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En autos, los actores –adherentes al sistema de mejora de beneficios previsionales instituido por el Fondo Compensador– reclaman el cumplimiento directo de esas prestaciones al Bco Social de la Provincia de Córdoba (hoy absorbido por el Bco de la Pcia de Córdoba) en los términos y con el alcance de la derogada ley 6474, invocando el obrar ilegítimo del banco al aplicar retroactivamente la ley 8111 a situaciones que se encontraban legítimamente consolidadas. El Banco, por su parte, solicitó el rechazo de la demanda aduciendo, entre otras razones, que lo actuado por su parte se adecua a la actual legislación vigente a partir del 12/12/91.
1- La decisión que obligue o desobligue a la demandada abarca dos cuestiones fundamentales: la naturaleza del aporte integrado por la institución demandada –para la mejora de los beneficios previsionales de sus dependientes– y correlativamente, la de los derechos sustanciales de los adherentes al Fondo Compensador. Requiere, además, que se analice si el principio de los derechos adquiridos es de aplicación a la cuestión de que se trata (Mayoría, Dr. Rubio).
2- El aporte efectuado por el banco demandado al sistema instituido –subsidio– es una prestación a título gratuito: el Estado no percibe nada en compensación por el beneficio otorgado. Se diferencia de los demás derechos de propiedad y no puede ser constitucionalmente vulnerado en ningún caso, porque pertenece al ámbito del Derecho Público y, aunque la institución se asemeje a la declaración unilateral de la voluntad –propia de la esfera privada–, los conceptos se mutan sustancialmente cuando se trasladan al ámbito estatal. La demandada afectó recursos de su presupuesto con un destino determinado, a semejanza de una fundación que puede instituir por donación ese tipo de beneficios. En ambos casos nace una obligación del promitente hacia terceros. El subsidio es un compromiso asumido por la administración a título gratuito (Mayoría, Dr. Rubio).
3- Sin embargo, el aspecto de la exigibilidad –de prestación a título gratuito– es el que resulta modificado cuando esta forma obligacional impacta en el Derecho Público. El carácter vinculante en el campo particular depende de la aceptación –ofertas al público o a personas indeterminadas, promesa de recompensa–. En el Derecho Público, en el que se inscribe el subsidio, debe apreciarse su naturaleza distinta a fin de compatibilizar ese carácter en el marco de aquel derecho. La sola notificación de la concesión del beneficio no determina la existencia de un derecho adquirido. El ente público, frente a la periodicidad que define el aporte, goza de la atribución de suprimirlo cuando las circunstancias financieras y presupuestarias, de entidad extrema, así lo exijan (Mayoría, Dr. Rubio).
4- La decisión del banco –retirar los aportes integrados efectuados– no aparece
5- En el derecho común, la promesa de empréstito gratuito no da acción contra el promitente (art. 2244, CC) y las rentas vitalicias prometidas gratuitamente por personas declaradas en quiebra –según lo establecía la ley 19551– quedaban resueltas sin indemnización ni obligación alguna respecto del concurso para lo futuro (art. 162, 2° párr.). La razonabilidad de la medida adoptada –retiro de aportes– deriva de la relación directa entre la ostensible disminución de recursos económicos para afrontar gastos y servicios primordiales y la consecuente decisión de suprimir el pago de un subsidio cuya naturaleza autoriza, sin incurrir en arbitrariedad, a dejarlo sin efecto, en aras de la atención de objetivos esenciales. (Mayoría, Dr. Rubio).
6- En cuanto al pedido de declaración de inconstitucionalidad subsidiario, la Sala sólo actúa por vía de impugnación (art. 107, CPT). No obstante, con anterioridad el Tribunal en Pleno desestimó la posible confrontación de la ley 8111 con garantías constitucionales (Mayoría, Dr. Rubio).
