COMPETENCIA

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA. Demanda en contra de municipio: Pretensión de cumplimiento de pago, determinación de plazo y readecuación del precio. Resolución: Imperatividad de las normas del Derecho Público: COMPETENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA (art. 72, ley 8614)1- En el supuesto de marras, el contrato se celebra en el marco de la realización de una obra pública, por lo que la cuestión debe ser revisada a la luz de lo establecido en la Ley de Obras Públicas 8614, Título X, denominado «Jurisdicción e impugnaciones», que en el art. 72 prescribe que «todas las cuestiones a que dé lugar la aplicación e interpretación de los contratos de obras públicas, …deberán debatirse ante los tribunales en lo contencioso-administrativo de la ciudad de Córdoba, ..». En este sentido, el precepto es claro al determinar la competencia. A lo que cabe agregar que en el supuesto del art. 2 inciso c) de la ley 7182, la norma circunscribe la excepción de la competencia contenciosa al supuesto de «cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas del derecho privado…».

2- En autos se trata de un contrato de obra pública, conforme el cual: «Art. 6: En virtud de que la obra objeto de este contrato, será abonada con fondos del Gobierno de la Provincia de Córdoba, a través de la Sub Secretaría de Recursos Hídricos dependiente del Ministerio de Obras Públicas de la provincia de Córdoba y que dichos fondos le serán transferidos al Municipio de Villa Santa Rosa para que éste en su carácter de contratante, efectúe los pagos pactados con la Contratista, se deja constancia que la Municipalidad de Santa Rosa de Río Primero abonará al Contratista los pagos acordados en idénticas formas y plazos a como reciba los desembolsos de dinero de parte del Ministerio de Obras Públicas de la provincia de Córdoba, renunciando la Contratista a reclamar a la Contratante otros pagos que no sean los que le realice la provincia en razón de esta obra». Y según lo esgrime la parte demandada, podría intervenir el Gobierno de la Provincia de Córdoba; además, y según la actora, el perjuicio se habría originado por un incumplimiento o mora de la demandada, y ésta, por su lado, entre otros motivos responde que se trata de un obra pública provincial y no municipal, que sería pagada con fondos del Gobierno de la Provincia de Córdoba, es decir que para dilucidar la responsabilidad del obligado al pago, la fijación del plazo, en caso de proceder, y la determinación de ajuste del monto son cuestiones que no puede resolverse exclusivamente en función de normas de derecho privado, pues a más de la disposiciones aplicables a toda obra pública, el ingreso a la interpretación del contrato conlleva aplicar principios propios del derecho administrativo.

3- A la luz de las razones esgrimidas por las partes y por aplicación del principio de superioridad jerárquica, no resulta otra solución que resolver la cuestión de autos a favor de la competencia del fuero Contencioso Administrativo, pues para resolver sobre la condena al pago, la fijación de un plazo y la forma de adecuación del monto, debe partirse de la interpretación del contrato, extremo que se encuentra comprendido en el art. 72 de la ley 8614, dispositivo normativo no valorado por el a quo en su oportunidad.

C7.ª CC Cba. 5/5/20. Auto N° 58. Trib. de origen: Juzg. 30.ª CC Cba. «Tecon Constructora SRL c/ Municipalidad de Villa Santa Rosa de Río Primero – Ordinario – Otros – Expte.N° 6024626»

Córdoba, 5 de mayo de 2020

Y VISTOS:

Estos autos caratulados: (…), traídos a consideración de este Tribunal a los fines de resolver el recurso de apelación incoado por la apoderada de la Municipalidad de Villa Santa Rosa de Río Primero en contra del Auto Nº Setecientos Setenta y Cinco de fecha 26 de octubre de 2017 dictado por el Juzgado de Primera Instancia y Trigésima Nominación en lo Civil y Comercial, que resolvió: «I. Rechazar la excepción de incompetencia incoada por la demandada, Municipalidad de Villa Santa Rosa. II. Imponer las costas de la presente a la demandada vencida, Municipalidad de Villa Santa Rosa. III. (…)». Radicados los autos en esta sede de grado, la Dra. Silvia Isabel Paulazo, en su carácter de representante de la parte demandada se alza en contra del resolutorio en crisis. Luego de repasar los antecedentes de la causa expresa agravios. En primer lugar señala que la excepción de incompetencia se sustenta en la materia a dilucidarse, teniendo en cuenta que lo peticionado es consecuencia de un contrato de obra pública, y del marco jurídico principal de las normas de derecho público. Expone que el art. 72, Ley 8164 de Obras Públicas de la Provincia dispone que todas las cuestiones a que dé lugar la aplicación e interpretación de los contratos de obras públicas deben debatirse en los juzgados contencioso-administrativos. Agrega que la pretensión de la actora resulta ser de: «fijación de plazo» (punto 1.2), «de condena» (punto 1.3) y «cálculo de monto de condena» (punto 1.4), todas las cuales son cuestiones que dan lugar a la aplicación e interpretación del contrato de obra pública. Asimismo, señala que el sentenciante se aparta de lo sostenido por el Tribunal Superior de Justicia en la Sentencia N° 29 de fecha 27/4/12 dictada en los autos: «Cajal, Roberto Adolfo c/ Municipalidad de La Calera», [N. de R.- Semanario Jurídico Nº 1884, 22/11/2012, Tº 106-B-2012, p. 903 y www.semanariojuridico.info] respecto a la competencia contencioso-administrativa. En virtud de lo expuesto solicita se haga lugar al recurso de apelación y, en su consecuencia, se deje sin efecto la resolución de primera instancia y se admita la excepción de incompetencia planteada. Subsidiariamente, se agravia de la condena en costas a su parte por considerar que ha tenido razones para litigar. El Dr. Daniel Pera Cecchi, apoderado de la actora, contesta los agravios de la Municipalidad de Villa Santa Rosa de Río Primero solicitando el rechazo del recurso de apelación con base en los motivos expuestos en su escrito. Evacua el traslado la Sra. fiscal de Cámara y se expide por revocar la resolución, admitiendo la excepción de incompetencia planteada y remitir las presentes actuaciones al fuero contencioso-administrativo. Firme el decreto de autos, queda la causa en estado de dictar resolución. (…).

Y CONSIDERANDO:

1. Debe precisarse que la cuestión a dilucidar radica en determinar si resulta procedente la competencia civil dispuesta por el juez respecto a la demanda del actor que circunscribe su pretensión al pedido de condena al pago del 95% de la obra realizada de acuerdo al convenio de obra pública, que se fije un plazo para el pago, se ajuste el monto conforme el costo de vida de la construcción o la aplicación de normativa sobre mayores costos existentes en la provincia. En forma previa cabe mencionar que no es una tarea sencilla precisar cuándo, ante la pretensión del actor, resulta procedente la competencia civil o contencioso-administrativa, más allá de la clara previsión del art. 5, CPC. Ello se refleja en la causa donde la Sra. fiscal de primera instancia se expide, al igual que el a quo, por la competencia civil, y la Sra. fiscal de Cámara estima que debe admitirse la excepción de incompetencia con sustento en que la cuestión no ha de resolverse aplicando exclusivamente normas del derecho privado (art. 2°, ley 7182), sino también normas de derecho administrativo, desde que aparece ineludible la consulta de los términos de la contratación y su confrontación con los principios que rigen dichos contratos en el ámbito estatal. En el sub lite, la pretensión se sustenta [en] un Contrato de Obra Pública celebrado ente la Municipalidad de Santa Rosa de Río Primero, en su calidad de contratante, y la sociedad Tecon Constructora SRL, contratista, el 5/7/11, por el cual esta última se comprometió a ejecutar la obra consistente en un canal de desagüe denominado Sistematización de Cuenca Aporte Laguna La Ciénaga (Ampliación). El actor aduce haber cumplido el 95% de la obra, y que ante la mora en el cumplimiento de la demandada de liberar la traza, se labra un Acta Acuerdo pactándose un nuevo plazo de espera de 90 días a fin de que la Municipalidad obt[uviera] los permisos de paso de los propietarios; vencido ese plazo e incumplido se daba por rescindido el contrato de mutuo acuerdo, y en la misma acta se deja constancia de que se encuentra ejecutado el 95% del contrato de obra. Todas estas afirmaciones fueron negadas por la demandada. Para el iudex la competencia contenciosa administrativa es de excepción y conforme el art. 2 inc. c, ley 7182, y art. 178, Constitución Provincial, estima que la pretensión no encuadra en el reconocimiento de un derecho de naturaleza administrativa sino uno de índole estrictamente patrimonial como lo es la falta de fijación de plazo para el pago de sus servicios y su cumplimiento, siendo en consecuencia una cuestión ajena a cuestiones propias del derecho administrativo. Sin perjuicio de las apreciaciones del a quo, de la lectura del convenio celebrado entre las partes, como así también el acta acuerdo, donde surge que la razón del mentado acuerdo es que la empresa constructora -dice- no dispone de la liberación de la traza para continuar con las obras de canalización por las demoras de la contratista (Municipalidad de Villa Santa Rosa) en obtener los permisos de parte de los productores propietarios de los fundos en donde debe ejecutarse la canalización (Acta Acuerdo). A esta altura debe ameritarse que en el supuesto de marras el contrato se celebra en el marco de la realización de una obra pública, por lo que la cuestión debe ser revisada a la luz de lo establecido en la Ley de Obras Públicas 8614, Título X denominado «Jurisdicción e impugnaciones», que en el art. 72 prescribe que: «todas las cuestiones a que dé lugar la aplicación e interpretación de los contratos de obras públicas,… deberán debatirse ante los tribunales en lo contencioso-administrativo de la ciudad de Córdoba, ..». En este sentido el precepto es claro al determinar la competencia contencioso-administrativa. A lo que cabe agregar que en el supuesto del art. 2 inciso c) de la ley 7182 la norma circunscribe la excepción de la competencia contenciosa al supuesto de «cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas del derecho privado…». Al respecto se ha sostenido que en el campo del derecho privado, si el Estado dictara actos, éstos serían indudablemente administrativos, ya que la competencia, la forma, la voluntad y el fin del acto estarían regidos por el derecho administrativo y solamente el objeto estaría regulado por el derecho privado. Ello no obsta a que en ciertas oportunidades deba intervenir el tribunal ordinario y no el tribunal contencioso-administrativo. Determinándose que los supuestos que comprende este inciso c) se dan fundamentalmente en materia contractual. (Diez, Derecho procesal administrativo, pág. 256, citado por Carranza Torres, Luis R., Procedimiento y proceso administrativo en Córdoba, Vol 2, Alveroni, 2000, pág. 27). En doctrina se ha sostenido que «la jurisdicción contenciosa administrativa es procedente allí donde la cuestión se resuelve aplicando normas y principios de derecho administrativo, y ello ocurre aunque se vulneren derechos de índole civil si el acto es cuestionado por vicio en la competencia, procedimiento, finalidad u otra causa regida por el derecho administrativo.» (Mairal, Héctor