE no puede modificar ni suspender los trámites judiciales, sino que ello solamente podría concretarse a través de una norma emanada del Poder Legislativo, importando así una injerencia del PE en la esfera de actividad exclusiva de los otros Poderes del Estado. Afirma que es inconstitucional por resultar violatorio de la CPcial. (arts. 161, 104 inc. 24 y ccdtes.) y del principio de supremacía constitucional (art. 31, CN). […]. Hace presente que el PE Pcial. no está facultado por la Constitución nacional ni por la provincial para dictar decretos de necesidad y urgencia. Niega que exista la emergencia invocada por la demandada, por lo que, no siendo veraz la situación de necesidad y urgencia, el Poder Judicial está habilitado para descalificar la validez del decreto. Destaca que el dec. 2656/01 es inconstitucional por cuanto pretende modificar las disposiciones del CC sobre el modo de extinción de las obligaciones, creando un instrumento de pago que no es moneda de curso legal. Además, señala que el diferimiento del pago no supone una postergación dentro de límites razonables, sino una alteración del derecho sustancial y que la prestación en cuestión es de carácter alimentario, no pudiendo ser captada por una ley de emergencia. Solicita se tenga por incluido al actor en la previsión del art. 16, dec. 2656/01, y por tanto excluidas sus acreencias de la consolidación. Pide se deniegue el recurso de inconstitucionalidad subsidiariamente planteado por la demandada por no existir agravio. […].

Y CONSIDERANDO:

El doctor Juan Carlos Cafferata dijo:

Que el recurso resulta formalmente procedente atento haber sido dirigido contra una providencia dictada sin sustanciación (art. 42, ley 7182) y haber sido planteado dentro de los márgenes temporales adecuados (art. 358 y cc., CPC, aplicable por virtud del art. 13, CPCA), por lo que corresponde ingresar en el tratamiento de la sustancia de la impugnación. Que en primer lugar corresponde precisar los límites en que debe resolverse el recurso en análisis, que no son otros que los señalados por su texto y referidos a lo establecido por los arts. 110.22 de la anterior CPcial. (104.24 de la reforma sancionada el 14/9/01) y 161 de ambos ordenamientos. Así, debe quedar fuera del análisis el tema relacionado con la consolidación de deudas dispuesta por el dec. 2656, atento tratarse de una cuestión no contenida en el proveído impugnado. Cabe también aclarar que el análisis a realizar debe limitarse a la consideración de la situación presente, en que únicamente existe el dec. 2656/01, sin avanzar en el tratamiento de otras cuestiones que serán materia de evaluación, eventualmente, en caso de que, en el futuro, la Legislatura emita una ley formal, en cuyo supuesto habrá que estar a su texto. Efectuadas esas aclaraciones, corresponde ingresar en el tratamiento de la impugnación. La competencia del órgano. Sabido es que la competencia –definida como el complejo de funciones atribuido a un órgano administrativo (Alessi Renato, Diritto amministrativo, pp. 102 y 103), o como la medida de la potestad atribuida a cada órgano (D’Alessio Francesco, Istituzioni di diritto amministrativo italiano, t.I, pág. 230)– constituye un elemento esencial de validez de los actos de los poderes públicos. En ese sentido, enseña Bidart Campos que «El órgano-institución tiene un área de competencia y un conjunto de atribuciones y facultades. Al desglosarse las funciones y los órganos, de conformidad con el principio divisorio del poder, la atribución de una función –o parte de ella– a un órgano, produce su competencia, que podría conceptuarse como la asignación de su función a un órgano-institución» (Germán J. Bidart Campos, «El derecho constitucional del poder», ed. Ediar, Bs. As., 1967, t. I, pág. 54). Atento ello, considero que el primer análisis de la legitimidad de un acto debe detenerse en la competencia del órgano que lo dictó. Es que, como dijera la Corte, «la invasión que un poder del Estado pudiera hacer respecto de la zona de reserva de actuación de otro importa siempre, por sí misma, una cuestión institucional de suma gravedad que, independientemente de que trasunte un conflicto de competencia jurisdiccional o un conflicto de poderes en sentido estricto, debe ser resuelta por la Corte aunque no existan vías procesales específicas» (CSJN, JA Boletín del 13/11/96, p. 47). El decreto 2656/01. La norma señalada en el acápite explicita tratarse de un decreto de necesidad y urgencia, declarando en su art. 1 la emergencia económico-financiera y administrativa del sector público de la Provincia de Córdoba. Sus dispositivos apuntan a la adopción de diversas medidas tendientes a superar dicha situación: rescisión o rescate de contratos; suspensión de ejecución de obligaciones judiciales; consolidación de pasivos; suspensión de juicios. La naturaleza jurídica del decreto 2656. Que el dec. 2656 posee naturaleza jurídica de ley formal y pretende regular materias propias de tales actos es innegable. 