7- Es menester definir el alcance jurídico del aporte efectuado por el Bco Social de Cba al sistema instituido para la mejora del haber previsional de sus dependientes y el derecho que de aquél emana a favor de éstos. El estudio sobre la naturaleza jurídica de esa relación no es una cuestión académica; tiene, por el contrario, una importancia incuestionable a la hora de determinar las normas y principios que la regulan en los casos que no están precisamente disciplinados por el derecho adjetivo. La teoría jurídica de los ingresos públicos se ocupa de estudiar cómo el Estado procura medios económicos para la realización de sus fines y cómo los emplea. Ello conforma la actividad financiera del Estado que reconoce dos vertientes: los ingresos y los gastos, objetos de ese quehacer estatal que debe necesariamente conectarse con la realidad social a la que sirve (Mayoría, Dr. Sesin).
8- El gasto público es la erogación monetaria realizada por autoridad competente, en virtud de una autorización legal destinada a satisfacer aquello que se estima como interés colectivo. El aspecto jurídico del gasto involucra la decisión política o empeño en realizarlo, y prevalece sobre el aspecto financiero, que equivale a una salida de fondos, o al contable, que es sinónimo de pasividad. Existen determinados gastos con carácter facultativo, por oposición a los obligatorios, sin los cuales no es posible pensar en la existencia misma de una organización jurídica como el Estado, distinción de interés por las relaciones que tiene con la atribución jurídica de las autoridades del presupuesto (Mayoría, Dr. Sesin).
9- Las finalidades del gasto deben ser los intereses colectivos. La elección de las necesidades a satisfacer es una resultante témporo-espacial cambiante con los tiempos y lugares. Por ello el gasto público debe ser considerado como un sistema en el que las erogaciones asignadas dependen entre sí, en función de interdependencia como las partes de un todo. Entre los gastos que el Estado concreta por razones de asistencia social se encuentran las subvenciones. El régimen de subsidios a individuos o instituciones particulares se ha generalizado como medio para cooperar en aquellas iniciativas que propendan al bienestar social. Los peligros de abusos en dicho régimen aconsejan que tales autorizaciones sean de carácter precario y anual. La intervención del Parlamento en dicho control tiene un carácter decisivo por la posibilidad de discutir públicamente determinadas subvenciones y juzgar su eficacia (Mayoría, Dr. Sesin).
10- La decisión política contenida en el art. 27 inc. 11 de la derogada ley 6474 constituyó un aporte adicional del Bco de la Provincia de Córdoba al sistema de financiamiento del Fondo Compensador, cuyas prestaciones importan un
11- Es preciso desentrañar qué tipo de derecho o situación jurídica atrapa a quienes les fue concedido –como a los actores– un beneficio del Fondo Compensador antes de la sanción de la ley 8111, pero cuyas prestaciones resultarían devengadas bajo la vigencia de ésta, más precisamente, si se trata de un derecho subjetivo pleno o debilitado (Mayoría, Dr. Sesin).
12- En el Derecho Público, la noción de derecho subjetivo cumple la función de garantía al asignar a la persona el poder jurídico de reclamar al Estado lo suyo e impedir violaciones de sus derechos individuales de propiedad y libertad. Para cumplir adecuadamente esa función, el modelo histórico del Estado de Derecho se somete al derecho objetivo, organizándose bajo el principio de separación de poderes y justicia administrativa. Asimismo, el Estado dispone de la figura técnica de la potestad, situación subjetiva activa que entraña la configuración de un poder genérico que se actualiza a través de su concreto ejercicio, generando una situación de sujeción que lleva al administrado a soportar situaciones desventajosas o a beneficiarse con las ventajas que dimanan de su ejercicio, pudiendo ser titular de verdaderas protecciones administrativas –promover acciones judiciales o deducir recursos administrativos– a fin de preservar sus derechos e intereses.
13- Aparece también la categoría activa de interés legítimo para ampliar el ámbito de protección jurisdiccional del administrado, configurándose una noción que traduce una suerte de poder de reacción reconocido a quien cualificó una situación en forma personal directa y concurrente frente a una norma objetiva (reglamento) o un acto concreto (vgr. actos del proceso de selección en la contratación administrativa) (Mayoría, Dr. Sesin).
