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2- La verosimilitud del derecho del peticionante, cuando se esgrime como fundamento de una medida innovativa frente a la Administración pública, debe apoyarse en la manifiesta arbitrariedad del acto o en la violación de la ley. Todo ello, a fin de enervar la presunción de legitimidad y validez que invisten los actos administrativos que puedan llevarse a cabo en cumplimiento de determinada normativa, y para frustrar la ejecutoriedad que caracteriza las reglamentaciones dictadas por la autoridad en ejercicio del poder tributario.
3- La medida innovativa frente a los poderes públicos no puede fundarse en la sola invocación de arbitrariedad o inconstitucionalidad pues, teniendo en cuenta la presunción de legitimidad del acto administrativo, las condiciones requeridas para la procedencia de la medida ejecutada no han de presumirse, sino acreditarse (C.8a.CC Córdoba, A. I Nro. 19, 04/03/86). La estrictez expuesta se aplica con especial vigor si no se trata de una medida de “no innovar”, sino “innovativa”, en tanto implica la alteración fáctica o jurídica de una situación que no siempre puede ser esclarecida por los órganos jurisdiccionales, salvo evidencia de ilegalidad o arbitrariedad inequívocas. Lo contrario significaría la sustitución indebida del órgano político por la autoridad judicial, por vía del examen de presupuestos técnicos de imposible valoración en el primer estadio de la causa; no sólo por el riesgo de prejuzgamiento, sino debido a que exigiría un estudio profundo, que no cabe efectuar sino después del desenvolvimiento integral de un proceso, con completa preservación del derecho de audiencia y prueba de ambas partes.
4- Frente a una disposición que exterioriza poder político en la administración de asuntos generales (sea cual fuere su acierto en definitiva), existe una inferencia de que está comprometido el interés público, frente al cual no pueden prevalecer, en la etapa cautelar, los intereses de un particular o el de empresas que, por aparecer como opuestos a aquél, deben ser objeto de previo reconocimiento jurisdiccional, con posterioridad a un suficiente debate (C8a.CC Cba. A.I. Nº 353, 29/11/89).
5- No cabe en un estadio judicial inicial (cautelar) ingresar en la meritación de la real ilegitimidad o irrazonabilidad del interés público que sirve de sustento a la aplicación de una determinada norma o decisión administrativa, máxime en asuntos intrincados que requieren un análisis detenido. Por una parte, porque la presunción que rige la materia es la inversa. Por la otra, ya que la desvirtuación de dicha presunción es, precisamente, la finalidad del proceso promovido (amparo), y no puede examinarse ni decidirse lo contrario sin prejuzgar. En efecto, la decisión sobre la ilegitimidad del acto supondría la valoración de los antecedentes jurídicos, fácticos y axiológicos del problema, “lo que no se puede hacer sin juzgar sobre el fondo del asunto” (Conf. Sup. Corte de Tucumán, LL 126-556).
6- Frente al daño esgrimido por las empresas beneficiarias de la medida cautelar innovativa (en principio, reparable si es exclusivamente patrimonial), se alza el perjuicio por riesgo de evasión tributaria a que alude la apelante; el cual se intensifica si se tiene en cuenta la multiplicidad de aquéllas. Al margen de que la evasión tributaria, así no sea de entidad cuantitativamente significativa, es siempre trascendente desde un punto de vista institucional, por los valores éticos y comunitarios entonces comprometidos, y hasta puede revestir nivel delictivo.
