Personal contratado. Suscripción de sucesivos planes sociales municipales. Incorrecta aplicación de la Ley de Contrato de Trabajo. Delimitación del Derecho Público. Rechazo de la demanda. Disidencia: IURA NOVIT CURIA. Armonización de regímenes. Forma de resarcimiento1– Respecto al status jurídico de los contratados de la Administración Pública reiteradamente se ha dicho que para que sea admisible la pretensión procesal tendiente a la obtención o conservación de un empleo público con derecho a la estabilidad, es imprescindible acreditar la posesión de aquél mediante constancias de las que se desprenda la preexistencia de una relación de carácter estable, en defecto de lo cual el proceso contencioso administrativo o el rechazo de la demanda deviene inconmovible. Ello armoniza con la doctrina de este Alto Cuerpo en el sentido de que la acción contencioso–administrativa de plena jurisdicción, establecida para el control de la legalidad de los actos administrativos que afecten derechos de esa índole, requiere –para hacer efectiva su tutela– que se acredite la preexistencia del derecho que considera vulnerado. (Mayoría, Dr. García Allocco).
2– En la especie, ambas partes admiten que la reclamante fue personal contratado en el marco de sucesivos planes sociales municipales, de conformidad con el Programa Municipal de Emergencia Social y Ocupacional. El art. 2, LCT, al definir el ámbito de aplicación condiciona su vigencia a que sus disposiciones resulten compatibles con la naturaleza y modalidades de la actividad de que se trate y con el específico régimen jurídico a que se halle sujeta la relación laboral. Dispone que no será aplicable a los dependientes de la Administración Pública nacional, provincial o municipal, salvo que por acto expreso se los incluya en dicho ámbito de aplicación o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo. En virtud de este mecanismo, la relación de la Administración con sus agentes sean permanentes o transitorios se inserta en el campo del Derecho Público, materia en la que conserva el poder legisferante la esfera de gobierno (nacional, provincial o municipal) en donde aquella se verifica. (Mayoría, Dr. García Allocco).
3– La regulación de la dependencia jerárquica, disciplinaria, funcional y técnica del personal contratado por la Administración, así como el carácter de su vinculación, está delimitado por el marco legal provincial y municipal –art. 49 inc. 17, ley 8102 y decreto Departamento Ejecutivo 813/01–, previsto a tales fines por las legislaturas respectivas. Si bien en la causa se invocó la arbitrariedad de esta contratación, esta pretensión sólo se fundó en la índole de las labores realizadas –aquéllas destinadas a cubrir con personal permanente–. Por ende, la decisión de excluir al vínculo de la órbita pública y efectuar la aplicación analógica del régimen de contrato de trabajo deviene incorrecta. (Mayoría, Dr. García Allocco).
4– En autos, no pudo sustraer el caso de la ley provincial con base únicamente en suposiciones en torno al incumplimiento de recaudos legales en el ejercicio de la función administrativa, pues ello implica pasar por encima de las previsiones que la regulan y “borrar el título que dio origen al nombramiento de los reclamantes”. Además, la propia CSJN descalificó el pronunciamiento que sólo con base en que el contratado desempeñaba tareas típicas lo asimiló a una relación de empleo permanente toda vez que ese único dato no revela una desviación de poder cuando la ley previamente autoriza la contratación impugnada. (Mayoría, Dr. García Allocco).
5– Pretender que se reconozca eficacia jurídica a la categoría de contratado, conforme un sistema de sucesivos contratos a plazo renovados al término de cada uno, implica admitir como lícita una conducta contraria al derecho a la permanencia y estabilidad. El Estado empleador, cualquiera sea la jurisdicción, mediante el recurso de no renovar el contrato o utilizar la cláusula que permite rescindirlo sin necesidad de invocar causa, vulnera la garantía de estabilidad. (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
6– Si bien la legítima elección de medios pertenece al ámbito de la discrecionalidad del Administrador, éste se encuentra regulado justamente para evitar la posibilidad de mantener a un colectivo de empleados públicos al margen de la garantía constitucional de la estabilidad en el empleo, cuando desempeñan tareas que son propias de la actividad normal y permanente de la Administración. Si el régimen invocado por la Municipalidad demandada no determina consecuencias jurídicas para supuestos como el de autos, con la alegación de diferentes tipos de vinculaciones –programas– para tareas que en definitiva resultan permanentes y normales, la rescisión sin invocación de causa constituye un accionar del Departamento Ejecutivo al que corresponde asignarle un efecto jurídico congruente con la garantía prevista en el art.14 bis, CN, para de ese modo restablecer la “completividad” del orden jurídico. (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
7– En nada modifica que el actor haya pretendido lisa y llanamente la operatividad de la LCT ni que esté impedido de prevalerse de ella, pues al resolver el Tribunal no puede excusarse de tornar operativo el principio “iura novit curia” e identificar la norma en la que resulta adecuado subsumir el caso. En ese sentido, las leyes nuevas –que se presumen mejores– proporcionan una medida equitativa de solución. Así, la LP N° 9249 (BO 2/9/05) estableció una reparación para el caso de extinción de la relación de empleo público de los “contratados” equivalente a la pauta dada en el art. 247, LCT. La razonabilidad y utilidad del parámetro –sin que ello importe aplicación expresa de la norma aludida dada su evidente irretroactividad– se justifica por ser la forma mediante la que el Gobierno compensa a los empleados públicos contratados en el ámbito provincial a partir de su vigencia. (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
8– No se propicia una aplicación extensiva ni analógica de los institutos de la LCT, tanto menos que ese sistema haya sido incorporado al régimen del empleo público. Simplemente se recurre a un “estándar de cálculo”, con bases suficientemente explícitas para que puedan ser controladas por las partes y despejen un reproche de arbitrariedad y falta de fundamentación y ante el exceso en que incurriera la Administración municipal. La conclusión que se propicia se encuentra ratificada por la CSJN. En consecuencia, debe abonarse a la actora la suma que surja de aplicar la siguiente base de cálculo: medio mes de la mejor remuneración mensual que percibiera durante el último año, por cada año de servicio o fracción superior a los tres meses desempeñados en virtud del contrato en cuestión para resarcir la privación de ganancias que la medida ha provocado. (Minoría, Dra. Blanc de Arabel).
