CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Personal docente. BONIFICACIÓN ESTÍMULO A LA CALIDAD EDUCATIVA. Decreto Nº 2026/99 y Anexo: su alcance. Docentes en actividad. POTESTAD DE REGLAMENTACIÓN DEL PEN. Ausencia de arbitrariedad o irrazonabilidad en su ejercicio.
1– La cuestión radica en determinar si la «Bonificación Estímulo a la Calidad Educativa» que estatuye el Decreto N° 2026/99 y su Anexo corresponde sólo al personal en ejercicio de la plena actividad docente (posición de la demandada), o si tal beneficio es extensivo al personal docente que realiza tareas pasivas, sin pérdida del estado docente (posición de la parte actora). En tal tarea de subsunción, se debe en primer lugar acudir a una labor hermenéutica de las disposiciones que regulan la materia, a fin de arribar a una conclusión que resuelva la cuestión planteada y delimite razonablemente el ámbito de aplicación de la bonificación de marras.

2– La decisión de la demandada de no incluir a las actoras como beneficiarias de la Bonificación Estímulo a la Calidad Educativa, debido a que aquéllas no se encontraban en “plena” actividad docente sino que realizaban “tareas pasivas” en los términos del régimen instituido por la ley 6561, encuentra fundamento en la aplicación sistémica de la normativa aplicable. Ello determina la improcedencia de la objeción planteada por las recurrentes que, mediante un criterio basado en la lectura aislada y asistémica del art.1 del decreto 2026/99, sin vincular su contenido con relación a sus considerandos (especialmente octavo y noveno), se limitan a sostener que dicho derecho les alcanza por cuanto el personal “en situación pasiva” es uno de los subgrupos del personal “en actividad” que establece el art.22 inc.1 del decreto–ley 1910–E–57.

3– Los Considerandos octavo y noveno del Decr. 2026/99 señalan respectivamente: «… se ha resuelto establecer un estímulo a la calidad educativa, …, que permita –de manera permanente– la actualización y profundización de la capacitación docente y la superación en su formación personal, cultural y profesional»; «… el adicional … comprende –solamente– al personal que desarrolla actividad docente, y constituye, sin duda alguna, una contribución extraordinaria que realiza el Estado provincial para que los directivos y maestros destinen su importe al perfeccionamiento y capacitación profesional, de modo tal que permita avanzar aceleradamente en la búsqueda de una mayor excelencia educativa». Resulta claro que, desde que con ella se pretendía la capacitación docente a los efectos de redundar en un inmediato beneficio de los educandos, la misma no contempló como beneficiarias a las docentes en situación pasiva. Esta es la verdadera razón de ser de la bonificación en cuestión, su esencia y fundamento último.

4– Quien ha dejado de ejercer la función de pleno ejercicio de la docencia activa para desempeñar funciones que a esta categoría no le comprenden, carece de derecho para reclamar la bonificación correspondiente por haber desaparecido la causa en virtud de la cual se erigió y que le sirve de fundamento. En definitiva, se estima que no opera en el caso el requisito exigido por la normativa para la percepción de la Bonificación Estímulo a la Calidad Educativa, en razón de no hallarse las actoras en el efectivo desempeño de sus tareas docentes, por encontrarse realizando tareas pasivas, de conformidad al régimen estatuido al efecto por la ley N° 6561.

5– Carece de relevancia la pretendida igualdad que de su situación de revista pregona la parte actora y la consecuente arbitrariedad de su diferenciación en orden a la percepción de la bonificación de que se trata. Las razones de mérito, oportunidad o conveniencia para diferenciar las situaciones que subyacen en el ejercicio de la potestad de reglamentar las leyes por parte del Poder Ejecutivo provincial, en principio no son revisables, salvo arbitrariedad o irrazonabilidad, la que en el caso no se configura. La “igualdad ante la ley” quiere decir, tal como señala la CSJN, “ser igual la ley para los iguales en iguales circunstancias”, de lo que se deriva que existe desigualdad si la ley contempla en forma distinta situaciones que son iguales, pero no si contempla de manera diversa supuestos o casos que son entre sí diferentes.