Y CONSIDERANDO:
Corresponde resolver el recurso de apelación articulado por la demandada, contra resoluciones emanadas del Juzgado de 1ª Instancia y 28ª Nominación en lo Civil y Comercial de esta ciudad, en cuanto dispusieran, bajo la responsabilidad de diez fiadores, suspender los efectos de la resolución Nº 26 emanada de la Secretaría de Ingresos Públicos de la Provincia, por el término de treinta días hábiles, “transcurridos los cuales quedará sin efecto salvo resolución en contrario del Tribunal a pedido de parte interesada dictada una vez transcurrido el término del requerimiento a que se alude en el presente decreto. La medida no impide el cobro del impuesto de que se trata conforme se producía anteriormente a la Resolución aludida y beneficia exclusivamente a las siguientes concesionarias integrantes de la sociedad actora…” (decreto del 12 de octubre de 2001). Por providencia del 18 de octubre del mismo año se dispone oficiar a dicho efecto. En ambas disposiciones se consigna la nómina de los beneficiarios.
1) La disposición impugnada no versa sobre una medida de “no innovar”, sino respecto de una “innovativa” (cambiar la técnica de cobro de un impuesto, sustituyendo jurisdiccionalmente y por vía cautelar una normativa por otra diferente, que regía con anterioridad a la resolución administrativa impugnada). Dicho de otra manera: suspender los efectos del acto cuestionado (art. 15, ley 4915) implica en el caso, y así sea por un plazo determinado, algo todavía más rotundo, pues implica prácticamente reemplazar una regulación por otra diferente, lo cual reviste extrema gravedad tratándose de temática tributaria, donde se presume comprometido el interés comunitario.
Son requisitos genéricos de las medidas cautelares, la verosimilitud del derecho invocado, el peligro en la demora y el ofrecimiento de contracautela suficiente. Tales presupuestos deben ser de observancia rigurosa, cuando se trata de detener la actividad que pueden desenvolver las autoridades estatales, en ejercicio de facultades propias.
2) A diferencia de lo que postula la apelada, la verosimilitud del derecho del peticionante, cuando se esgrime como fundamento de una medida innovativa frente a la Administración pública, debe apoyarse en la manifiesta arbitrariedad del acto o en la violación de la ley. Todo ello, a fin de enervar la presunción de legitimidad y validez que invisten los actos administrativos que puedan llevarse a cabo en cumplimiento de determinada normativa, y para frustrar la ejecutoriedad que caracteriza las reglamentaciones dictadas por la autoridad en ejercicio del poder tributario (según se verifica en la especie).
La propia actora admite a fs. 268 el criterio restrictivo en medidas cautelares que inciden en materia tributaria; pero la jurisprudencia que cita a continuación no es estrictamente pertinente, pues en autos (como ya se ha dicho) no se está ante una prohibición de innovar y ni siquiera frente a la simple suspensión de los efectos de un acto administrativo sino, más drásticamente, ante la sustitución de una regulación tributaria por otra diferente, con riesgo de intromisión del Poder Judicial en decisiones de índole política general.
Así pues, la medida innovativa frente a los poderes públicos no puede fundarse en la sola invocación de arbitrariedad o inconstitucionalidad pues, teniendo en cuenta la presunción de legitimidad del acto administrativo, las condiciones requeridas para la procedencia de la medida ejecutada no han de presumirse, sino acreditarse (C.8a.CC Córdoba, A. I Nro. 19, 4-3-86).
La estrictez expuesta se aplica con especial vigor si no se trata de una medida de “no innovar” sino “innovativa”, en tanto implica la alteración fáctica o jurídica de una situación que no siempre puede ser esclarecida por los órganos jurisdiccionales, salvo evidencia de ilegalidad o arbitrariedad inequívocas. Lo contrario implicaría la sustitución indebida del órgano político por la autoridad judicial, por vía del examen de presupuestos técnicos de imposible valoración en el primer estadio de la causa; no sólo por el riesgo de prejuzgamiento, sino debido a que exigiría un estudio profundo, que no cabe efectuar sino después del desenvolvimiento integral de un proceso, con completa preservación del derecho de audiencia y prueba de ambas partes. En efecto, cabe insistir que prima entonces la presunción de legitimidad y la ejecutoriedad que caracterizan los actos de la autoridad pública competente, dictados en ejercicio de facultades regladas.