1. En primer lugar, por así haber sido expresamente reconocido por el propio PE cuando, por el art. 25 de dicha normativa, dispone remitirlo a la Legislatura para su ratificación. Es evidente que si la norma requiere ratificación legislativa, es porque exorbita los límites de las competencias atribuidas al PE. 2. Por otra parte, como dejó sentado la Corte a partir del caso «Peralta» (Fallos: 173-65 y LL 1991-C-158) y reiteró a posteriori invariablemente (aunque reconociendo la validez constitucional de los decretos de necesidad y urgencia, bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a estrictas exigencias formales), «la situación de emergencia debe ser definida por el Congreso», dejando así claramente establecida la atribución legislativa para declarar la emergencia. Que en el caso «Rolón Zappa» (Fallos: 308:1848) dijo la Corte: «Que la ponderación del estado actual de emergencia económica … se inserta en el cúmulo de facultades que constituyen la competencia funcional del Congreso de la Nación, como órgano investido del poder de reglamentar los derechos y garantías reconocidos por la Carta Magna con el objeto de lograr la coordinación necesaria entre el interés privado y el interés público y hacer realidad la promoción del «bienestar general» anunciado en el Preámbulo y contenido en la cláusula del art. 67, inc. 16, CN». Que ello es así en tanto los derechos declarados por la Constitución no son absolutos y están sujetos, siempre que no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamenten su ejercicio (art. 28); y como derivación lógica del poder de policía cuyo ejercicio compete al legislador. Que esa jurisprudencia tuvo recepción en la CN que, en su art. 76, autoriza la delegación legislativa en el PE en materia de emergencia pública, con lo que sientan dos principios: que la emergencia es materia de competencia legislativa; y que puede delegarse en el PE (con plazo fijado para su ejercicio y con bases establecidas). 3. Además, nuestra CN garantiza en su art. 17, en iguales términos que el art. 67, in fine, de la CPcial., la inviolabilidad de la propiedad, salvo en virtud de sentencia fundada en ley. Así, queda claramente definido que sólo la ley puede constituirse en el fundamento de la privación del derecho de propiedad. Correlativamente, vista la cuestión desde la óptica de la doctrina de la división de los poderes, sólo al Poder Legislativo le es constitucionalmente lícito avanzar sobre el derecho de propiedad de los ciudadanos, siempre bajo circunstancias excepcionales que no es del caso analizar en este momento atento la inexistencia de ley formal. Es que la declaración de derechos efectuada en nuestra CN no sólo es una declaración de voluntad del Estado que así reconoce la existencia de los derechos individuales, sino que también es un compromiso por el cual el propio Estado se obliga a dictar las normas necesarias y a cumplirlas. 4. Finalmente, debe tenerse en cuenta que el art. 104, inc. 24, de la CPcial. reformada el 14/9/01 (como antes el art. 110, inc. 22), deja claramente establecido que corresponde a la Legislatura provincial la atribución de «dictar los códigos y leyes procesales». Que es evidente que el art. 19, dec. 2656/01, en tanto suspende plazos procesales, dispone una notificación e impone al tribunal la verificación de su cumplimiento, constituye una norma de neto corte procesal que, como tal, es de competencia del legislador. Por las razones señaladas queda claro en mi concepto que el decreto 2656/01 posee naturaleza de ley formal, siendo su dictado, por tal razón, de competencia del PL. Sentado ello, es necesario establecer si el PE provincial puede asumir y ejercer per se esas competencias legislativas. El ejercicio de atribuciones