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En autos, se presenta la Universidad Nacional de la Matanza e inicia la presente acción de amparo contra el Estado Nacional -Poder Ejecutivo Nacional- Ministerio de Cultura y Educación, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad de la ley 27204, sancionada por el Honorable Congreso de la Nación con fecha 28/10/15 y promulgada con fecha 9/11/15, por entender que resulta contraria y lesiva de la autonomía y autarquía universitarias, tuteladas y reconocidas en el art. 75, inc.19, CN. Para fundamentar su petición, precisa que la ley cuestionada, bajo el pretexto de la implementación efectiva de la responsabilidad del Estado en el nivel de educación superior, desconoce y conculca los principios de autonomía y autarquía universitarias; ello en tanto al haber sustituido el art. 2, ley 24521 –que garantizaba el derecho a cumplir con el nivel de enseñanza superior a todos aquellos que quisieran hacerlo y contaran con la formación y capacidad requeridas–, ahora propone garantizar la igualdad de oportunidades y condiciones en el acceso, la permanencia y el egreso en las distintas alternativas y trayectorias educativas para todos los que lo requieran y reúnan las condiciones legales establecidas en la ley (art. 2, inc.“a”, ley 24521, modificado por el art. 2, ley 27204). Con esta modificación, entiende que el Estado Nacional decidió inmiscuirse directamente en contenidos propios de las decisiones académicas que la Constitución Nacional reserva en forma exclusiva a las Universidades Nacionales por medio del reconocimiento y consagración del principio de autonomía universitaria. Ello es así, pues, a su entender, bajo un pretexto incomprobable, el Estado pretende regir sobre el acceso, permanencia y egreso de todas las alternativas, para todos aquellos que lo requieran y reúnan las condiciones legales establecidas en la ley. Esto implica que desde el dictado de la norma que cuestiona, son las condiciones legales las que regulan el acceso, permanencia y egreso de la Educación Superior, con lo que se ha vaciado de contenido –de modo evidente– la autonomía con que el constituyente dotó a las universidades, incluso desde la visión más limitada del mentado principio, reducido en forma errónea a la libertad académica. Agrega que la norma cuestionada no se limita únicamente a suprimir y cercenar la libertad académica de las Casas de Altos Estudios nacionales, sino que también pretende desfinanciarlas, agraviando con ello el principio de autarquía universitaria. En este sentido, destaca que el anterior artículo 58, ley 24521, disponía que correspondía al Estado Nacional asegurar el aporte financiero para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales que garantice su normal funcionamiento, desarrollo y cumplimiento de sus fines. En cambio ahora, la nueva redacción establece que el aporte del Estado Nacional para las instituciones de educación superior universitaria de gestión estatal no puede ser disminuido ni reemplazado en ningún caso mediante recursos adicionales provenientes de otras fuentes no contempladas en el presupuesto anual general de la Administración Pública Nacional. De lo expuesto, infiere que por un lado el Estado Nacional abrió indefinidamente las hipótesis de acceso, permanencia y egreso en la educación superior, y por el otro se sustrajo de la obligación de asegurar el aporte financiero necesario para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales, lo que le permite afirmar, sin asomo de dudas, que aquél desistió de su obligación de garantizar el funcionamiento y desarrollo de las Universidades nacionales mediante aportes financieros, y pretende regular y extender de manera incierta las obligaciones que deben atender las Casas de Altos Estudios. Idéntica afirmación realiza en lo que respecta al sistema de ayudas a los estudiantes, previstos en la legislación anterior –compatibles con los principios asegurados en la Constitución Nacional– y que a su entender la nueva ley contradice. En este punto, pone de resalto que el art. 59, ley 24521, en su primigenia redacción, contenía una mención respecto al sistema de becas, préstamos y otros tipos de ayuda destinados a aquellos estudiantes que demuestren aptitud suficiente y respondan adecuadamente a las exigencias académicas de la institución, que en la actualidad fue suprimida, en tanto la modificación realizada por la ley 27204 sólo promete en el art. 2, inc. “b”, proveer equitativamente becas, condiciones adecuadas de infraestructura y recursos tecnológicos apropiados para las personas que sufran carencias económicas verificables. Posteriormente, entiende que la norma cuestionada