A., Control Judicial de la Administración Pública, tomo I, Depalma, Bs. As., 1984, pág. 301) citado por Cafferata, Juan Carlos, Código de Procedimiento Contencioso Administrativo de la Provincia de Córdoba, Ley 7182 y modificatorias, Advocatus, Córdoba, 2018, pág. 114). Por su lado, Palacios afirma que «… para determinar cuándo la cuestión suscitada es contenciosa administrativa y cuándo es contencioso civil, ha de partirse de la siguiente base: a) que la Administración haya actuado en el ejercicio de su potestad pública; b) que en el ejercicio de esa actividad haya vulnerado un derecho subjetivo que se encuentra protegido por una norma administrativa que regla y limita la actividad del Poder Administrador¸ de tal modo, que la contienda ha de versar sobre la aplicabilidad de la norma administrativa (ley, decreto u ordenanza) protectora de ese derecho.» (Palacios, Julio A., La Acción Contencioso administrativa, Fides, Bs.As., 1975, pág. 88/89, citado por Cafferata, Juan Carlos, ídem). Cafferata siguiendo a Dromi enuncia los siguientes casos: «Siguiendo los principios orientadores de la jurisprudencia y pautas normativas expresas se rigen por el derecho privado o del trabajo: a) los actos que desarrollan entes públicos en gestiones de carácter comercial e industrial; b) relaciones jurídicas de la Administración con particulares, regladas por el derecho privado en cuestiones relativas al patrimonio y propiedad; c) interdictos y acciones posesorias; d) acciones reivindicatorias; e) reclamos de daños ocasionados por agentes, cosas o hechos de la Administración Pública, cuando no se produzcan por incumplimiento o en relación a una especial vinculación de derecho público, contractual o reglamentaria, establecida entre la Administración y el reclamante» (Cafferata, Juan Carlos, op. cit., pág. 115). En autos estamos ante un contrato de obra pública, conforme el cual: «Art. 6: En virtud de que la obra objeto de este contrato, será abonada con fondos del Gobierno de la Provincia de Córdoba, a través de la Sub Secretaria de Recursos Hídricos dependiente del Ministerio de Obras Públicas de la provincia de Córdoba y que dichos fondos le serán transferidos al Municipio de Villa Santa Rosa para que éste en su carácter de contratante, efectúe los pagos pactados con la Contratista, se deja constancia que la Municipalidad de Santa Rosa de Río Primero abonará al Contratista los pagos acordados en idénticas formas y plazos a como reciba los desembolsos de dinero de parte del Ministerio de Obras Públicas de la provincia de Córdoba, renunciando la Contratista a reclamar a la Contratante otros pagos que no sean los que le realice la provincia en razón de esta obra» y según lo esgrime la parte demandada, podría intervenir el Gobierno de la Provincia de Córdoba; además, y según la actora, el perjuicio se habría originado por un incumplimiento o mora de la demandada y ésta por su lado, entre otros motivos responde que se trata de un obra pública provincial y no municipal, que sería pagada con fondos del Gobierno de la Provincia de Córdoba, es decir, que para dilucidar la responsabilidad del obligado al pago, la fijación del plazo, en caso de proceder, y la determinación de ajuste del monto, son cuestiones que no puede resolverse exclusivamente en función de normas de derecho privado, pues a más de la disposiciones aplicables a toda obra pública, el ingreso a la interpretación del contrato conlleva aplicar principios propios del derecho administrativo. A todo lo dicho corresponde agregar el criterio sustentado por nuestro Tribunal Cimero in re: «Cajal, Roberto Adolfo c/ Municipalidad de la Calera – Plena Jurisdicción – Recurso de casación», TSJ Sala CA Cba. 27/4/12. Sentencia Nº 29, que resolvió: «…el art. 1 inc. c, CPCA, establece como condición para la habilitación de la instancia que el acto administrativo impugnado «…vulnere o lesione un derecho subjetivo de carácter administrativo o afecte un interés legítimo, establecidos o reconocidos con anterioridad a favor del demandante, en situaciones jurídico-subjetivas creadas o reconocidas por la Constitución, o por la ley, reglamento, ordenanza, concesión o permiso, contrato administrativo u otro acto administrativo, que sean preexistentes…». A su vez, el art. 2 inc. c, ley 7182, excluye del proceso contencioso-administrativo las cuestiones que deben resolverse aplicando exclusivamente normas del derecho privado o del trabajo.», «…ya no se habla de la doble personalidad del Estado: como persona de derecho público o de derecho privado, hoy aquella es única, aunque puede actuar en el campo del derecho público o en el campo del derecho privado, como sujeto de una relación jurídico-pública o jurídico-privada. No siempre es fácil determinar en qué ámbito nos encontramos y muchas veces, incluso en una misma cuestión, puede ser posible la derivación de una parte de ella a la Justicia civil y otro aspecto a la administrativa.», «…surge que la cuestión debatida no puede resolverse … aplicando exclusivamente normas de derecho privado» » aun cuando el actor pretenda el pago del certificado de