legislativas por el Poder Ejecutivo. Es ilustrativo traer a colación el relato histórico mencionado en el «Manual de la Constitución Argentina» de Joaquín V. González (ed. La Ley, Bs. As. 2001, pág. 519), cuando dice que «La segunda parte del inc. 3 del art. 99 viene a constitucionalizar a los decretos legislativos o de necesidad y urgencia, a partir de una historia reciente vivida por los argentinos, luego de la instalación del sistema democrático a fines de 1983. Hasta ese entonces, en toda la historia legislativa de nuestro país se habían dictado no más de quince decretos de necesidad y urgencia, cuyos antecedentes más antiguos se remontan, primero a 1885, cuando el presidente Roca ratificó por decreto el curso legal de las emisiones del Banco Central, y luego en 1891, cuando el presidente Pellegrini dispuso, también por decreto, la suspensión del pago de depósitos existentes en el Banco Nacional y en el de la Provincia de Bs. As. Cien años a la vista, Alfonsín, en 1985, dispuso por decreto el cambio de moneda a partir del Plan Austral, y luego Menem, en 1991, por decreto 36/90, dispuso el Plan Bonex que impuso el canje obligatorio de los depósitos de plazo fijo por bonos del Tesoro. Alfonsín dictó unos 17 decretos de necesidad, algo más que todos los que se habían dictado hasta ese entonces, en tanto que Menem llegó a la hiperinflación del decreto de necesidad y urgencia, dictando unos cuatrocientos decretos de ese carácter hasta 1994». Por esas razones, al modificarse la CN en 1994 se quiso poner un freno al avance del Ejecutivo ante el cúmulo de decretos de necesidad y urgencia dictados sin norma constitucional expresa que los autorizara. Por ello, luego de ratificar en el art. 76 la prohibición de la delegación legislativa en el PE, reconoce excepciones en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca, incluyendo expresamente esta facultad en el texto constitucional al tratar de las atribuciones del PE (art. 99, inc. 3), limitándosela y perfilándosela para evitar excesos. Según Joaquín V. González, «lo que se constitucionalizó fue la prohibición y el límite de lo permitido, con carácter excepcional, para evitar la no gobernabilidad del país en situaciones extremas» (op. cit., p. 519). Nuestra CPcial., al haber sido reformada el 14/9/01, no otorgó al PE la facultad de emitir este tipo de actos. Es decir que, pese a la existencia de texto constitucional expreso en el orden nacional, nuestro constituyente provincial no quiso incorporar esta institución a nuestro derecho público provincial. Bidart Campos ha tenido oportunidad de analizar la cuestión señalando: «Por eso, cuando una Constitución provincial no autoriza al Poder Ejecutivo a dictar decretos de necesidad y urgencia, hemos de sostener lo siguiente: a) el principio prohibitivo surge de la división de poderes que, sin norma local expresa, ha de tenerse como regla impeditiva; b) el principio de autonomía significa que las Provincias pueden prohibir los decretos referidos aunque la Constitución federal los consienta a favor del presidente de la República; c) de la coordinación de los principios citados en los incisos a) y b) se desprende que transferir analógicamente al derecho provincial la permisión que en el orden federal habilita al Ejecutivo a dictar decretos de urgencia es violar la autonomía provincial, porque en ejercicio de ella las Constituciones que no conceden similar permisión a los gobernadores deben interpretarse en el sentido de que vedan». Agrega el citado autor que «Además, es harto ligero traspolar a una Constitución provincial que no prevé los reglamentos de urgencia, la analogía basada en la federal que sí los prevé. Y es ligero porque la reforma de 1994 ha precedido al actual art. 99, inc. 3° con una prohibición genérica para que el presidente legisle, bajo pena de nulidad absoluta e insanable; éste es el «principio», al que le sigue una excepción de marco y condiciones rigurosos para, todavía, añadir un rígido itinerario posterior al dictado de decretos de urgencia que culmina, a través de la fijación de plazos muy breves, en el Congreso». «Mal puede, entonces, tenerse por válido –así sea de modo provisional– el dictado de decretos de urgencia por el gobernador de una provincia cuya Constitución no regula esa clase de normas, alegando que la Constitución federal las ha incorporado a su texto, cuando acabamos