15.526 – C2a. CA Cba. 27/4/04. Sentencia Nº 80. “Ávila, Ana María del Carmen y otras c/ Provincia de Córdoba –Plena Jurisdicción”

Córdoba, 24 de abril de 2004

¿Es procedente la demanda contencioso–administrativa?

La doctora Nora Garzón de Bello dijo:

I. Con fecha 3/12/02 comparecen los Dres. Julio Francisco Manzanares, Luis Alberto Fanchin y Elena Lilia Quiroga, en representación de las Sras. Ana María del Carmen Ávila, María Luisa Bellido, Ana María Bitschin, Amalia Ana Candussi, Hilda Ester Conci, Dilia del Valle González, María Delicia Gorostiaga, Margarita del Carmen Loza, María Inés Martínez, María Rosa del Valle Nicolli, Myriam de las Mercedes Páez, Norma María Sánchez y Ana María Servino, promoviendo demanda contencioso– administrativa de plena jurisdicción en contra de la Provincia de Córdoba, persiguiendo la nulidad de las Resoluciones Ministeriales Nros. 78/01 y 1137/02 y que, consecuentemente, se ordene el pago de la bonificación por estímulo a la calidad educativa. Manifiestan que el pago de la bonificación reclamada se solicitó en las actuaciones tramitadas mediante expte. N°0494–040024/01, siendo rechazado su requerimiento por Resolución N°78/01, contra la cual se interpuso recurso de reconsideración, el que fuera rechazado mediante Resolución N°1137/02, quedando agotada la vía administrativa. Hacen presente que la Administración ha vulnerado un derecho subjetivo de carácter administrativo al haber denegado el pago de la bonificación referida, a la que las actoras tienen derecho en razón de mantener una relación de empleo público docente. Señalan que la bonificación reclamada fue establecida por Dec. N° 2026/99 y su Anexo, en el que se enumeraron los cargos comprendidos. Puntualizan que la normativa establece los siguientes requisitos para acceder a la bonificación: a) que el docente reviste como personal directivo o maestro de nivel inicial, primario o de modalidad especial; b) que el cargo se encuentre enumerado en el Anexo del decreto; c) que dependa del Ministerio de Educación; d) que se encuentre en actividad. Relatan que al momento de efectuarse el reclamo administrativo, las actoras se encontraban en situación de docentes en actividad cumpliendo tareas pasivas, sin pérdida del estado docente, y prestaban servicios como dependientes del Ministerio de Educación de la Provincia. Aclaran que a la fecha algunas de ellas se han acogido a los beneficios previsionales y otras continúan en el estado señalado. Continúan expresando que revistaban en los cargos de vicedirectora de Escuela Primaria –Código cargo 13–270; maestra de Grado –Código Cargo 13–475, maestra de Jardín de Infantes –Código Cargo 13–480 y maestra de Materia Especial –Código Cargo 13–515. Manifiestan que percibieron la bonificación por estímulo a la calidad educativa correspondiente a los períodos setiembre y octubre de 1999, pero que posteriormente el pago de este beneficio salarial fue suspendido e incluso (fueron) descontados los importes abonados, por lo cual, ante tal situación iniciaron el reclamo administrativo tendiente a la restauración de su derecho conculcado. Aducen que de las actuaciones administrativas surge que las actoras reúnen los extremos fácticos enumerados en los ítems «a», «b» y «c» de los requisitos enumerados supra, pero que, sin embargo, la administración considera que las peticionantes no se encuentran en «actividad plena», fundando en tal argumento el rechazo de los reclamos. Destacan que el alcance que dogmáticamente introduce la demandada no se compadece con lo que prescribe la norma de aplicación ni con el resto de las disposiciones que enmarcan el instituto. Luego de transcribir parcialmente los considerandos de las Resoluciones Nros. 78/01 y 1137/02, sostienen que la Administración, en abierta