Frente a una disposición que exterioriza poder político en la administración de asuntos generales (sea cual fuere su acierto en definitiva), existe una inferencia de que está comprometido el interés público, frente al cual no pueden prevalecer, en la etapa cautelar, los intereses de un particular o el de empresas que, por aparecer como opuestos a aquél, deben ser objeto de previo reconocimiento jurisdiccional, con posterioridad a un suficiente debate (C.8a.CC Córdoba, auto interlocutorio Nro. 353, 29-11-89).
En otros términos, no cabe en un estadio judicial inicial, ingresar en la meritación de la real ilegitimidad o irrazonabilidad del interés público que sirve de sustento a la aplicación de una determinada norma o decisión administrativa, máxime en asuntos intrincados que requieren un análisis detenido. Por una parte, porque la presunción que rige la materia es la inversa. Por la otra, ya que la desvirtuación de dicha presunción es, precisamente, la finalidad del proceso promovido, y no puede examinarse ni decidirse lo contrario sin prejuzgar. En efecto, aquella decisión sobre la ilegitimidad del acto supondría la valoración de los antecedentes jurídicos, fácticos y axiológicos del problema, “lo que no se puede hacer sin juzgar sobre el fondo del asunto” (Conf. Sup. Corte de Tucumán, LL 126-556).
En sentido concordante, se ha señalado: “En el conflicto entre la presunción de legitimidad de la actividad cautelar y el
De manera aquiescente, enseña Podetti que las medidas cautelares frente a la Administración pública revisten carácter excepcional, de lo cual resulta que el peligro en la demora debe ser irreparable, además de que el interés público puede obstar a su procedencia (“Tratado de las medidas cautelares”, p. 300).
4) En otros términos, indirectamente y de manera indebida, por fuerza se ingresaría colateralmente en la proponibilidad misma de la pretensión de amparo que constituye el objeto de la demanda, en cuanto a quiénes deben soportar o bien retener o anticipar determinadas contribuciones; máxime ante un contexto de cambio, crisis, etc., frente al cual no se ha precisado la subsistencia de un gravamen real, al margen de consideraciones teóricas y generales.
5) Se advierte que la actora achaca a la apelante ingresar en el fondo del asunto, pero no otra cosa hace la apelada al evacuar el traslado del recurso; especialmente cuando intenta poner de relieve la ilegalidad de la resolución impugnada, la diferencia entre retención y percepción de un impuesto y la desnaturalización del impuesto a los ingresos brutos. Frente a tal argumentación se alza la de la recurrente, quien a su vez procura demostrar que, por el contrario, se estaría frente a anticipos o pagos a cuenta, invocando también normas y principios que dice revestidos de legalidad. La ilegalidad de preceptos legales o de resoluciones administrativas en ejercicio de facultades regladas es tema que concierne a la sustancia del litigio.
Dilucidar la verosimilitud del derecho invocado, así no fuese con grado de certeza, exigiría esclarecer dichas cuestiones y, además, otras complejas, tales como (por ejemplo) la naturaleza del negocio entre las terminales y las concesionarias. Tal no puede dilucidarse por vía cautelar.
6) Frente al daño esgrimido por las empresas beneficiarias de la medida (en principio, reparable si es exclusivamente patrimonial), se alza el perjuicio por riesgo de evasión tributaria a que alude la apelante; el cual se intensifica si se tiene en cuenta la multiplicidad de aquéllas (enumeradas en los proveídos apelados), así fuera cierto que varias hayan dejado de funcionar, según aduce la actora. Al margen de que la evasión tributaria, así no sea de entidad cuantitativamente significativa, es siempre trascendente desde un punto de vista institucional, por los valores éticos y comunitarios entonces comprometidos, y hasta puede revestir nivel delictivo.
Por lo expuesto,
SE RESUELVE: 1) Acoger el recurso de apelación, revocando el decisorio impugnado, con costas en la alzada a la actora.