de ver que éste le da recepción excepcional después de prohibir el reemplazo del Congreso por el Ejecutivo». (Germán J. Bidart Campos, «La intervención por decreto de urgencia a un Concejo Deliberante en La Rioja», en ED, t. 162, pp. 550/551). En el mismo sentido sostiene Midón que «En el particular caso de los decretos de necesidad y urgencia, su inconstitucionalidad es flagrante en el derecho público provincial» (Mario A. R. Midón, Decretos de Necesidad y Urgencia, ed. La Ley, Bs. As., 2001, p. 198). En nuestra CPcial. subsiste, siempre, el principio de indelegabilidad de funciones previsto por el art. 13 bajo pena de nulidad: «Ningún magistrado o funcionario público puede delegar sus funciones en otra persona, ni un Poder delegar en otro sus atribuciones constitucionales, salvo en los casos previstos en esta Constitución, y es insanablemente nulo lo que cualquiera de ellos obrase en consecuencia». Y si no puede existir delegación expresa, con mayor razón debe sostenerse la imposibilidad de que el Ejecutivo se «autodelegue» o pretenda asumir per se facultades propias del Legislativo. El entendimiento propiciado es el que mejor se adecua a las enseñanzas de Linares Quintana, cuando señala que «En la interpretación constitucional debe siempre tenerse en cuenta el telos de toda Constitución democrática, que no es sino la garantía de la libertad mediante la limitación y el control de quienes ejercen el poder» (Segundo V. Linares Quintana, Reglas para la interpretación constitucional, ed. Plus Ultra, Bs. As., 1988, pág. 54). Acoto que los constituyentes provinciales que han querido otorgar a sus Ejecutivos la facultad de emitir decretos de necesidad y urgencia lo han hecho de manera explícita. Así por ejemplo, la Constitución de San Juan de 1986 en su art. 57, faculta al Poder Ejecutivo a dictar «leyes de necesidad y urgencia» cuando las circunstancias no permitieran la aplicación de los trámites ordinarios dispuestos por la Constitución; la Constitución de Salta de 1986 prevé expresamente en su art. 142 que en casos de «estado de necesidad y urgencia» el Poder Ejecutivo puede dictar decretos sobre materias de competencia legislativa; la Constitución de Río Negro de 1988 establece en su art. 181, inc. 6, la atribución del gobernador para dictar decretos sobre materias de competencia legislativa en casos de necesidad y urgencia. Todas ellas establecen diversos requisitos, entre los que se cuenta el de dar cuenta inmediata a la Legislatura. Se agregan, además, las de Chubut, Bs. As. y Chaco en supuestos en que resulte necesario realizar erogaciones excepcionales. Para completar el cuadro, adviértase que el procedimiento para el dictado de decretos de necesidad y urgencia establecido por la CN no es trasladable al orden provincial, desde que en aquél se prevé la intervención de órganos instituciones inexistentes en el orden provincial (el jefe de gabinete de ministros y la comisión bicameral permanente). Consecuencia del vicio de incompetencia. Bidart Campos manifiesta que «La competencia condiciona la validez del acto, de modo tal que el emitido fuera de la competencia está afectado de nulidad. Tal nulidad puede ser absoluta si ha mediado invasión de otros Poderes del Estado, o materias de órganos extraños, y en tales casos no puede sanearse; o ser relativa, que sí admite sanación» (Germán J. Bidart Campos, El derecho constitucional del poder, ed. Ediar, Bs. As., 1967, t. I, pág. 57). En la misma línea, el art. 104 de la ley 6658 fulmina con nulidad absoluta los actos administrativos dictados por autoridad incompetente. En razón de las consideraciones apuntadas, sostengo que el art. 19 y cc., dec. 2656/01, son inconstitucionales en el caso, en tanto han sido dictados por el PE pretendiendo regular materias propias del PL (arts. 104 y 144, CPcial.), y en razón de su incompetencia para emitir decretos de necesidad y urgencia. Por tanto, así debe declararse, resultando en consecuencia inaplicable a la presente causa. Como lógico correlato, debe rechazarse el recurso de reposición interpuesto por la demandada en contra del decreto de fecha 23/11/01. Las costas deben imponerse por el orden causado atento lo dispuesto por el art. 82, ley 8024. La regulación de honorarios de los letrados intervinientes por la actora deberá diferirse hasta que exista base firme para practicarla (art. 25, ley 8226).