contradicción con el régimen estatutario y el texto expreso del propio decreto que establece el beneficio, deniega el pago afirmando dogmáticamente que las docentes no revistan como docentes en actividad. Tachan los actos impugnados de carentes de motivación y, en consecuencia, nulos. Citan doctrina. Consideran que en el caso sub examen la única cuestión a dirimir es el alcance de la condición de «docente en actividad», exigido por el Dec. N° 2026/99. Postulan que la expresión debe ser analizada en el marco de las disposiciones estatutarias, en especial el art. 22 , Dec.–Ley N° 1910/57, el que transcriben. Afirman que las actoras se encuentran comprendidas en las previsiones del inc. 1) del artículo precitado, o sea en actividad. Destacan que las actoras se encuentran cumpliendo tareas pasivas, régimen que se inscribe entre los derechos fundamentales del personal docente, conforme lo establece el art. 5 inc. f) del Dcto.–Ley 1910/57, derecho cuya operatividad está dispuesta por ley 6561, cuerpo legal que estatuye el régimen al que queda sujeto el personal docente en actividad destinado a funciones auxiliares por pérdida de condiciones para la docencia activa (art. 22 inc. 1 punto b del Estatuto Docente –Dcto.Ley 1910/57–). Concluyen que no cabe duda alguna que en ambos plexos normativos –tanto en el Estatuto Docente como en el Régimen de Tareas Pasivas Ley 6561– el docente en la situación de las actoras continúa «en actividad». Añaden que, aun prescindiendo del argumento anterior, y atendiendo exclusivamente a la finalidad con que ha sido establecido el adicional reclamado, también corresponde hacer lugar a lo demandado, ya que en los considerandos del decreto 2026/99 se dice que el adicional se crea para permitir la capacitación, perfeccionamiento y superación del docente. Citan asimismo el art. 6 de Régimen de Tareas Pasivas (Ley 6561), señalando que el docente en actividad que cumple tareas pasivas, siempre –hasta su jubilación– puede reintegrarse a sus tareas docentes, razón por la que corresponde que también se actualice y profundice su capacitación docente y procure la superación en su formación personal, cultural y profesional. Insisten en que aun cuando el docente continúe en tareas pasivas, debe dársele la posibilidad de adquirir nuevos conocimientos y capacitarse en las materias que hacen a sus tareas, por cuanto su actividad contribuye y pertenece al ámbito educativo, fines a los que precisamente está destinado el adicional pretendido. En virtud de lo expuesto, solicitan que se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas y, consecuentemente, se ordene el pago de la bonificación demandada, equivalente a la suma de $150 con más el porcentual por antigüedad que les corresponde mensualmente a cada una de las actoras, devengado desde el mes de septiembre de 1999 hasta el momento en que se normalice la situación salarial o hasta el momento en se haya producido su jubilación. Sostienen que a los importes reclamados deberán adicionarse los intereses devengados desde que cada una de las obligaciones mensuales debió ser cumplida, tal como se reclamara en oportunidad del reclamo administrativo con que se iniciara el trámite. Asimismo, piden que la accionada sea condenada a abonar los importes y contribuciones previsionales correspondientes al período comprendido desde el mes de septiembre de 2002 en adelante, sobre la bonificación reclamada, dado que a partir de esa fecha ha sido considerada remunerativa y ha de incidir en su haber jubilatorio. Finalmente expresan que los importes concretos han de determinarse en la etapa de ejecución de sentencia y adicionarse a ellos los intereses devengados desde que cada suma debió abonarse, hasta su efectivo pago. Formulan reserva del caso federal (art. 14, Ley 48).
