ESCUCHAR
2– “Por entidad autárquica debe entenderse toda persona jurídica pública estatal que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos…”. Uno de los elementos que caracterizan a este tipo de entes estatales es su personalidad jurídica distinta de la Administración Central, que le permite adquirir derechos y contraer obligaciones de acuerdo con la norma que le dio origen. Tal personalidad le es acordada legalmente para el cumplimiento de cometidos estatales específicos para lo cual se le otorga, mediante una ley o decreto, una competencia también específica, con facultades de autoadministrarse con independencia suficiente para realizar los fines que fueran objeto de su creación. Dicha independencia no implica la exclusión del control por parte de la Administración Central, pero tampoco supone una sustitución por parte del órgano descentralizado en la actividad que le es propia.
3– En el ámbito de la Provincia de Córdoba, la entidad que tiene a su cargo la administración y gestión del Régimen Previsional de la Provincia es la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba (arts. 3, ley 5317 y 118, ley 8024 to. por decr. Nº 40/2009). Dicha institución reviste la calidad de descentralizada y autárquica, con personalidad jurídica propia e individualidad financiera (art. 2, ley 5317). Es una persona jurídica distinta del Estado provincial y, por lo tanto, no se identifica con él.
4– En los pleitos judiciales cuya controversia tiene por objeto discutir cuestiones previsionales atinentes a los pasivos comprendidos en la ley 8024 y sus modificatorias, el legitimado pasivo es la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de la Provincia de Córdoba y no la Administración Central, que nada tiene que ver con la realización práctica y concreta de la normativa previsional.
5– En el sub lite, lo controvertido no es la remuneración que el Estado provincial abona a un agente en actividad, sino el haber jubilatorio que la Caja cumplimenta acorde a la ley; por ello, quien afecta o amenaza afectar el derecho de propiedad de los actores, no es el Estado provincial sino la Caja. Dicha conclusión en nada puede verse modificada por incluir la pretensión de los accionantes el pedido de declaración de inconstitucionalidad de normativa de emergencia. Como lo ha entendido la CSJN, “…no cabe calificar al Estado Provincial como “parte adversa” en tanto no es el deudor de los créditos acerca de los cuales se esgrime la pretensión. No integra la relación jurídica sustancial sobre la base de la cual se demanda…”.
6– La solución jurídica adoptada armoniza con los postulados doctrinarios y normativos de la organización administrativa, en cuyo marco las entidades autárquicas, dentro de la estructura de la Administración descentralizada, tienen atribuciones administrativas propias o competencias públicas conferidas por el ordenamiento jurídico. Las leyes 5317 y 8024 atribuyen a la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba competencia para actuar como autoridad de aplicación de las leyes previsionales provinciales, de lo que se deduce que el Estado provincial no integra la relación jurídica sustancial con los titulares de la pretensión ejercida en esta causa.
TSJ Sala Elect. y de Comp. Originaria (en pleno). 1/3/11. Sentencia Nº 3. Trib. de origen: C4a. CC Cba. “Linares, Braulio E.P. y otro c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba – Amparo – Recurso de apelación – Recurso de casación”
Córdoba, 1 de marzo de 2011
¿Es procedente el recurso de casación interpuesto?
