ART. 45, ESTATUTO DEL PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PROVINCIAL. Interpretación. Carácter excepcional del beneficio. Alcance
1– Tal como se desprende de la norma del art. 45 del Estatuto del Personal de la Administración Pública provincial, la «bonificación por jubilación» constituye una «retribución especial» prevista por el legislador para un colectivo delimitado de trabajadores y que persigue una doble finalidad: a la vez que constituye una gratificación por el cese de servicios que se hace efectiva en ocasión de la modificación de la situación de revista del trabajador –de la actividad a la pasividad–, opera como un incentivo para aquellos agentes de la Administración central que se encuentren en situación de gozar del beneficio jubilatorio, con el objeto de reducir el número de sus integrantes.
2– El otorgamiento de la bonificación en el estatuto general importa un juicio de valor, una apreciación circunstanciada del legislador provincial que comporta la consagración de un beneficio de carácter especial, que tiene por destinatarios a un colectivo definido de agentes y que contrapesa las restricciones particulares sólo a ellos impuestas. No resulta entonces posible sustituir la voluntad del legislador, fraccionando dicho régimen y extendiendo tal beneficio a quienes por su situación particular no se encuentran comprendidos en la norma.
3– El tenor del precepto es claro en cuanto a que el presupuesto de hecho contemplado para determinar el monto de la gratificación son los años en los que se han prestado servicios en la Administración Pública provincial. Con tal proyección, carece de sustento la pretensión del actor consistente en que se contemplen para el cálculo de la referida gratificación los servicios prestados para la Empresa de Obras Sanitarias de la Nación desde el 1/749 al 30/11/80, al soslayar que por expresa disposición legal la misma debe reconocerse en proporción a los años de «servicios» prestados en la Administración Pública provincial y no a la “antigüedad” del agente en ella. Ello así, por cuanto el rubro “antigüedad” es contemplado por el legislador para otros fines distintos.
4– La interpretación no contraría lo dispuesto en el Convenio de Transferencia de los servicios de provisión de agua y desagües localizados en el ámbito provincial –ratificado por la ley 6415–, por cuanto de aquél se desprende que en su art. 3° se previó respetar la “antigüedad” de la carrera y el cargo de revista alcanzados en el orden nacional por los empleados transferidos al hacer expresa remisión a lo dispuesto en el art. 5 inc. “b”, ley 18568, norma en la que además se previó la facultad de los agentes que expresaran por escrito su negativa a aceptar el cambio de jurisdicción al ser dados de baja de Obras Sanitarias de la Nación, reconociéndoles la indemnización establecida por el art. 245, ley 20744 y su modificatoria ley 21297 (to. por Dec.N° 390/76).
5– Las expresiones utilizadas en la normativa provincial que dispone el reconocimiento de la bonificación por jubilación consistente en “un mes de la última remuneración percibida por cada cinco años de servicios prestados en la Administración Pública provincial”, diferentes a la empleadas en los dispositivos que consideran como supuesto fáctico la antigüedad del agente, no resultan fútiles, desde que conforme la regla de interpretación sentada por la CSJN la «inconsecuencia o falta de previsión del legislador no se suponen, por lo cual las leyes deben interpretarse conforme el sentido propio de las palabras, computando que los términos empleados no son superfluos sino que han sido empleados con algún propósito, sea de ampliar, limitar o corregir los conceptos”.
6– En consecuencia, no es dable asimilar años de «servicios» con «antigüedad», si la normativa así no lo autoriza, realizando una interpretación sistemática e integradora del sistema vigente. De allí la impertinencia de vincular la antigüedad reconocida por el Convenio de Transferencia con los años de servicios a que alude el citado art. 45, ley 7233.
16223 – TSJ Sala CA Cba. 15/11/05. Sentencia Nº 83. Trib. de origen: C2a. CA Cba. “Soria Ferreyra, Luis A. c/ Gobierno de la Provincia de Córdoba –Plena Jurisdicción –Recurso de apelación”
Córdoba, 15 de noviembre de 2005
¿Es procedente el recurso de apelación?