II. Previos los trámites dirigidos a obtener las actuaciones administrativas, certificado haberse efectuado la notificación en los términos del art. 18, ley 9078 y con audiencia de su Fiscal (Dictamen N° 18, de fecha 17/3/03), el Tribunal habilita la instancia y admite la demanda promovida en cuanto por derecho correspondiere. Impreso el trámite de ley y citada la demandada a estar a derecho, la misma comparece y evacua el traslado de la demanda, solicitando el rechazo de la acción instaurada con costas. Tras negar todos los hechos y el derecho expresado por la parte actora en su escrito inicial, afirma que los actos administrativos impugnados se encuentran suficiente y adecuadamente motivados, debiendo considerárselos perfectos, dictados por autoridad competente, adecuados a su causa y fin y en los que se ha respetado la forma y el procedimiento administrativo. Señala que la bonificación reclamada fue establecida por Dec. 2026/99 y su Anexo, en el que se enumeran los cargos comprendidos y cuál debe ser la situación de revista, recalcando que debe tratarse de docentes «en actividad», encontrándose excluidos los docentes en pasividad. Explica que este último es el personal en uso de licencia o disponibilidad sin goce de sueldo, el destinado a funciones auxiliares no docentes por pérdida de sus condiciones para la docencia activa, el docente en uso de licencia para desempeñarse en funciones públicas o gremiales o electivas no contempladas en el Estatuto y el que está suspendido por sumario administrativo o proceso judicial. Concluye que las actoras, si bien poseen el estado docente, no pueden ser consideradas en actividad conforme lo previsto en el Dec. 2026/99, que establece en sus considerandos «debe dejarse sentado que el adicional creado por el presente decreto comprende solamente al personal que desarrolla actividad docente» (sic). Razona que ello en razón de que esta bonificación debe permitir la profundización de la capacitación docente y la superación en su formación personal, cultural y profesional, debido a que esta capacitación redunda en beneficio de los educandos. Apunta que el personal docente en pasividad se rige por la ley 6561 –cuyo art. 1 transcribe– para concluir que no tienen las accionantes, en consecuencia, derecho a la bonificación en cuestión, ya que la misma corresponde únicamente al personal en actividad, quedando excluidos los docentes que se encontraren en la situación prevista en la ley 6561 –docentes en pasividad– como acontece en el caso de autos. Precisa que el derecho del docente para reclamar la bonificación por estímulo nace cuando éste se encuentra en «actividad», dirigiendo, fiscalizando u orientando la educación general y la enseñanza sistematizada. Concluye que lo actuado y decidido por los actos administrativos cuestionados es valedero, ajustado a la ley y de incuestionable legitimidad y constitucionalidad. Enfatiza que la Administración, al resolver los recursos planteados, no hizo otra cosa que actuar la ley, a cuyo texto ajustó su conducta; de allí que, en consecuencia, la decisión atacada se encuadra dentro del marco legal y reglamentario aplicable, no existiendo base jurídica alguna para pretender el pago de la bonificación reclamada por las actoras, por lo que solicita se rechace la demanda por ellas incoada, en todas sus partes, con especial imposición de costas. Formula reserva del caso federal (art. 14, Ley 48).
III. [omissis]
IV. Se cuestiona en autos la juridicidad de las Resoluciones N° 78 de fecha 16/3/01 y N° 1137 de fecha 23/10/02, ambas emanadas de la Sra. Ministra de Educación de la Provincia de Córdoba. La primera, en cuanto resuelve no hacer lugar a los reclamos formulados por las actoras, todas docentes en pasividad de la Dirección de Educación Inicial y Primaria, relacionados con el pago de la Bonificación Estímulo a la Calidad Educativa instituida por Decreto N° 2026/99 y su Anexo, por considerar que la misma corresponde únicamente al personal que desarrolla actividad docente, es decir docentes en plena actividad, quedando excluidos los que se encontraren en tareas pasivas según la ley N° 6561. La segunda, en cuanto resuelve rechazar los recursos de reconsideración interpuestos por las actoras en contra de la resolución ministerial citada en primer término, por no surgir de los escritos recursivos presentados elementos nuevos que permitieran variar el criterio sustentado oportunamente (art. 1 y considerando 3º).