resulta contradictoria –y por lo tanto irrazonable–, pues mientras suprime y/o prohíbe la exigibilidad de aptitudes suficientes o que se respondan adecuadamente a los estándares académicos en el ingreso de los estudiantes, mantiene la exigencia de niveles crecientes de calidad y excelencia, conforme lo dispuesto en el art. 4, inc. “d”, ley 24521, y continúa sujetando a las universidades a las evaluaciones institucionales previstas por la Coneau, en tanto sigue vigente lo dispuesto en los arts. 44 y siguientes, de la ley precedentemente citada. De la reseña realizada, concluye que por imperio de una inconstitucional decisión legal, las Universidades Nacionales deben hacerse cargo de una indefinida obligación de acogimiento, permanencia y egreso de estudiantes, conforme decisiones que se adopten fuera de su ámbito, así como del cargo económico que ello implique, sin ninguna garantía o asunción por parte del Estado Nacional de efectuar aportes financieros; agrega el hecho de que aun deben asegurar una calidad de la educación impartida y sometida a evaluación. Asimismo, destaca que la legislación que cuestiona introdujo el artículo 2 bis, que prevé que los estudios de grado en las instituciones de educación superior de gestión estatal son gratuitos e implican la prohibición de establecer sobre ellos cualquier tipo de gravamen, tasa, impuesto, arancel, o tarifa directos o indirectos, prohibiendo, a su vez, suscribir acuerdos o convenios con otros Estados, instituciones u otros organismos nacionales e internacionales, públicos o privados, que impliquen ofertar educación como un servicio lucrativo o que alienten formas de mercantilización. De este modo, aduce que bajo el pretexto aparente de garantizar la gratuidad de la educación de grado, se impuso una nueva limitación a las universidades nacionales, que además de entrometerse con la autarquía constitucionalmente reconocida, torna o puede tornar inviables varias actividades académicas que incluso actualmente se vienen presentando dentro del servicio educativo. En este punto, resalta que frente al Estado, la Universidad goza de autonomía, por lo que no resulta un órgano ni descentralizado ni autárquico, ni dependiente en forma alguna de éste, por lo que –a su entender– no existe potestad jerárquica ni de tutela. Como consecuencia de ello, sostiene que cualquier decisión que al respecto se dicte, ataca el mandato constitucional y legal, afectando en cierta medida no sólo la división de funciones estatales, sino también el principio de autonomía universitaria, garantizado por la CN, así como el derecho de propiedad, por la afectación de índole económica y las consecuencias derivadas de ello. Por último, hace referencia a lo establecido en el art. 13, inc. “c”, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; solicita el dictado de una medida cautelar de no innovar, funda su pretensión en derecho y formula reserva de caso federal. Por su parte, el Estado Nacional –Ministerio de Educación y Deportes– contesta los informes que le fueran requeridos, en los términos del art. 8, ley 16986, y art. 4, ley 26854. En este sentido, aduce que el tratamiento de las cuestiones propuestas por la amparista requiere interpretar el art. 75, inc. 19, CN, en cuanto impone al Congreso la obligación de dictar leyes de organización y de base de la educación, teniendo en mira el cumplimiento de una serie de principios, entre los cuales se encuentran el de garantizar la gratuidad y equidad de la educación pública, reconociendo, al mismo tiempo, la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Sostiene que los argumentos en los que funda su pedido la Universidad Nacional de la Matanza no preservan mínimos criterios de armonización de los principios de autonomía y autarquía universitaria, con el de gratuidad y equidad de la enseñanza superior, en tanto no atienden al carácter de bien público de la educación y el conocimiento, ni a los propósitos ni fines que parecen haber guiado al dictado de la ley 27204. Particularmente, y en tanto la amparista cuestiona la modificación realizada en el art. 2, ley 24521, precisa que el Estado Nacional no legisló sobre un tema que se le encontraba vedado, toda vez que la norma no establece que el Estado fijará las reglas de acceso, permanencia y egreso de alumnos de la universidad, sino que se limitó a garantizar a todos los habitantes la igualdad de oportunidades y condiciones en cuanto a la posibilidad de cursar estudios en el nivel superior de enseñanza, sin decir cómo. Pondera que el art. 4 de la ley cuestionada –que reformó el art. 7, ley 24521, y estableció que todas las personas que aprueben la educación secundaria pueden ingresar de manera