El doctor Domingo Juan Sesin dijo:
1. A fs. 287/287vta. la parte demandada dedujo recurso de apelación en contra de la Sent. Nº 16, dictada por la C2a. CA el 23/4/03, que resolvió: «I- Hacer lugar a la demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción incoada por el Sr. Luis Augusto Soria Ferreyra en contra del Gobierno de la Provincia de Córdoba y, en consecuencia, anular las Resoluciones Nos. 55/00 y 498/00 dictada por el Sr. ministro de Obras Públicas en cuanto fueron objeto de impugnación, declarando su derecho a computar en el cálculo de la gratificación establecida en el art. 45 de la ley 7233 los servicios prestados en Obras Sanitarias de la Nación entre el 1/7/1949 y el 30/11/1980. II- Condenar a la demandada a abonar al actor la diferencia resultante de la omisión de computar tales servicios en la gratificación de que se trata, lo que deberá efectuar en los términos establecidos en el punto 10, adicionando intereses equivalentes a … III- Costas a la demandada …». 2. Concedido el recurso por Auto Nº 122, dictado por el tribunal de mérito el 18/6/03, se elevan los autos a este Tribunal, corriéndose traslado a la apelante para que exprese agravios, quien lo evacua a fs. 330/336, solicitando se revoque la sentencia, con costas a la contraria. La expresión de agravios admite el siguiente compendio. La recurrente señala que la legalidad de las resoluciones atacadas desvirtúan los fundamentos explicitados en el decisorio cuestionado, al sostener que son nulos los actos administrativos cuando “… se hubieren violado sustancialmente los principios que informan el procedimiento y normas establecidas legal o reglamentariamente para su dictado…”. Refiere que los actos impugnados por el actor emanaron de la autoridad competente –Ministerio de Obras Públicas de la Provincia–, quien ejerció legítimamente las atribuciones discrecionales que le confirió el orden positivo al disponer el reconocimiento a favor del agente del derecho a percibir la bonificación prevista en el art. 45, ley 7233, por el período efectivamente trabajado en la Administración Pública provincial. Apunta que la mencionada bonificación es un derecho que le asiste al empleado que ha prestado servicios en dicho ámbito, por lo que, conforme la constancias de los servicios y el informe de las licencias adeudadas, la antigüedad del actor al 31/7/99 (fecha de la jubilación ordinaria) es de veinte años, cinco meses y cinco días y no “… del día 1/7/49 hasta el cese de los servicios el 30/7/99”. Sostiene que tal criterio fue sustentado por la Secretaría General de la Gobernación – Dirección de Personal – Departamento Jurídico en su dictamen Nº 548/99, como así también por el Ministerio de Obras Públicas -Departamento Jurídico- mediante el dictamen Nº 55/00. Afirma que no corresponde reconocer como antigüedad a los fines del art. 45, ley 7233, los servicios nacionales prestados desde el 1/7/49 al 30/11/80, puesto que los servicios que deben computarse a los fines del pago de tal beneficio son aquéllos de prestación efectiva y exclusiva en la Administración Pública provincial. Señala que los supuestos vicios denunciados y la invocada violación del derecho de defensa en el proceso administrativo no encuentran sustento fáctico ni jurídico, ya que de manera fundada dispuso el rechazo del remedio recursivo interpuesto. Manifiesta que la LN Nº 18568 –Régimen de Transferencias de Organismos y Funciones entre el Poder Ejecutivo Nacional y las Provincias– en su art. 5 regla de manera específica lo relativo a la transferencia del personal sin referirse a bonificaciones de ninguna naturaleza, por lo que correspondía que la liquidación de la gratificación reclamada se efectuara computando el período que el actor se desempeñó en la órbita provincial. Expresa que los argumentos dados por el tribunal a quo resultan viables para acoger favorablemente la acción instaurada, pero constituyen una afirmación dogmática y como tal con falta de fundamentación, ya que no se corresponden con la condena que se impone a su parte. Arguye que las deficiencias de la sentencia la tornan sin fundamentación o con un fundamento aparente, asentada en afirmaciones dogmáticas, violando el art. 18, CN, que asegura la garantía de la defensa en juicio, como así también el derecho de propiedad garantizado por el art. 17, CN, sin perjuicio de haberse conculcado la garantía constitucional del art. 33 ib., por cuanto no fundar la sentencia en el derecho vigente o hacerlo sólo en apariencia, significa dejar sin efecto la garantía de rango constitucional del debido proceso. Finalmente formula reserva del caso federal (art. 14, ley 48). 