14- Las nociones revisadas –derecho subjetivo, situación subjetiva activa e interés legítimo– no agotan las situaciones subjetivas de carácter activo en que se encuentran los administrados frente a la Administración Pública. La categoría “derechos debilitados” –acuñada en la doctrina italiana– surgió para distinguir un tipo especial de situaciones en las cuales el vínculo genera, en forma congénita, su propia revocabilidad por razones de interés público, apreciada discrecionalmente o en forma reglada por la Administración. Lo propio y característico de este derecho es su precariedad. Pero que se produzca esa situación no implica la inexistencia de un derecho subjetivo en el vínculo jurídico entre administrado y Administración. Es un derecho debilitado en tanto, en cualquier tiempo y sin indemnización al particular, la Administración puede revocar el respectivo acto por razones de interés público (Mayoría, Dr. Sesin).
15- La noción de “
16- El derecho de los actores ingresa en la categoría de situaciones jurídicas nominadas como “derechos debilitados”. Constituyen típicas situaciones que por su origen –concesión del Estado– están sometidas a la posibilidad de su revocación por parte de la Administración, la que por razones de oportunidad y conveniencia puede razonablemente alterarlas. Por lo tanto, salvo en la medida de la cuantía del beneficio que traduce el propio aporte de los actores –verdadero derecho subjetivo oponible al Fondo de Compensación–, no existe violación al derecho de propiedad de los actores y no pueden reclamar que compulsivamente se ordene integrar los beneficios adicionales según el anterior sistema, en cuanto su derecho nació condicionado al subsidio que integraba el Estado (Mayoría, Dr. Sesin).
17- Aun cuando no ha sido formalmente introducida la impugnación constitucional de la decisión legislativa que declaró facultativo para el Directorio del Banco disponer fondos para el financiamiento del sistema, debe someterse la decisión contenida en la ley 8111 al principio de razonabilidad, uno de los instrumentos para controlar el ejercicio de la discrecionalidad del Estado Provincial. Éste pone énfasis en requisitos más relativos a la juridicidad que a la oportunidad y conveniencia. “La razonabilidad implica congruencia, proporción, adecuada relación de medio a fin, el exceso identifica lo irrazonable” (Mayoría, Dr. Sesin).
18- En el mensaje de elevación por parte del PE del proyecto de ley a la Legislatura se definieron medidas a fin de lograr mayor eficiencia y agilidad de la gestión administrativa para adecuarla a los términos de la ley 7850 de Racionalización Administrativa, las que se orientaron a disminuir el gasto en los entes descentralizados del gobierno provincial –entre éstos, Bco de la Pcia y Bco Social de Cba–. Así, se decidió que resultaba gravoso y comportaba un privilegio para con los demás trabajadores del Estado provincial, el mantenimiento de Fondos Compensadores, tendientes a obtener mayores beneficios previsionales para los empleados de los bancos oficiales, en tanto ello implica distraer fondos provenientes de aportes de cada una de las entidades de que se trata. Si bien se autoriza el funcionamiento de esos institutos, ellos deben conformarse con aportes de los propios interesados, pudiendo las autoridades de cada uno de los bancos, si fuere necesario, disponer de parte de las utilidades a distribuir entre el personal al final de cada ejercicio, con destino a los correspondientes fondos compensadores. Ello revela que la exigencia aludida ha sido plasmada en la ley 8111 excluyendo toda iniquidad (Mayoría, Dr. Sesin).