V. Conforme ha quedado trabada la litis, la cuestión a resolver radica en determinar si la «Bonificación Estímulo a la Calidad Educativa» que estatuye el Dec. N° 2026/99 y su Anexo corresponde sólo al personal en ejercicio de la plena actividad docente (posición de la demandada), o si tal beneficio es extensivo al personal docente que realiza tareas pasivas, sin pérdida del estado docente (posición de la parte actora).
VI. La bonificación sub examen ha sido estatuida por Decreto N° 2026/99 (BOP 26/11/99), el que en su art. 1 textualmente reza: «Establécese, para el personal directivo, maestros de nivel inicial y primario y de modalidad especial en ese nivel, dependientes del Ministerio de Educación, según anexo I que se incorpora al presente decreto, un estímulo a la calidad educativa, no remunerativo, equivalente a la suma de ciento cincuenta pesos ($150) con más el porcentual por antigüedad que corresponda a cada docente en actividad». Los Considerandos octavo y noveno del mencionado instrumento legal, señalan: «… se ha resuelto establecer un estímulo a la calidad educativa, no remunerativo, que permita –de manera permanente– la actualización y profundización de la capacitación docente y la superación en su formación personal, cultural y profesional» (considerando 8º.); «…debe dejarse sentado que el adicional creado por el presente decreto comprende –solamente– al personal que desarrolla actividad docente, y constituye, sin duda alguna, una contribución extraordinaria que realiza el Estado provincial para que los directivos y maestros destinen su importe al perfeccionamiento y capacitación profesional, de modo tal que permita avanzar aceleradamente en la búsqueda de una mayor excelencia educativa» (considerando 9º) (énfasis agregado). A su vez, el art. 22 del Estatuto del Docente Primario y Preprimario (Dec. Ley 1910/E/57), dispone: «El personal docente puede hallarse en las situaciones siguientes: 1) En actividad: a) En servicio efectivo que comprende a todo personal titular, suplente, en uso de licencia y en disponibilidad con goce de sueldo; b) En situación pasiva que comprende al personal en uso de licencia y en disponibilidad, sin goce de sueldo; al que pasa a desempeñar funciones no comprendidas para la docencia activa, y a los docentes suspendidos en virtud del sumario administrativo a proceso judicial; 2) En retiro, que comprende a los jubilados (énfasis agregado). Finalmente, la ley N° 6561 que establece el régimen del personal docente en pasividad, dispone en el art. 1: «El personal docente, titular o interino, dependiente de la Provincia que por la pérdida o disminución de sus aptitudes para la docencia activa deba revistar en la categoría de docente en pasividad, quedará sujeto al régimen que se establece en la presente ley.» (énfasis agregado). El art. 4 señala que «Verificada la pérdida o disminución de las aptitudes para la docencia activa, la autoridad educativa, previo los informes de las dependencias u oficinas pertinentes, podrá otorgar al docente sustitución de funciones, sin merma de su retribución y acorde con su aptitud psico–física…». El art. 5 prescribe que «El nuevo destino o función no podrá exceder de dos años continuos o discontinuos. Si vencido dicho término el docente no ha recuperado su aptitud par el desempeño de la docencia activa, pero se encuentra en condiciones psico–físicas para continuar realizando tareas pasivas conforme al dictamen de la junta médica, se procederá conforme a lo siguiente: a) Si el docente acredita veinte o más años al frente directo de alumnos, se dispondrá el pase a tareas pasivas en forma permanente, conservando su estado docente hasta que se encuentre en condiciones de obtener su jubilación ordinaria; b) Si el docente acredita menos de veinte años al