3. A fs. 337 se corre traslado de los agravios expresados a la parte actora, quien lo evacua a fs. 339/341vta., solicitando por las razones que allí expresa, el rechazo del recurso interpuesto, con costas. 4. A fs. 342 se dicta el decreto de autos, el que firme (fs. 343/343vta.) deja la presente causa en condiciones de ser resuelta. 5. En forma liminar, debemos destacar que el recurso bajo análisis ha sido oportunamente deducido, por parte legitimada, contra una sentencia definitiva, razón por la cual corresponde su tratamiento (arts. 43, CPCA, y 366, CPC, aplicable por remisión del art. 13, ley 7182). 6. La sentencia de primera instancia contiene una adecuada relación de causa (art. 329, CPC), la cual debe tenerse por reproducida en la presente a los fines de evitar su innecesaria reiteración. 7. Discrepa la recurrente con la interpretación que ha efectuado el sentenciante del régimen legal aplicable en la especie. Sostiene que para el cálculo de la bonificación establecida en el art. 45, ley 7233, sólo debe tenerse en cuenta el período efectivamente trabajado por el agente en el ámbito de la Administración Pública provincial, por cuanto así está previsto en la normativa citada, no existiendo otra disposición legal o estatutaria que autorice a resolver de un modo distinto a lo dispuesto en los actos administrativos impugnados. 8. Si concebimos en general al derecho subjetivo administrativo como el interés personal, directo y exclusivo que tiene un administrado determinado con relación a una norma que establece concretamente cuál es la conducta administrativa debida (Jellinek, Walter Verwaltungs recht, 3ª.ed., Berlín, 1931, p. 201 y ss., Korman, Lest, Einfuhrung, in die praxis, 2ª. ed., p. 250), o en otras palabras, como la exigibilidad exclusiva de que la Administración no exceda sus facultades regladas, es fundamental determinar con precisión si el actor es titular de un derecho subjetivo administrativo preestablecido en favor de lo reclamado y, en consecuencia, si es ajustada a derecho la sentencia apelada. 9. Con el objeto de dar solución al planteo recursivo, ha menester efectuar un estudio de la normativa en cuestión. En dicha labor de interpretación, tendiente a determinar el sentido jurídico que cabe atribuir a los preceptos, se seguirá el criterio fijado por el máximo Tribunal de la Nación según el cual «la primera fuente de exégesis de la ley es su letra y cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de consideraciones que excedan las circunstancias del caso expresamente contempladas por la norma» (Fallos 311:1042), no correspondiendo a los jueces «…sustituir al legislador sino aplicar la norma tal como éste la concibió…» (Fallos 308:1745). Dicha pauta de hermenéutica se complementará con la aplicación de la regla que prescribe que las leyes deben interpretarse de modo tal que sus disposiciones no queden en pugna, destruyéndose las unas por las otras, correspondiendo adoptar como verdadero sentido el que las concilie y deje a todas con valor y efecto (Fallos 303:1965 y 304:794). 10. El artículo 45 del Estatuto del Personal de la Administración Pública Provincial dispone que «El Personal comprendido en el presente Estatuto que estuviere en condiciones de obtener el beneficio de la jubilación ordinaria completa, reducida o por edad avanzada, tendrá derecho a percibir una gratificación consistente en un (1) mes de la última retribución percibida por cada cinco (5) años de servicios prestados en la Administración Pública Provincial. Para hacerse acreedor a dicho beneficio, el agente deberá presentar su renuncia al cargo dentro del término de 60 días de encontrarse en situación de obtener el beneficio previsional. La referida gratificación se hará efectiva dentro de los treinta (30) días contados a partir de la fecha en que el agente haya presentado su renuncia y acreditado ante la Administración Pública Provincial mediante la certificación del respectivo instituto