libre e irrestricta a la enseñanza de grado en el nivel de educación superior, que debe ser complementado mediante los procesos de nivelación y orientación profesional y vocacional que cada institución de educación superior debe constituir, pero que en ningún caso debe tener un carácter selectivo excluyente o discriminador–, no implica que las universidades no puedan tomar exámenes de ingreso a las carreras de grado para evaluar las calidades académicas de los aspirantes, sino que en el caso de hacerlo y éstos reprueben, no pueden ser excluidos de la enseñanza superior, sino que deberán subsanar sus deficiencias a través de los cursos orientadores y de nivelación que la norma contempla. Por su parte, y en lo que se refiere al cuestionamiento de la modificación del art. 58, ley 24521, destaca que es erróneo que el Estado Nacional se haya desvinculado de su obligación de financiar la educación superior, como sostiene la accionante. Ello así, pues a poco que se analice la ley en su conjunto, se aprecia que no se suprimió ni se disminuyó la obligación financiera a cargo del Estado Nacional, sino que se las instituyó de una manera equivalente –y aun ampliada– en la nueva redacción de los arts. 2 y 58, ley 24521, por razones de técnica legislativas. Finalmente, formula reserva de caso federal y solicita el rechazo de la acción intentada por la Universidad Nacional de la Matanza, en razón de las consideraciones reseñadas. Afs. 40 se corrió vista al señor fiscal Federal, en los términos de lo normado por el art. 39, 2º párr., ley 24946, cuyo dictamen se encuentra glosado a fs. 41/50.
1- La reforma constitucional de 1994 introdujo en nuestro ordenamiento jurídico –y en particular, en la nueva cláusula del progreso incorporada en el art. 75, inc. 19, 3º párr., de la Ley Suprema–, la denominada autonomía de amplio espectro, que encomienda al Congreso Nacional sancionar leyes de organización y de base de la educación que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. En cuanto a ello, se ha señalado que la cuestión de la autonomía universitaria no quedó perfectamente deslindada con la sanción de este texto, en tanto los miembros de la Convención Constituyente no aclararon con suficiente alcance lo que quisieron plasmar en la norma, sino que su sentido se fue delineando en la jurisprudencia dictada posteriormente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN).
2- Cabe referenciar –respecto al alcance de la autonomía universitaria– que el Máximo Tribunal ha manifestado que el constituyente adoptó un concepto ampliamente difundido en la doctrina y jurisprudencia, en el sentido de que la autonomía universitaria implica libertad académica y de cátedra en las Casas de Altos Estudios, así como la facultad de redactar por sí mismas sus estatutos, la designación de su claustro docente y autoridades. De esta manera, la Universidad se encuentra protegida por un doble orden de libertades; por un lado, una libertad académica referente a la organización y el gobierno de los claustros, que represente una independencia tal que le permita alcanzar los objetivos para los que fueron creados; y por el otro, una libertad doctrinal o de cátedra, que posibilite a los docentes poner en cuestión la ciencia recibida para investigar nuevas fronteras de lo cognoscible y para transmitir versiones propias de la ciencia, no reproductivas de las versiones establecidas.
3- La CSJN ha precisado que “la autonomía universitaria consiste en que cada universidad nacional establezca su propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramientos y disciplina interna, sin interferencia alguna de los poderes constituidos que forman el gobierno del orden político; es decir, del Legislativo y del Ejecutivo. De esta manera, la autonomía universitaria fue definida como el medio necesario para que la Universidad cuente con la libertad suficiente que le permita el cumplimiento de su finalidad específica. Esto es, la creación, mediante la investigación y la distribución del conocimiento en todas las ramas, a través de la docencia y la extensión“.
4- Por su parte, “también estableció que la autarquía es complementaria de la autonomía, y que por ella debe entenderse –aun cuando tal expresión no fue claramente definida por el constituyente– como la aptitud legal que se les confiere a las universidades para administrar, por sí mismas, su patrimonio; es decir, la capacidad para administrar y disponer de los recursos que se les asigna a cada una de ellas mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto, como así también la plena capacidad para obtener, administrar y disponer de los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones“.