Los doctores Domingo Juan Sesin, María Esther Cafure de Battistelli, Aída Lucía Teresa Tarditti, Luis Enrique Rubio, Armando Segundo Andruet (h), M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel y Carlos F. García Allocco dijeron:
1. A fs. 141/149 los actores interponen recurso de casación en contra de la sentencia Nº 92, dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Cuarta Nominación de esta ciudad el día 31/7/08, mediante la cual se resolvió: “1) Rechazar el recurso de apelación de la actora. Con costas por su orden. 2) Diferir la regulación de honorarios…”. 2. En aquella sede, el procedimiento se cumplió con intervención de la demandada, quien evacuó el traslado corrido oportunamente, solicitando, por las razones que allí expresa, se rechace el recurso, con costas. 3. Mediante el Auto Nº 37 del 18/2/09, la Cámara a quo concedió el recurso interpuesto. 4. A fs. 138 se dio intervención al señor Fiscal General de la Provincia, quien se notificó. 5. A fs. 140 se dictó el decreto de autos, el que, firme, deja la causa en estado de ser resuelta. 6.1. Con fundamento en el motivo del inc. 1 art. 383, CPC, manifiestan que la resolución recurrida viola los principios de congruencia y de fundamentación lógica y legal. Sostienen que la incongruencia es manifiesta, ya que no obstante reconocer que se está ante una acción de inconstitucionalidad en contra de la Provincia por haber dictado las normas, el tribunal a quo concluye que la acción debió iniciarse en contra de la Caja de Jubilaciones porque es la autoridad de aplicación. Afirman que de las constancias obrantes en autos surge en forma indubitable que se trata de una acción de inconstitucionalidad dirigida en contra de la Provincia de Córdoba por haber dictado las leyes que modificaron indebidamente el haber de jubilación y, por ello, la demanda está bien dirigida. Añaden que la entidad previsional no está legitimada para defender la constitucionalidad de normas que no ha dictado, siendo que su obligación consiste en aplicarlas mientras no sean declaradas inconstitucionales por una sentencia judicial. 6.2. Con fundamento en el motivo del inc. 3 art. 383, CPC, sostienen que el tribunal a quo efectuó una interpretación de la ley, contraria a la realizada por otro tribunal de apelación Civil y Comercial de esta provincia. Alegan que la sentencia recurrida ha sido dictada con posterioridad a la Nº 52, de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Primera Nominación de esta ciudad, en los autos: “Calderón de Pereyra, Lady y otros c/ Provincia de Córdoba – Amparo– Cuestión de competencia” (Expte. Nº 628078/36), de fecha 15/5/2008, cuya copia certificada adjuntan. Expresan que el aludido tribunal dispuso hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por los actores en contra de la sentencia de primera instancia que había admitido la excepción de falta de acción, y, consecuentemente, revocó dicho resolutorio e hizo lugar a la demanda por entender que “…al sancionar el Estado provincial las leyes de emergencia, es el sujeto pasivo que provoca la amenaza y posterior lesión mediante la aplicación de dicha normativa a los accionantes. Por tal motivo, la falta de acción debe ser revocada desde que no resulta para la habilitación de la vía tampoco que los accionados esperaran que se produzca la efectiva disminución de sus haberes para poder iniciar este amparo…”. Afirman que existe un mismo planteo con dos resoluciones contradictorias dictadas por dos Cámaras de Apelación en lo Civil y Comercial de esta ciudad, una que rechazó la excepción de falta de acción, aduciendo que la Provincia era la legitimada pasiva y, consecuentemente, hizo lugar a la demanda; y otra disponiendo lo contrario, vale decir, haciendo lugar a la excepción de falta de acción y confirmando la sentencia de primera instancia. Manifiestan que corresponde que se unifique la jurisprudencia de conformidad con lo resuelto por la Cámara 1a. Civil y Comercial. Hacen reserva del caso federal (art. 14, ley 48). 7. La instancia extraordinaria local ha sido deducida en tiempo oportuno, en contra de un decisorio que ostenta el carácter de sentencia definitiva y por quien se encuentra procesalmente legitimado a tal efecto (arts. 384 y 385, CPC). Por ello, corresponde analizar si la vía impugnativa intentada satisface las demás exigencias legales atinentes a su procedencia formal y sustancial. 