obra más sus intereses y costas, lo cierto es que éste es la consecuencia directa del incumplimiento de un contrato administrativo celebrado por el actor con la municipalidad demandada, la que en ejercicio de función administrativa le encomendó trabajos adicionales para la ampliación del edificio municipal, que el contratista realizó y cumplió en término.», «Pero a más de la suma debida en el contexto de la ejecución de un contrato administrativo, el actor solicitó … el reconocimiento de los daños y perjuicios ocasionados por la mora en el pago del certificado, extremo que no se encuentra determinado ni consentido por las partes y que ha de mensurarse, interpretarse y resolverse, sin duda, en el ámbito del derecho público.», «…es competencia del fuero Contencioso-administrativo entender y resolver en las controversias suscitadas por la actuación o la omisión en el ejercicio de funciones administrativas por parte de los órganos mencionados en el art. 166 de la Constitución Provincial. En particular, le corresponde decidir las que versen sobre responsabilidad patrimonial, generada por la actividad lícita o ilícita de la Provincia, los Municipios y los entes públicos estatales previstos en el art. 1, regidas por el derecho público, cuando actúan en ejercicio de la función administrativa, aún cuando se invocaren o aplicaren por analogía normas del derecho privado (cfr. arts. 166 in fine, CPcial; 1 inc. 1 y 2 y 2 inc. 4, ley 12008 -texto según ley 13101)…».(…) «Frente a una cuestión de índole patrimonial nacida como consecuencia directa de la ejecución de un contrato administrativo, nada obsta a que dada la ausencia de normas propias del derecho público que regulen la materia, se apliquen subsidiariamente disposiciones del derecho común, toda vez que ellas pasan a integrarse en el plexo de principios de derecho administrativo en el que, prima facie, se encuadra el presente caso.», (…)»La competencia contencioso-administrativa queda excluida ante «cuestiones que deban resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo» (art. 2 inc. c, ley 7182) pero no cuando las normas de derecho privado juegan juntamente con las de derecho público.», «Por consiguiente, la decisión de no habilitar la instancia contencioso-administrativa no puede autosustentarse … en las prescripciones del art.2 inc. c, ley 7182, cuya teleología alcanza a aquellos supuestos en los que la resolución del conflicto de intereses está condicionada exclusiva y excluyentemente a la aplicación de normas del derecho privado, mientras que en el caso concurren el orden jurídico público y privado, pues las cuestiones que se susciten en relación con la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, que tiene cobertura constitucional, se rige por principios que son de naturaleza pública, sin perjuicio de su regulación en algunos aspectos en las normas del Código Civil. El conocimiento de acciones de este tipo, que encierran en sustancia un litigio de índole administrativa, corresponde a la magistratura especializada organizada por la ley 7182, a pesar de tener aristas indudablemente relacionadas con principios y normas del derecho común.», «…la competencia ratione materiae de los tribunales es de orden público, caracterizada por su indisponibilidad por parte de los sujetos procesales y fundada –entre otros motivos– en una clara teleología de promover la división racional del quehacer jurisdiccional, atendiendo al criterio objetivo de la especialidad. Lo decisivo es la existencia de un «asunto jurídico» que, por su naturaleza, deba ser conocido por la jurisdicción contencioso-administrativa, pues la naturaleza jurídica del asunto litigioso es el dato determinante a efectos de delimitar el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa en función de las normas aplicables.». Con este marco conceptual, a la luz de las razones esgrimidas por las partes y por aplicación del principio de superioridad jerárquica no resulta otra solución que resolver la cuestión de autos a favor de la competencia del fuero Contencioso- Administrativo, pues para resolver sobre la condena al pago, la fijación de un plazo y la forma de adecuación del monto, debe partirse de la interpretación del contrato, extremo que se encuentra comprendido en el art. 72 de la ley 8614, dispositivo normativo no valorado por el a quo en su oportunidad. 2. En cuanto a las costas en ambas instancias se imponen a la actora perdidosa, por aplicación del principio objetivo de la derrota (arts. 130 y 133 CPC). (…).

Por lo expuesto,

SE RESUELVE: 1. Hacer lugar al recurso de apelación articulado por la parte demandada, Municipalidad de Villa Santa Rosa de Río Primero y revocar en todas sus parte el Auto N° 775 de fecha 26/10/17 dictado por el juez de Primera Instancia y 30.ª Nominación en lo Civil y Comercial, acogiendo la excepción de incompetencia y ordenando que debe entender en el presente el fuero Contencioso-Administrativo. 2. Imponer las costas en ambas instancias a la parte actora, de acuerdo al principio del vencimiento objetivo -arts. 130 y 133, CPC-. 3. [Omissis].

María Rosa Molina♦