previsional que se encuentra en condiciones de obtener la jubilación ordinaria completa, reducida o por edad avanzada».11. Tal como se desprende del tenor de la norma transcripta, la «bonificación por jubilación» constituye una «retribución especial» prevista por el legislador para un colectivo delimitado de trabajadores y que persigue una doble finalidad: a la vez que constituye una gratificación por el cese de servicios que se hace efectiva en ocasión de la modificación de la situación de revista del trabajador –de la actividad a la pasividad–, opera como un incentivo para aquellos agentes de la Administración central que se encuentren en situación de gozar del beneficio jubilatorio, con el objeto de reducir el número de sus integrantes. Tal definición legal traduce la voluntad del legislador de instituir dicho beneficio sólo para el personal comprendido en el referido Estatuto y que cumpla con los requisitos legales y reglamentarios previstos, lo que concuerda con su carácter excepcional («Ludueña de Miniki», Sent. N° 38/1998, entre muchas). Por consiguiente, su otorgamiento en el estatuto general, importa un juicio de valor, una apreciación circunstanciada del legislador provincial que, reitero, comporta la consagración de un beneficio de carácter especial, que tiene por destinatarios a un colectivo definido de agentes y que contrapesa las restricciones particulares sólo a ellos impuestas. No resulta entonces posible sustituir la voluntad del legislador, fraccionando dicho régimen y extendiendo tal beneficio a quienes por su situación particular no se encuentran comprendidos en la norma. Asimismo, el tenor del precepto es claro en cuanto a que el presupuesto de hecho contemplado para determinar el monto de la gratificación son los años en los que se han prestado servicios en la Administración Pública provincial. 12. Con tal proyección carece de sustento la pretensión del actor consistente en que se contemplen para el cálculo de la referida gratificación los servicios prestados para la Empresa de Obras Sanitarias de la Nación desde el 1/7/1949 al 30/11/1980 (cfr. fol 7, Expte Adm. N°. 0053-00741/99), al soslayar que por expresa disposición legal la misma debe reconocerse en proporción a los años de «servicios» prestados en la Administración Pública provincial y no a la “antigüedad” del agente en la misma. Ello así, por cuanto el rubro “antigüedad” es contemplado por el legislador para otros fines distintos, como sucede con el otorgamiento de los días correspondientes a la licencia anual en función de lo que establece el artículo 48 de la ley 7233, sustituido por el artículo 13 de la ley 8575 (BO. 30/12/96) y reestablecido por la ley 8825 (BO. 29/12/99) o bien para calcular el monto de asignaciones, como la prevista en el artículo 8 de la ley 8575, que fija el adicional por antigüedad en el dos por ciento por “año de antigüedad” sobre la asignación básica o sueldo básico del agente, y que además estableció expresamente la posibilidad de reconocer y computar los servicios prestados en otros organismos dependientes de la Administración Nacional, Municipal o de otras Provincias a solicitud del interesado. Tal interpretación no contraría lo dispuesto en el Convenio de Transferencia de los servicios de provisión de agua y desagües localizados en el ámbito provincial –ratificado por la ley 6415–, por cuanto del mismo se desprende que en su artículo 3° se previó respetar la “antigüedad” de la carrera y el cargo de revista alcanzados en el orden nacional por los empleados transferidos al hacer expresa remisión a lo dispuesto en el art. 5 inc. “b”, ley 18568, norma en la que además se previó la facultad de los agentes que expresaran por escrito su negativa a aceptar el cambio de jurisdicción a ser dados de baja de Obras Sanitarias de la Nación, reconociéndoles la indemnización establecida por el art. 245, ley 20744 y su modificatoria ley 21297 (to. por Dec.N° 390/76). Insisto, las expresiones utilizadas en la normativa provincial que dispone el reconocimiento de la bonificación por jubilación consistente en “un (1) mes de la última remuneración percibida por cada cinco (5) años de servicios prestados en la Administración Pública provincial”, diferentes a las empleadas en los dispositivos que consideran como supuesto fáctico la