TSJ Sala Lab. Cba. 22/10/13. Sentencia Nº 124. Trib. de origen: CTrab. San Francisco, Cba. “Ibarra, Lilia c/ Municipalidad de San Francisco – Dda. – Diferencias salariales y otros– Recurso de casación”
Córdoba, 22 de octubre de 2013
¿Es procedente el recurso de casación deducido por la parte demandada?
El doctor Carlos F. García Allocco dijo:
Estos autos, venidos a raíz del recurso concedido a la demandada en contra de la sentencia N° 17/09, dictada por la Cámara del Trabajo, San Francisco, en la que se resolvió: “I. Hacer lugar a la demanda incoada por la señora Lilia Ibarra en contra de la “Municipalidad de San Francisco” y en consecuencia mandar a pagar los siguientes rubros y montos: 1) Indemnización por antigüedad: la suma de pesos dos mil… 2) Indemnización sustitutiva de preaviso: la suma de pesos cuatrocientos…. 3) Diferencia de haberes: la suma de pesos cuatrocientos diez…. 4) Indemnización por vacaciones no gozadas: la suma de pesos doscientos veinticuatro…. Todo lo cual totaliza la suma de pesos tres mil treinta y cuatro…en concepto de capital. A éste se le aplicará un interés moratorio que se calculará de la siguiente forma: desde que cada suma es debida… y hasta su efectivo pago, la tasa pasiva promedio mensual que publica el Banco Central de la República Argentina, con más un dos por ciento… nominal mensual, Resolución “A” Nº 14.920 del B.C.R.A… La suma total de capital e intereses será abonada dentro de los diez días del dictado de la presente. II. Costas a cargo de la demandada por resultar vencida… III. … IV. Emplazar a la demandada para que cumplimente en el término de quince días con la tasa de justicia y con los aportes a la Caja de Abogados y Procuradores de la Provincia de Córdoba, art. 17 inc. a, ley Nº 6468 (t.o. ley Nº 8404), bajo apercibimiento…. V… VI…”. 1. El impugnante objeta la admisión parcial de la demanda porque el a quo se basó en una aplicación analógica de normas de la LCT. Asevera que se trató de una relación de derecho público, ya que la accionante brindó un servicio a la comunidad –apoyo escolar a menores con dificultades de aprendizaje en establecimientos públicos de la ciudad–, correspondiente a la competencia del municipio. Lo hizo en el marco de facultades otorgadas por la Constitución Provincial, arts. 186, inc. 7 y 180; la Ley Orgánica Municipal N° 8102 – art. 49, inc. 17– y el decreto 813/01 por el cual se implementó el “Programa de Emergencia Social y Ocupacional”, destinado a crear fuentes de trabajo. Así lo acreditaron su inscripción en el Registro de Empleo y la suscripción diaria de planillas de asistencia. Señala que las normas mencionadas estaban vigentes y no fueron tachadas de inconstitucionales, que no existió fraude alguno ni abuso del derecho y que no debió apelarse a principios generales del derecho so pretexto de una laguna. Expone que el razonamiento del juzgador fue contradictorio porque a pesar de considerar que sostuvo que de la forma en que se planteó la pretensión no podía salvarse la exclusión del art. 2 inc. a, RCT, analizó el vínculo desde esta perspectiva, contrastando sus exigencias con procedimientos y actuaciones propias de otro ámbito y dispuso la condena con basamento en este régimen. Añade que era innecesaria la instrumentación contractual, por cuanto tanto derechos como obligaciones están predeterminados por la Administración desde que actúa con todas las prerrogativas del poder público. Culmina señalando que, por todo lo expuesto, la decisión deviene infundada. 2. El Tribunal descalificó el marco legal utilizado por la accionada para la contratación de la actora. Ello, porque no cumplió con los recaudos impuestos por el propio régimen normativo que invocó, en tanto: a) no acudió a un instrumento legal que dejara claro derechos y deberes de las partes, ni siquiera respecto del programa concreto y específico bajo el que se ejecutaba; b) no se indicó ni acreditó el plazo de vigencia del programa de emergencia, y c) no se le brindó a la trabajadora la capacitación obligatoria impuesta por la norma respectiva. En ese contexto entendió que se trató de una fachada para obtener mano de obra calificada, para paliar necesidades operativas. Derivó entonces que se incurrió en abuso de derecho y fraude en el sentido de haberse simulado un encuadre legal –las previsiones del art. 