La doctora Pilar Suárez Ábalos de López dijo:

I. El decr. N° 2656/01 en cuestionamiento declaró la emergencia económico-financiera y administrativa del sector público de la Provincia de Córdoba, comprensiva de la ejecución de los contratos y prestación de servicios a dicho sector (art. 1). Entre otras medidas, en su Capítulo V, art. 19 y ss., dispone la suspensión de juicios en que sean parte el Estado provincial o entidades mencionadas en su art. 2, en la forma que de allí surge. Explícitamente, tal dispositivo general del Poder Ejecutivo se autodenomina «decreto de necesidad y urgencia». Vale decir, se trata de un reglamento que pretende aquella naturaleza, emitido en el contexto de una «emergencia» del sector público provincial, declarada por el mismo órgano. II. La Corte Suprema ha convalidado con frecuencia las leyes dictadas para enfrentar las emergencias que afectaron el orden económico a través de numerosos fallos («Ercolano c/Lanteri s/emergencia locativa», Fallos, 136:161; «Avico c/ De la Pesa s/moratoria hipotecaria», Fallos 172:371; «Cine Callao s/escasez de trabajo», Fallos, 247:121, entre otros). El máximo órgano judicial ha sostenido en forma terminante que la legislación de emergencia con fundamento en atribuciones residuales de soberanía, corrientemente calificadas como ‘poder de policía’, no es desconocida; en la medida en que la situación de penuria transitoria a que tal legislación responda no sea de creación arbitraria, la restricción razonable que significa para los derechos individuales no autoriza su impugnación constitucional. (Daniel R. Vítolo, Decretos de necesidad y urgencia, Ad Hoc, Bs. As., 1991, p. 38 y ss.). Ha advertido la Corte que «… En cuanto incumbe al Congreso nacional proveer lo conducente a la prosperidad del país, a su adelanto, bienestar y progreso –argumento del art. 67, inc. 16, CN– no falta a la doctrina señalada base normativa suficiente» (Fallos, 263:83). Al fallar el Supremo Tribunal el caso «Russo, Ángel y otra c/Delle Donne», (Fallos: 243:470) estableció que, de conformidad con una firme doctrina, «el uso de la policía de Emergencia, por parte del Estado, requiere del cumplimiento de cuatro requisitos, a saber: a) situación de emergencia definida por el Congreso (Fallos, 173:65); b) persecución de un fin público que consulte los superiores y generales intereses del país (Fallos, 202:456); c) transitoriedad de la regulación excepcional impuesta a los derechos individuales o sociales (Fallos, 200:450); d) razonabilidad del medio elegido por el legislador, o sea, adecuación de ese medio al fin público perseguido (Fallos, 199:483) y respeto del límite infranqueable trazado por el art. 28, en orden a las garantías constitucionales» (Fallos, 68:20). Como puede advertirse, la Corte ha admitido la policía de la emergencia, fundada en facultades remanentes de soberanía, ejercida por el legislador. En su obra Decretos de Necesidad y Urgencia en la CN y los Ordenamientos Provinciales (La Ley, año 2001, p.196 y ss.), Mario A. R. Midón considera que los institutos de emergencia previstos en la Constitución, desde la génesis misma de la organización nacional, han reposado en el gobierno federal por tratarse de poderes delegados a dicho orden de gobierno. Ello así, «… porque las razones que determinan al Estado a apelar a un instituto de emergencia tienen que ver con cuestiones de alta política, vinculadas mediata o inmediatamente con intereses de toda la sociedad. Interés que por su complejo significado institucional no puede deambular en el variado criterio que al respecto sustenten las porciones autonómicas que representan los gobiernos provinciales…». Sin entrar a