antigüedad del agente, no resulta fútil, desde que conforme la regla de interpretación sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la «inconsecuencia o falta de previsión del legislador no se suponen (Fallos 306:721; 307:518), por lo cual las leyes deben interpretarse conforme el sentido propio de las palabras, computando que los términos empleados no son superfluos sino que han sido empleados con algún propósito, sea de ampliar, limitar o corregir los conceptos» (CSJN in re: «Kreimbohn…», Fallos 316:2732). La aplicación prevalente del régimen estatutario con los alcances propuestos en el presente decisorio resulta coherente con el temperamento asumido por este Tribunal en precedentes anteriores en los que se debatía el reconocimiento de bonificaciones remuneratorias especiales, establecidas expresamente por la normativa atendiendo a criterios de «antigüedad» (Sent. 91/2000 «Blum Flores…») y no como acontece en el sub lite con el art. 45, ley 7233, que atiende a los «servicios» prestados en la Administración, criterio que, a su vez, guarda analogía con la hermenéutica asignada a otras normas estatutarias especiales por esta Sala, cuando tales beneficios especiales han sido instituidos teniendo en cuenta los años de «servicio» y no la «antigüedad» (conf. Sentencias Nros. 188/2000 «Blum Flores”; 197/2001, «Vaca Narvaja, Ana María…»; 13/2003 «Denti, Gustavo…» y 57/2004 «García, Francisco…»). En consecuencia, no es dable asimilar años de «servicios» con «antigüedad» si la normativa así no lo autoriza realizando una interpretación sistemática e integradora del sistema vigente. De allí la impertinencia de vincular la antigüedad reconocida por el Convenio de Transferencia con los años de servicios a que alude el citado art. 45, ley 7233. 13. Si el cometido de la Administración es ajustar su accionar al cumplimiento de la juridicidad vigente, la actuación de la demandada que se impugna en esta causa deviene inobjetable toda que vez conforme el análisis literal, lógico y contextual de los preceptos referidos y en las condiciones descriptas, al actor no le asiste el derecho subjetivo de carácter administrativo al pago de la bonificación por jubilación establecida en el art. 45 del Estatuto del Personal de la Administración Pública provincial con la extensión pretendida. 14. Por último, debe descartarse de plano el reclamo de la parte actora de que se aplique el art. 23 inc. 13, CPcial. a la hipótesis de autos. Tal preceptiva impone la prevalencia de la norma más favorable al trabajador para el supuesto en que se compruebe la existencia de «duda» al respecto, situación en la cual no encuadra el subexamine conforme los argumentos vertidos anteriormente (claridad de las normas y principios) . 15. En suma, teniendo presente la totalidad de las consideraciones expuestas, estimo que corresponde hacer lugar al recurso de apelación deducido por la parte demandada y, en consecuencia, revocar el decisorio impugnado rechazando la demanda contencioso-administrativa de plena jurisdicción interpuesta, en todas sus partes. 16. En lo que respecta a las costas generadas en ambas instancias, estimo justo y equitativo imponerlas por el orden causado (art. 130, CPC, aplicable en la especie por remisión expresa del art. 13, CPCA). Ello, dado que el tenor de las normas aplicables en la especie pudo generar en el actor la creencia de encontrarse con mejor derecho para demandar, tal como lo evidencia el sentido en que resolvió la juzgadora en la anterior instancia. Así voto.
Los doctores Aída Lucía Tarditti y Armando Segundo Andruet (h) adhieren al voto emitido por la Sra. Vocal preopinante.
Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Excmo. TSJ, por intermedio de su Sala CA,
RESUELVE:
I) Hacer lugar al recurso de apelación deducido por la parte demandada en contra de la Sent. Nº 16, dictada por la C2a. CA el 23/4/03 y, en consecuencia, revocar dicho pronunciamiento. II) Rechazar en todos sus términos la demanda contencioso- administrativa de plena jurisdicción interpuesta en autos. III) Imponer las costas de ambas instancias por el orden causado (art. 130, CPC, aplicable por remisión del art. 13, ley 7182).
Domingo Juan Sesin – Aída LucíaTarditti – Armando Segundo Andruet (h) ■
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