8. Por razones de orden metodológico se examinará, en primer término, el agravio esgrimido por los actores con sustento en el inc. 3 art. 383, CPC, a través del cual los recurrentes denuncian la existencia de una interpretación de la ley contradictoria entre el pronunciamiento recurrido y el dictado por la Cámara en lo Civil y Comercial de Primera Nominación de esta ciudad, in re: “Calderón de Pereyra, Lady y otros c/ Provincia de Córdoba – Amparo – Cuestión de competencia” (Expte. Nº 628078/36), sentencia Nº 52 y dos, de fecha 15/5/2008, que rechazó la defensa de falta de legitimación de la Provincia de Córdoba en el marco de una acción de amparo similar a la planteada en esta causa. A tal fin, es menester recordar que la casación por el motivo legal invocado se erige en instrumento eficaz para la determinación de reglas uniformes en presencia de interpretaciones antagónicas de la ley, de manera que su viabilidad se supedita al cumplimiento de las exigencias instituidas como inherentes, entre ellas, que medie identidad fáctica entre los supuestos de hecho sometidos a juzgamiento, y que los fundamentos que ilustran los fallos confrontados exhiban su dispar tratamiento jurídico. En autos, el requisito de paridad fáctica entre la sentencia cuestionada y la traída como contradictoria se aprecia suficientemente satisfecho, pues, en ambos casos, la demandada, Provincia de Córdoba, planteó la defensa de falta de legitimación pasiva en el marco de una acción de amparo mediante la cual los actores pretenden que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 11, 28, 29, 43, 44, 45, 49, 50, 52, 70 y 71, ley 8472, con las modificaciones introducidas por la ley 8482, y que se abstenga de aplicar dicha normativa mediante el descuento de sus haberes previsionales, como así también, de abonarles parte de ellos en bonos “Cecor”. Respecto del segundo presupuesto enunciado, se advierte que ha existido un dispar tratamiento jurídico, ya que la Cámara a quo confirmó el decisorio recaído en primera instancia que hizo lugar a la defensa de falta de acción interpuesta con sustento en que la Provincia de Córdoba no es la autoridad de aplicación de las normas que se citan como base de la acción, sino que su aplicación corresponde a la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba en su calidad de ente autárquico administrador del régimen previsional (ley 5317), mientras que la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de 1a. in re: “Calderón de Pereyra Lady y otros…”, adoptó distinto temperamento y consideró legitimada pasiva a la Provincia de Córdoba por entender que al sancionar el Estado Provincial las leyes de emergencia es el sujeto pasivo que provoca la amenaza y posterior lesión mediante la aplicación de dicha normativa a los accionantes, ordenándole restituir a los amparistas, en el término de cuatro meses, las sumas retenidas en exceso con más intereses. Corresponde, entonces, que este Tribunal se pronuncie acerca de la cuestión de derecho planteada y disipe la divergencia jurisprudencial existente al respecto (art. 383, inc. 3, CPC). Se trata, pues, de dilucidar quién es titular de la relación jurídica sustancial previsional pasiva, es decir el deudor de las diferencias de haberes reclamadas por la aplicación de las leyes de emergencia que se impugnan como inconstitucionales, es decir, si es la Provincia de Córdoba quien debe responder por el hecho de que dichas normas fueron sancionadas por la Legislatura provincial y promulgadas y publicadas por el Poder Ejecutivo, o si –por el contrario– corresponde tener como deudora a la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba por ser su autoridad de aplicación. 9. Defensa de falta de acción. En orden al planteo de la defensa de falta de acción, resulta pertinente traer a colación las enseñanzas de Alsina quien dijera al respecto: “La acción debe ser intentada por el titular del derecho y contra la persona obligada, es decir, las partes en la relación jurídica sustancial. Llámase legitimatio ad causam, la demostración de la existencia de la calidad invocada, que es activa cuando se refiere al actor y pasiva, cuando al demandado. Correspondiendo al actor la prueba de las condiciones de su acción, a él incumbe demostrar su calidad de titular del derecho y la calidad de obligado del demandado. La falta de calidad, sea porque no existe identidad entre la persona del actor y aquélla a quien la acción está concedida, o entre la persona del demandado y aquélla contra la cual la acción se concede, determina la procedencia de la defensa sine actione agit, que debe ser opuesta al contestar la demanda y apreciada