profundizar estas afirmaciones a fin de su aceptación o rechazo, corresponde destacar que la emergencia económico-financiera del Estado nacional fue declarada por ley 25344 (BON 21/11/00), referida a la situación económico-financiera del Estado nacional, la prestación de los servicios y la ejecución de los contratos a cargo del sector público nacional (art. 1º), que es definido en su art. 8º. Dicha ley, en su art. 24 dispuso invitar a las Provincias «… a adherir a la presente ley, legislando en el ámbito de sus competencias sobre las materias incluidas en esta ley». Con posterioridad, tal emergencia pública nacional se extendió en materia social, administrativa y cambiaria (ley 25561, BON 7/1/02). III. En el año 1990, la Corte Suprema de Justicia legitimó en forma expresa los DNU a nivel nacional, en la sentencia dictada en la causa «Peralta Luis y otros c/Estado Nacional (Ministerio de Economía-Banco Central)», ante el reclamo efectuado en un juicio de amparo en el que se impugnaba la constitucionalidad del dec. Nº 36/90. El acto del PE se fundó en la situación de emergencia económica dispuesta por leyes 23696 y 23697, disponiendo reintegrar los depósitos a plazo fijo efectuados en instituciones bancarias, superiores a un millón de australes, con la entrega de un título público expresado en dólares, amortizable en el plazo y con los intereses anuales que allí se fijaban. Sintetizando al extremo, puede decirse que el más Alto Tribunal trasladaba al derecho público la figura de la «ficta confessio», inspirada en lo que juzgó como silencio complaciente del Legislativo, confiriendo visos institucionales al adagio de que «el que calla otorga» (Midón, Mario A. R., «La Suprema Emergencia y los Decretos de Necesidad y Urgencia» en Temas de Derecho Constitucional, p. 277, Ed. del Centro, Corrientes, 1992). No obstante, la Corte inscribía aquel instrumento en una situación de emergencia, y ésta había sido dispuesta previamente por el legislador. De cualquier forma, aquella jurisprudencia ha sido superada tras la reforma constitucional nacional de 1994, atento la modificación significativa introducida en el plano formal al esquema de distribución del poder normativo en nuestro ordenamiento jurídico, al incorporarse las figuras de los decretos de necesidad y urgencia y los reglamentos delegados (arts. 99 inc. 3 y 76), cuya materia es de naturaleza legislativa. Hoy se ha abierto otro nivel de discusión, que hace al alcance e interpretación de las cláusulas constitucionales reguladoras de estos nuevos medios de creación de normas. Atento a que ambos dispositivos se refieren a la emergencia, se han efectuado interpretaciones que intentan superar una supuesta incongruencia del constituyente, que veda la delegación legislativa (art. 76), prohíbe al presidente de la República, bajo pena de nulidad absoluta, emitir disposiciones de carácter legislativo, y seguidamente prevé excepciones que posibilitan al PE regular materias que constitucionalmente están asignadas al órgano legislativo (art. 99 inc. 3). Armonizando ambas disposiciones, en el análisis a que me refiero, se ha concluido que el art. 76 regula una mera emergencia pública, y el 99 inc. 3, una emergencia que da lugar a un supuesto de necesidad y urgencia que impide la intervención del Congreso para legislar. La primera constituye una hipótesis amplia, en tanto que la segunda es restringida, pues de los propios términos del inc. 3 se desprende que ha de tratarse de una circunstancia excepcional que, por su gravedad y urgencia, no permite seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes. (Pablo E. Perrino, El Derecho Administrativo Argentino, hoy. La delegación legi