19- Los fondos compensadores constituyen sistemas específicos de naturaleza previsional basado en la solidaridad sectorial; “se regulan por pautas que difieren de las propias del sistema nacional de jubilaciones y pensiones, si bien también se encuentran destinados a otorgar beneficios a quienes por su edad dejaron de prestar servicio. Su funcionamiento se basa, primordialmente, en la solidaridad específica del sector a cuya instancia se crearon” (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
20- Las Leyes Orgánicas de bancos provinciales oficiales y los Fondos Compensadores para jubilados y pensionados confian su funcionamiento, reglamentación y representación legal a los respectivos Directorios (ley 8111); al encontrarse legalmente obligado a establecer, organizar y administrar el fondo, la institución demandada resulta identificada como su representante. Además, reúne en sí misma no sólo la calidad de representante legal y administradora del Fondo sino la de agente de retención de dos de los tres aportantes al sistema entre los que ella se cuenta (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
21- En cuanto a los efectos de la ley 8111 sobre los beneficios concedidos conforme leyes anteriores, cabe decir que dicha ley modificó el sistema de aportantes al Fondo Compensador estableciendo que el Banco podía asumir esa calidad en forma facultativa afectando un porcentaje de las utilidades que deben repartirse entre el personal. En virtud de tal autorización, el Banco decidió no aportar suma alguna al Fondo, decisión que condujo a una fuerte disminución de los fondos disponibles para los beneficiarios, afectando el contenido patrimonial de los beneficios acordados durante la vigencia de la ley anterior. Al así obrar se produjo un desplazamiento del principio de solidaridad sectorial dando preponderancia al de competitividad del ente financiero (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
22- En principio y en general, todos los derechos y deberes tienen por origen una autorización legal. Es la ley la que autoriza el más amplio o restringido ámbito en el que la autonomía de la voluntad de los obligados posee eficacia para novar obligaciones. Determinados derechos reconocidos legal o convencionalmente no resultan disponibles por las partes (seguros obligatorios, beneficios de la seguridad social –jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares–, los de obra social –prestaciones médicas–, beneficios por incapacidad laborativa –prestaciones médicas y en especie del SRT), las que conforme el último párr., art. 14 bis, CN, son irrenunciables. La razón de esta fuerte limitación a la libre disponibilidad se ubica en la justificación misma del Estado de Derecho que se traduce en el gerenciamiento y gestión del bienestar general, en medidas de intensidad adecuadas al grado de evolución social de la sociedad de que se trata; la necesidad de atender a contingencias disvaliosas como la enfermedad o la vejez con criterio de solidaridad conforman un núcleo de prestaciones que expresamente la CN y CPcial impone al Estado. Por medio de la instrumentación de estos sistemas, el Estado cumple una fin que le es propio (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
23- La ley que creó el Fondo de Compensación impuso obligatoriamente la participación activa de distintos sujetos desde que están obligados a aportar tanto el agente en actividad como el beneficiario sin posibilidad alguna de desobligarse, lo que demuestra el desigual trato que la ley 8111 da a dos de los tres aportantes al sistema. El aporte de la institución bancaria para la conformación del referido fondo es una contribución patronal que integra el haz de contribuciones denominadas “cargas sociales”. Si bien puede mediar discrecionalidad legislativa en la selección de las necesidades prioritarias a satisfacer desde una perspectiva de austeridad que se impone como resultante del estado económico-financiero de las distintas entidades autárquicas provinciales, también las decisiones legislativas rigen para el futuro, para situaciones jurídicas que no se han consumado bajo el amparo del sistema legal derogado; pero el criterio de austeridad no puede extenderse hasta avanzar sobre derechos adquiridos conforme la legislación derogada, esto es, situaciones jurídicas consumadas durante la vigencia de la ley reemplazada (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
24- El Estado Pcial, en virtud de sus facultades legisferantes, consideró oportuno organizar ese Fondo (ley 6474) con aporte de la institución demandada, con la finalidad de satisfacer un interés colectivo determinado al ámbito personal de los ex dependientes de la institución bancaria que han accedido al beneficio de la jubilación luego de una determinada cantidad de años de servicio. Si bien es cierto que el interés de un colectivo laboral no necesariamente resulta equivalente al interés general o al bien común, también lo es que es en la articulación de las distintas políticas sectoriales que aquellos se aseguran de manera satisfactoria (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