5- En función de lo expuesto, el Alto Tribunal ha señalado que las universidades deben disponer de las potestades necesarias para llevar a cabo su gestión, respetando su contenido esencial, constituido básicamente por todos los elementos necesarios que hacen al aseguramiento de la libertad académica y la libertad de cátedra; destaca, no obstante, que la facultad de dictar sus normas de funcionamiento interno no puede en modo alguno convertirse en un obstáculo al ejercicio de las potestades que la Constitución confiere al Congreso para adoptar medidas que garanticen el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Ley Fundamental y los tratados internacionales.
6- Esto es así, pues por amplia que sea la autonomía consagrada por la reforma constitucional, ésta no deja de estar engarzada en el ordenamiento jurídico en general, sin que pueda sostenerse que la autonomía universitaria es, por sí misma, un poder en sentido institucional. Por lo tanto, con toda la independencia que se quiera conceder a las universidades, siempre estarán sujetas a las leyes del Congreso. En consecuencia, nuestro Máximo Tribunal ha resaltado que el objetivo de la autonomía es desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, pero no de la potestad regulatoria del Legislativo, en la medida que élla se enmarque en las pautas fijadas en la Constitución Nacional.
7- En estrecha relación con esto último, y en tanto resulta de sustancial relevancia con la materia en análisis, la CSJN en el
8- Al respecto, y sin desconocer que en el precedente citado se le otorgó validez a la norma que había sido impugnada (art. 50, ley 24521, mediante la cual el legislador autorizó a las facultades pertenecientes a universidades con más de cincuenta mil estudiantes, a fijar planes de admisión que garanticen la capacidad de los aspirantes), la cuestión aquí planteada dista sobremanera de lo allí decidido, en tanto las modificaciones introducidas por los arts. 2 y 4, ley 27204 –referidas a garantizar la igualdad de oportunidades y condiciones en el acceso, la permanencia, la graduación y el egreso en las distintas alternativas y trayectorias educativas del nivel para todos quienes lo requieran y reúnan las condiciones legales establecidas en la ley, así como al ingreso de manera libre e irrestricta a la enseñanza de grado en el nivel de educación superior– desconocen no sólo la autonomía de las universidades, sino también –y sin perjuicio de las nobles intenciones que motivaron al Congreso Nacional– lo normado en el art. 13, inc. 2, punto “c”, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en cuanto reconoce el pleno ejercicio del derecho a la educación superior, pero sobre la base de la capacidad de cada uno.
9- Ello, pues de conformidad con las decisiones adoptadas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, intérprete autorizado del Pacto Internacional mencionado, la diferencia más significativa, entre los apartados “b” y “c”, del párr. 2, art. 13, citado, estriba en que si bien la enseñanza secundaria debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, la enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno. Así, según el apartado “c”, párr. 2, art, 13, la enseñanza superior no debe ser generalizada, sino sólo disponible sobre la base de la capacidad; capacidad que habrá de valorarse con respecto a los conocimientos especializados y la experiencia de cada cual.
10- Por lo demás, debe destacarse que cuando el texto constitucional le impuso el legislador, como un mandato, “Sancionar leyes que garanticen la autonomía y autarquía de las universidades nacionales” (art. 75, inc. 19), ha dejado fuera de la arena política la discusión acerca del modelo de planificación básica de la educación superior, esquema que no puede ser desconocido por el poder constituido so pretexto de reglamentación. Ello es así, pues la esencia de nuestro sistema de gobierno radica en la limitación de los poderes de los distintos órganos y en la supremacía de la Constitución, por lo que ningún departamento del Gobierno puede ejercer, lícitamente, otras facultades más que las que le han sido conferidas.
11- Este temperamento, vale aclarar, no equivale a sostener un postulado según el cual las Universidades pueden ejercer facultades legislativas en un sentido material amplio, en tanto la sustracción de competencias aludidas se limita al plano de la norma estatutaria y a la faz académica de ellas, como lo son, entre otros, el ingreso y permanencia de los estudiantes en su seno. De este modo, el límite de la competencia del Congreso está dado por la circunstancia de que del ejercicio que se haga de ella no resulte afectación a la teleología de la autonomía universitaria. En esta línea de razonamiento, y no en otra, se les reconoce significación congruente y armoniosa –según la conocida regla de interpretación– a las previsiones de los incs. 18 y 19, art. 75, CN (CSJN, Fallos 319:3148, disidencia del Dr. Fayt, Considerando 14).