en la sentencia definitiva” (Alsina, Hugo, “Derecho procesal”, Ediar, Bs. As., 1974, T. I, p. 388). La defensa de falta de acción –sine actione agit– es una defensa de fondo desde el momento en que mediante ella se controvierte la legitimación sustancial activa o pasiva, sobre la base de argüir que el actor o el demandado no son los titulares de la relación jurídico–sustancial en la que se funda la pretensión. Por lo que el Tribunal debe ameritar si el actor o el demandado estaban investidos de la legitimatio ad causam, lo que se traduce en juzgar sobre la existencia misma de la identidad entre la persona a quien la ley confiere la acción y quien la ejerce o contra quien la interpone. La verificación de la calidad de titular del derecho subjetivo o del interés legítimo del actor o la calidad de obligado del demandado es determinante para la admisión o no de la defensa. (cfr. doctr. TSJ, Sala CA, Sent. Nº 36/2000 “Iriart, Pedro Juan c/ Banco Social de la Provincia de Córdoba y Otra – Plena Jurisdicción – Recurso de Apelación” y Sent. Nº 39/2001 “Falchetto, Luis y otro c/ Banco Social y Otro – Plena Jurisdicción – Recursos de Apelación”). En sentido concordante, la CSJN tiene dicho que la falta de legitimación se configura cuando alguna de las partes no es la titular de la relación jurídico–sustancial en que se sustenta la pretensión, con prescindencia de la fundabilidad de ésta (Fallos: 311:2725 y 312:2138). El interés legítimo en el pleito debe surgir en forma manifiesta de la relación jurídica, más allá de la voluntad de los litigantes en sus expresiones formales (Fallos 307:2249; 308:2621; 314:405; 321:2721; 322:2370). 10. Naturaleza jurídica del ente autárquico. Como lo expresa distinguida doctrina, “Por entidad autárquica debe entenderse toda persona jurídica pública estatal que, con aptitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines públicos específicos…” (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Ed. Abeledo Perrot, Bs. As. 1965, p. 368). Uno de los elementos que caracterizan a este tipo de entes estatales es su personalidad jurídica distinta de la de la Administración Central, que le permite adquirir derechos y contraer obligaciones de acuerdo con la norma que le dio origen. Tal personalidad le es acordada legalmente para el cumplimiento de cometidos estatales específicos para lo cual se le otorga, mediante una ley o un decreto, una competencia también específica, con facultades de autoadministrarse con independencia suficiente para realizar los fines que fueron objeto de su creación. Dicha independencia no implica la exclusión del control por parte de la Administración Central, pero tampoco supone una sustitución por parte del órgano descentralizado en la actividad que le es propia. Como explica la doctrina, “…La descentralización y desconcentración operan a través de actos normativos generales y abstractos, que crean competencias estables y definidas y las atribuyen en forma determinada a ciertos órganos que serán los titulares de la función respectiva y, por ende, los responsables de su ejercicio. (…) la descentralización y desconcentración significan un ordenamiento obligatorio de la jerarquía y funciones administrativas: cada órgano o ente que recibe la competencia desconcentrada o descentralizada es el que debe ejercerla y bajo su propia responsabilidad por encargo de la ley…” (Gordillo, Agustín, vid www.gordillo.com, Tº I, Parte General). En el ámbito de la Provincia de Córdoba, la entidad que tiene a su cargo la administración y gestión del Régimen Previsional de la Provincia es la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba (arts. 3, ley 5317 y 118, ley 8024 to. por Decr. Nº 40/2009), institución que, a su vez, reviste la calidad de descentralizada y autárquica, con personalidad jurídica propia e individualidad financiera (art. 2, ley 5317), por lo que resulta ser una persona jurídica distinta del Estado provincial y, por lo tanto, no se identifica con él. De tal guisa surge que quien es legitimado pasivo en los pleitos judiciales cuya controversia tiene por objeto discutir cuestiones previsionales atinentes a los pasivos comprendidos en la ley 8024 y sus modificatorias, es la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de la Provincia de Córdoba y no la Administración central que nada tiene que ver con la realización práctica y concreta de la normativa previsional. En el sub lite, tal como surge de la atenta lectura de la demanda, la pretensión de los actores consiste en