25- La Provincia de Cba ordenó por ley al Bco demandado el establecimiento de un fondo compensador con el aporte de la propia institución, sus agentes en actividad y de los que accedieran a una jubilación o gozaran de pensión. Esa disposición legal impuso cargas, deberes y obligaciones a las que la entidad crediticia demandada se encuentra sometida –tanto como sus dependientes y jubilados– aun tratándose de personas de derecho público, resultando de cumplimiento continuo pos-derogación legal hasta la desaparición del núcleo de beneficiarios conforme las condiciones de la legislación derogada, hasta el agotamiento de los beneficios concedidos, circunstancia que previsible e inexorablemente ha de ocurrir luego de determinado tiempo. No se han establecido prestaciones precarias, esto es, beneficios obtenidos de la Administración sin título legítimo, por tolerancia u otra causa ajena al cumplimiento de requisitos necesarios –entre ellos, aportes personales por determinada cantidad de años– para obtener un reconocimiento del derecho (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
26- Los fondos compensadores han sido concebidos por autorización de una norma emanada de modo regular del órgano legislativo competente, con el objeto de complementar el beneficio de jubilación del colectivo que se encuentre involucrado, con contribuciones dinerarias obligatorias y periódicas de éste. Por eso, el beneficio del haber previsional complementario que otorga el Fondo Compensador admite la calificación de beneficio de la seguridad social de origen legal y estatutario, con obligaciones recíprocas de cumplimiento sucesivo y prolongado en el tiempo y agotable cuando acaezca determinada condición: el cese del derecho a percibir el beneficio previsional básico; de causa legítima por emanar de una actividad lícita de la empleadora, derivada de un acto expreso fundado en ley (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
27- El aporte que el sistema anterior a la ley 8111 estableció para el Bco Pcia de Cba al Fondo Compensador que él mismo representa posee una naturaleza jurídica similar a la de las contribuciones al sistema previsional; esto es, reconocen causa legal, título legítimo, base constitucional y justificación en principios de solidaridad social. El modelo de fondo compensador adoptado por las leyes orgánicas de los bancos provinciales, vigente al tiempo del otorgamiento de los beneficios que se pretenden en autos, encuadra en aquellos que conforman un fondo con aporte obligatorio de la empleadora, los trabajadores en actividad y los propios beneficiarios del sistema (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
28- Los beneficiarios de tales fondos compensadores tienen un derecho adquirido a un beneficio patrimonial conforme la ley vigente a la fecha en que reunieron todos los requisitos y condiciones fijados por la norma para hacerse acreedores al mismo y haberle sido concedido y efectivizado por un prolongado período de tiempo. Si la ley 8111 facultaba a los bancos a dictar una nueva reglamentación, ésta poseía vigencia inmediata, regía para el futuro, pero no podía alterar los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior. Se admite que situaciones de orden político y social llevan al agotamiento de un sistema de cobertura de ciertos riesgos sociales; pero lo que interesa es dar respuestas que tengan contenido de justicia social y que sirvan, de ser ello factible, para preservar el funcionamiento del sistema y los intereses de la propia comunidad afectada (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
29- No puede prescindirse del tratamiento en particular de las razones que determinaron la modificación del beneficio: la delicada situación del banco, las atribuciones para adecuar el sistema a las actuales circunstancias económicas, y que la entidad bancaria hizo referencia a la transitoriedad de la medida y a la falta de alternativas entre la reducción del aporte y su mantenimiento con afectación del servicio público. La CSJN no desconoce el derecho a la integralidad del beneficio otorgado por el Fondo Compensador, sino que admite su razonable y transitoria disminución por causa de utilidad pública (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
30- En la exposición de motivos de la ley 8111 se expresa la necesidad de racionalizar el gasto de las empresas del Estado y de volverlas competitivas en un marco de estabilidad económica, privilegiando el bienestar general mediante selección de políticas que ingresan en el ámbito de la discrecionalidad del Estado; es decir que no remite a una circunstancia transitoria ni emergencial, por lo cual, al disponer restricciones a derechos adquiridos, corresponde se efectúe una interpretación estricta y literal del texto de la norma en cuanto deja a salvo los derechos adquiridos bajo el amparo de disposiciones anteriores (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
Resolución
Rechazar el recurso de casación interpuesto por la parte actora. Con costas por su orden.