frente directo de alumnos se dispondrá el cambio de funciones en forma permanente, perdiendo el estado docente. En este caso podrá ser reubicado en el escalafón administrativo, técnico o profesional del personal de la Administración Pública provincial, según corresponda de acuerdo con sus aptitudes profesionales y en la categoría que resulte de acuerdo con su antigüedad…; c) En el supuesto de que la junta médica determinara que el agente no tiene aptitudes psico–físicas ni para la docencia activa ni para las funciones pasivas ni estuviere en condiciones de jubilarse, se dispondrá su baja y el pago de la indemnización prevista en el art. 29, Ley 6402…». Finalmente la norma aclara que quien estuviera comprendido en cualquiera de los supuestos previstos en los puntos a) y b) y no estuviere en condiciones de jubilarse, podrá optar por la indemnización del art. 29, Ley 6402, en caso de no aceptar las funciones pasivas que pudieran otorgársele. El art. 6 expresa que «El cambio de funciones conforme a la presente ley se considerará como parte integrante del tratamiento médico y a tales efectos el Departamento de Reconocimientos Médicos efectuará el control periódico adecuado a la naturaleza de cada proceso, pudiendo indicar en cualquier momento la restitución del agente a sus tareas docentes…». El art. 7 establece la jornada que debe cumplir el personal docente que pasa a desempeñar funciones pasivas y el art. 8 contempla los casos de cambio de funciones debido a enfermedades profesionales o incapacidad originada por el hecho o en ocasión del trabajo, supuestos en los que permite que las funciones pasivas se extiendan hasta un plazo máximo de cuatro años y en forma permanente si la autoridad médica así lo aconsejare, hasta alcanzar las condiciones para obtener la jubilación ordinaria.
VII. Delimitado el marco legal aplicable al sub lite, corresponde dilucidar si, conforme al mismo, la bonificación reclamada en autos corresponde sólo al personal en ejercicio de la docencia activa, o si tal beneficio es extensivo al personal docente que realiza tareas pasivas, sin pérdida del estado docente, tal como lo sostiene la parte actora. En tal tarea de subsunción, debemos en primer lugar acudir a una labor hermenéutica de las disposiciones citadas, a fin de arribar a una conclusión que resuelva la cuestión planteada y delimite razonablemente el ámbito de aplicación de la bonificación de marras.
VIII. En este orden de ideas, para resolver el presente planteo, previamente se deben analizar los alcances de la normativa mencionada, para luego concluir si le asiste o no razón a las accionantes en su argumentación. Todo se reduce a un problema de interpretación, de allí que considere importante formular inicialmente algunas breves consideraciones, con aporte insoslayable, en torno de la «interpretación y sus modos básicos», a efecto de la elucidación necesaria que requiere la intención legislativa («mens legis«) desde la perspectiva axiológica y para una correcta epistemología teleológica de los significados. Se señala que la interpretación tiene dos direcciones –no dos especies– una que busca la precisión, lo separado formal, como en el caso extremo de un signo matemático o lógico. Es avalorativa, se dice. Otra, busca el sentido de lo vital, emocional, valorativo, material. Lo racional y lo irracional, dos caras del alma humana. Implica que las dos direcciones de la interpretación nunca se presentan puras. Incluso en el caso de la palabra. Toda interpretación refiere a la totalidad–estructura de lo interpretado. Remite a un todo. Es siempre necesaria en toda ejecución de normas jurídicas, en su cruádruple vertiente: ontológica, axiológica, gnoseológica y lógico–gramatical, porque la interpretación jurídica es conocer y comprender. El