la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 11, 28, 29, 43, 44, 45, 49, 50, 52, 70 y 71, ley 8472, con las modificaciones introducidas por la ley 8482 y de todos los artículos que directa o indirectamente afecten los derechos y garantías amparados por las Constituciones nacional y provincial, y que se condene a la demandada a abstenerse de practicar descuentos en los haberes de los comparecientes, asimismo a abonar parte de ellos en “cecor”, de lo que surge que lo controvertido en autos no se trata en modo alguno de la remuneración que el Estado provincial abona a un agente en actividad, sino del haber jubilatorio que la Caja cumplimenta acorde a la ley; por ello, quien afecta o amenaza de afectar el derecho de propiedad de los actores no es el Estado provincial sino la Caja. Dicha conclusión en nada puede verse modificada por incluir la pretensión de los accionantes el pedido de declaración de inconstitucionalidad de normativa de emergencia, en mérito de lo cual aseveran que el Estado provincial es parte de la relación jurídico–sustancial que da base a la acción de amparo articulada, ya que sobre este aspecto, como lo ha entendido la CSJN “…no cabe calificar al Estado Provincial como “parte adversa” en tanto no es el deudor de los créditos acerca de los cuales se esgrime la pretensión. No integra la relación jurídica sustancial sobre la base de la cual se demanda. Que no modifica tal conclusión el hecho de que la actora interponga la acción en virtud de la actividad legislativa de la Provincia de Buenos Aires, porque ello no es suficiente para hacerla “parte” en la obligación ya referida y, como tal, legitimada pasiva para ser demandada” (CSJN, Fallo del 17/3/98, LL 1998–D–690). 11. Con esta proyección jurisprudencial, es dable señalar que la solución jurídica adoptada por el iudex a quo armoniza con los postulados doctrinarios y normativos de la organización administrativa, en cuyo marco las entidades autárquicas, dentro de la estructura de la Administración descentralizada, tienen atribuciones administrativas propias o competencias públicas conferidas por el ordenamiento jurídico. Desde tal perspectiva se aprecia que las leyes 5317 y 8024 atribuyen a la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba competencia para actuar como autoridad de aplicación de las leyes previsionales provinciales, de lo que se deduce que el Estado provincial no integra la relación jurídica sustancial con los titulares de la pretensión ejercida en esta causa. 12. En orden a los reparos formulados por los casacionistas con sustento en el motivo formal de casación (art. 383 inc. 1, CPC), en el sentido de que el iudex a quo incurrió en incongruencia y en falta de fundamentación legal al reconocer que se trata de una acción de inconstitucionalidad y a reglón seguido considerar que la Provincia de Córdoba no es legitimada pasiva en esta causa por no ser la autoridad de aplicación de las normas previsionales impugnadas, carecen de los recaudos necesarios a los fines de su procedencia. Es que la crítica ensayada no adquiere trascendencia anulatoria habida cuenta de lo infundado de la acusación, toda vez que la sentencia de la Cámara a quo dirimió la cuestión planteada por los recurrentes aportando razones verificables a través de los principios lógicos, las que podrán no conformar a los impugnantes, pero que excluyen la aducida falta de fundamentación y de congruencia. En otras palabras, lejos de advertirse en el desarrollo del pronunciamiento los defectos imputados, se observa que la juzgadora expuso su silogismo sentencial explicitando de modo acabado las razones de sus asertos, los que, atento la ausencia de un crítica vinculada y puntual del embate recursivo, se mantienen incólumes. 13. Las conclusiones a las que se ha arribado son suficientes para rechazar el remedio deducido por los actores y, en consecuencia, corresponde confirmar en todas sus partes el pronunciamiento recurrido. 14. Finalmente, en cuanto a las costas de esta instancia extraordinaria, deben ser impuestas por el orden causado (art. 70, ley 8024 to por decreto N° 40/2009). Así votamos.
Por ello, previo acuerdo, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, en pleno,
RESUELVE: I. Rechazar el recurso de casación interpuesto por los actores (fs. 141/149) en contra de la sentencia Nº 92, dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Cuarta Nominación de esta ciudad el día 31/7/08. II. Imponer las costas por el orden causado (art. 70, ley 8024 to. por decreto Nº 40/2009).