12- Asimismo, no puede pasarse por alto que las universidades argentinas no son meras estructuras pedagógicas, sino la base del entramado democrático de la Nación. Así, si bien en ellas la vocación y las capacidades se orientan al logro de determinadas especialidades, armonizando la investigación con los avances científicos, también han favorecido –en todo tiempo– la formación y definición de la dirigencia estatal, en correspondencia con las necesidades y los cambios operados en la sociedad en su conjunto. Por ello, se ha entendido que las universidades tienen por destino ser la conciencia intelectual de la sociedad. De ahí la necesidad de garantizar su absoluta autonomía, no sólo porque así lo dispone la CN, sino también en razón de los profundos cambios históricos que caracterizan nuestro tiempo y que imponen, como una condición esencial, que las propias universidades autorregulen sus fines, su organización, así como el ingreso y egreso de sus educandos, y desplieguen su existencia, consagradas a la enseñanza, a la investigación, a la transmisión de la verdad, abiertas a todos los avances científicos, tecnológicos y culturales. Su autonomía, es decir su entero dominio, es condición esencial para su funcionamiento y la realización de sus fines, para que la Nación cuente con universidades dignas de ese nombre, al servicio del desarrollo, en justicia y libertad, de la república democrática.
13- En definitiva, el concepto de autonomía consiste en que cada universidad nacional se dé su propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramiento y de disciplina interna. Pero ello, no significa negar la posibilidad de que el Congreso dicte una ley universitaria de organización de base, sino afirmar que esa ley deberá garantizar esa cualidad que el poder constituyente ha establecido como esencial para las universidades nacionales, que es la autonomía. No se trata, pues, de un atributo de base legal sino constitucional, que tradicionalmente comprende la facultad de dictar y reformar los estatutos, de establecer los planes de estudio y el régimen de admisión y promoción de los estudiantes; facultades que no podrían ser actualmente ejercidas por el Congreso.
14- A distinta solución corresponde arribar en lo que se refiere al desfinanciamiento por parte del Estado Nacional, alegado por la amparista. Ello así, pues ésta adujo que la modificación realizada por la ley 27204, al artículo 58, de la ley 24521, implicó la renuncia de aquél a la obligación de efectuar los aportes necesarios para el sostenimiento de las instituciones universitarias nacionales; pero, en realidad, como afirmó el demandado al momento de contestar los informes requeridos, lo cierto es que dicha obligación ahora se encuentra consagrada –por razones de técnicas legislativas– en la nueva redacción de los arts. 2 y 58, ley 24521, en cuanto establecen que el Estado es el responsable de proveer el financiamiento, la supervisión y fiscalización de las universidades nacionales, y que tales aportes no pueden ser disminuidos ni reemplazados mediante recursos adicionales provenientes de otras fuentes no contempladas en el presupuesto anual general de la Administración Pública Nacional.
15- Idéntico temperamento corresponde adoptar en lo que respecta a la modificación del art. 59 de la norma precedentemente citada, en tanto ahora establece que el sistema de becas, préstamos u otro tipo de ayuda estarán fundamentalmente destinados a aquellos estudiantes que por razones económicas no pudieran acceder o continuar los estudios universitarios. En este punto, cabe señalar que no se advierte en qué modo la nueva norma contradice preceptos constitucionales, tal como afirmara la peticionante en su escrito inicial, por lo que en el caso resulta de aplicación la inveterada doctrina sentada por el Alto Tribunal en el sentido de que para la procedencia de un planteo de inconstitucionalidad como el peticionado, es necesario que se realice un sólido desarrollo argumental y se aporten fundamentos suficientes para que pueda ser atendido.
I. Hacer lugar parcialmente a la acción interpuesta por la Universidad Nacional de La Matanza, en los términos de lo decidido en los considerandos. II. Costas por el orden causado, en atención al modo en que se decide y a la naturaleza de los derechos involucrados.