fundamento ontológico consiste en el hecho de que toda conducta, todo objeto temporal y espacial, toda acción, son siempre individuales, únicos, se dan en un lugar y tiempo determinados y por una sola vez en su plena singularidad. La infinitud de lo real y la imposibilidad de que el legislador agote todas las circunstancias posibles: la norma no puede nunca mentar –máxime si es general– en sus conceptos, específicamente, la totalidad de los detalles de la acción. Además, por la aceleración día a día creciente del cambio social y de la técnica frente a las leyes de cierta data. Por otro costado, se enseña asimismo que, por clara que sea una ley desde el ángulo gramatical, semántico y lógico (claridad intrínseca) puede tornarse oscura al enfrentarse en casos oscuros, es decir, anómalos o no paradigmáticos. En cuanto al fundamento axiológico, se interpreta el caso con la ley y por valoración, para elegir la solución que no contradiga el concepto normativo de aquélla, pero como la mejor posibilidad del caso para un entendimiento comunitario, o sea, la más justa. Gnoseológicamente, se trata de concurrir a una interpretación «totalizadora» por la cual se inserte o incardine la solución del caso en la totalidad del orden jurídico. Una conceptuación totalizadora coherente con los casos anteriores y los casos posibles. En lo gramatical, semántico y lógico la norma se expresa en proporciones lingüísticas. En síntesis, lo que se interpreta, como conocimiento, es la conducta del caso. Lo que se interpreta o entiende simplemente como un saber en acción (practognosis: saber que va implícito en el mero hacer algo. «Es el saber de la acción», según Cossio «La teoría egológica…», pág. 40), son las palabras de la ley. Es necesario ubicar los vocablos en el contexto sistemático al que pertenecen, sean o no oscuros, contexto no puramente lógico, sino también estimativo–jurídico. Y, en fin, es menester penetrar al «sentido» de la norma, como orientación axiológica del acto, según la cual éste y su sentido teleológico son valorados, de acuerdo con distintos valores (unilaterales: estéticos, morales, vitales, etc.; o bilaterales o comunitarios, como la justicia y sus valores parcelarios: orden, seguridad, paz, poder, cooperación, solidaridad). En la técnica legislativa, a los orígenes de la ambigüedad y vaguedad de los vocablos en sí debe agregarse el sintáctico, proveniente de mala redacción. Aplicar la ley importa siempre interpretarla en función de la situación real: hacer justicia aplicando el derecho en el caso particular (Ved: Linares, Juan Fco., «Fundamentos de Derecho Administrativo», Edit.Astrea, Bs.As, 1975, Cap. VI, pág. 105 y sgtes.). Si bien la primera fuente o punto de partida en la interpretación de la ley es su letra, máxime cuando su texto es suficientemente inteligible y no requiere de mayor esfuerzo para su comprensión, debiendo en tal caso aplicarse el precepto directamente (cfr. TSJ Sent. N° 124/1998 in re «Nino, María Inés y otras c/ Caja de Jub. …»; Sent. N° 19/1999 in re «Parrello de Taborda, María c/ Caja de Jub. …», entre otras), sin embargo, no es dable prescindir de su contexto sistémico y funcional cuando el significado prima facie de la regla es inconsistente o incoherente con otras reglas válidas del sistema. Por lo tanto ante una «situación de interpretación» se ha de tener en cuenta la conexión o dependencia de la norma con cada uno de los contextos (lingüístico, sistemático y funcional), pues todos ellos influyen en el significado de la norma a interpretar. De lo contrario, se corre el riesgo de atribuirle un significado incoherente o contradictorio respecto de las otras reglas pertenecientes al sistema, o bien un significado no acorde con la finalidad que persigue la institución a la que pertenece la regla.
IX. En el caso, la decisión de la demandada de no incluir a las actoras como beneficiarias de la Bonificación Estímulo a la Calidad Educativa, debido a que las mismas no se encontraban en “plena” actividad docente sino que realizaban “tareas pasivas” en los términos del régimen instituido por la ley 6561, encuentra fundamento en la aplicación sistémica de la normativa aplicable. Ello determina la improcedencia de la objeción planteada por las recurrentes que, mediante un criterio basado en la lectura aislada y asistémica del art.1 del decreto 2026/99, sin vincular su contenido con relación a sus considerandos (especialmente octavo y noveno), se limitan a sostener que dicho derecho les alcanza por cuanto el personal “en situación pasiva” es uno de los subgrupos del personal “en actividad” que establece el art.22 inc.1 del Dec. Ley 1910–E–57. Ello así por cuanto: a)si tenemos presente la doctrina emergente de los fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en cuanto expresa que “para interpretar la ley se impone dar pleno efecto a la intención del legislador… por encima de lo que parece decir literalmente es lícito indagar lo que quiere decir jurídicamente, y si bien no cabe prescindir de sus palabras, tampoco hay que atenerse rigurosamente a ellas cuando una interpretación sistemática así lo requiere”. (“Ávila Carlos A. y otros c/Rodrigo SA. y otros”, 17/03/93) “La interpretación de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta el contexto general y los fines que la informan, y a este objeto la labor del intérprete debe ajustarse a un examen atento y profundo de sus términos que consulte la racionalidad del precepto y la voluntad del legislador, extremos que no deben ser obviados por las posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal, precisamente para evitar la frustración de los objetivos de la norma” (“Chavanne, Juan Claudio c/Gravier, Juan y otro”, 17/3/98); b) en los términos del art.22, Dec. Ley 1910–E–57 el personal que se encuentra “en situación pasiva” desempeña funciones no comprendidas para la docencia activa; c) todas las actoras se encontraban “en pasividad” en los términos de la ley 6561, y como tal imposibilitadas de “desarrollar actividad docente”, “docencia activa” o “servicio efectivo”; y d) la finalidad declarada que persigue la bonificación de que se trata ut supra señalada creada en el marco del compromiso asumido de respetar el pacto de calidad educativa suscripto entre la Unión de Educadores, la Asociación de Magisterio de Enseñanza Técnica, el Sindicato Argentino de Docentes Particulares y la Asociación de Docentes de Enseñanza Media con el Poder Ejecutivo de la Provincia (Vistos y considerando séptimo), con el fin último de incrementar los niveles de calidad educativa que se imparte en la Provincia (considerando undécimo). En tal contexto resulta claro que, desde que con la misma se pretendía la capacitación docente a los efectos de redundar en un inmediato beneficio de los educandos, la misma no contempló como beneficiarias a las docentes en situación pasiva. Esta es la verdadera razón de ser de la bonificación en cuestión, su esencia y fundamento último.
X. En consecuencia, quien ha dejado de ejercer una función de ese tenor (pleno ejercicio de la docencia activa) para desempeñar funciones que a esta última no le comprenden, carece de derecho para reclamar la bonificación correspondiente, por haber desaparecido la causa en virtud de la cual se erigió y que le sirve de fundamento. En definitiva, estimo que no se opera en el caso subexamen el requisito exigido por la normativa para la percepción de la Bonificación Estímulo a la Calidad Educativa, en razón de no hallarse las actoras en el efectivo desempeño de sus tareas docentes, por encontrarse realizando tareas pasivas, de conformidad al régimen estatuido al efecto por la Ley N° 6561.
XI. Frente a las razones señaladas, carece de relevancia la pretendida igualdad que de su situación de revista pregona la parte actora, y la consecuente arbitrariedad de su diferenciación en orden a la percepción de la bonificación de que se trata. Las razones de mérito, oportunidad o conveniencia para diferenciar tales situaciones que subyacen en el ejercicio de la potestad de reglamentar las leyes por parte del Poder Ejecutivo Provincial en principio no son revisables, salvo arbitrariedad o irrazonabilidad, la que en el caso no se configura. Ello así, por cuanto la “igualdad ante la ley” quiere decir, tal como señala la CSJN, “ser igual la ley para los iguales en iguales circunstancias” (Fallos 200–428), de lo que se deriva que existe desigualdad si la ley contempla en forma distinta situaciones que son iguales (Fallos312–826), pero no si contempla de manera diversa supuestos o casos que son entre sí diferentes (doctrina Fallos 300–851).
XII. Las razones e