49, inc. 17, ley 8102 y su modificatoria ley 8864 y el decreto 813/01–. Hizo referencia a la inexistencia de un acto de inclusión que permitiera salvar la prescripción del art. 2, inc. a, LCT, añadiendo que ello no podía favorecer la informalidad y el actuar ilegal de la accionada. Apeló entonces a los arts. 14 bis, 75 inc. 12, CN, principios generales del derecho y propios de la materia, pactos internacionales y art. 16, CC, para aplicar analógicamente el art. 245, LCT, porque constituye un sistema que contempla adecuadamente los daños producidos por un rompimiento ad nutum e intempestivo del contrato. Citó jurisprudencia y se refirió a la inteligencia de la ley 7323, modificada en su art. 40 por la ley 9249/05, que contempló la situación de contratados y transitorios y fijó un sistema reparatorio similar. Culminó analizando la procedencia de diferentes rubros previstos por la LCT. 3. Superada la discusión en torno a la competencia para tratar el tema debatido, resta desentrañar el status jurídico de los contratados de la Administración Pública, cualquiera sea el área en que la relación se haya desenvuelto. Sobre este tópico este Cuerpo ha tenido reiteradamente oportunidad de pronunciarse y en esa dirección ha dicho que para que sea admisible la pretensión procesal tendiente a la obtención o conservación de un empleo público con derecho a la estabilidad, es imprescindible acreditar la posesión de aquél mediante constancias de las que se desprenda la preexistencia de una relación de carácter estable, en defecto de lo cual el proceso contencioso administrativo o el rechazo de la demanda deviene inconmovible (vid. doct. TSJ, Sala CA, AI Nº 197/84 “Fasano, Alberto…” y Sent. Nº 17/95 “Montenegro, Pedro Augusto…”). Ello armoniza con la doctrina de este TSJ, en anterior integración, en el sentido de que la acción contencioso– administrativa de plena jurisdicción, establecida para el control de la legalidad de los actos administrativos que afecten derechos de esa índole, requiere –para hacer efectiva su tutela– que se acredite la preexistencia del derecho que considera vulnerado (TSJ Sala CA, “Salguero, Raúl…” AI Nº 311/85; Sent. Nº 72/86 “Ponce, Carlos Omar c/ Municipalidad de Córdoba – Contencioso Administrativo” y AI Nº 333/86 “Romano, Jorge L.A. …”). En el subexamen ambas partes admiten que la reclamante fue personal contratado en el marco de sucesivos planes sociales municipales, de conformidad al Programa Municipal de Emergencia Social y Ocupacional. El art. 2, LCT, al definir el ámbito de aplicación, condiciona su vigencia a que sus disposiciones resulten compatibles con la naturaleza y modalidades de la actividad de que se trate y con el específico régimen jurídico a que se halle sujeta la relación laboral. Dispone que no será aplicable a los dependientes de la Administración Pública nacional, provincial o municipal, salvo que por acto expreso se los incluya en la misma o en el régimen de las convenciones colectivas de trabajo. En virtud de este mecanismo, la relación de la Administración con sus agentes sean permanentes o transitorios se inserta en el campo del Derecho Público, materia en la que conserva el poder legisferante la esfera de gobierno (nacional, provincial o municipal) en donde aquella se verifica. Luego, la regulación de su dependencia jerárquica, disciplinaria, funcional y técnica, así como el carácter de su vinculación, está delimitado por el marco legal provincial y municipal –art. 49 inc. 17 ley 8102 y decreto Departamento Ejecutivo 813/01–, previsto a tales fines por las legislaturas respectivas. Si bien en la causa se invocó la arbitrariedad de esta contratación, esta pretensión sólo se fundó en la índole de las labores realizadas –aquéllas destinadas a cubrir con personal permanente–. Por ende, la decisión de excluir al vínculo de la órbita pública y efectuar la aplicación analógica del régimen de contrato de trabajo deviene incorrecta. De conformidad con los términos en que quedó trabada la controversia, no pudo sustraer el caso de la ley provincial con base únicamente en suposiciones en torno al incumplimiento de recaudos legales en el ejercicio de la función administrativa, pues ello implica pasar por encima de las previsiones que la regulan y “borrar el título que dio origen al nombramiento de los reclamantes” (Cfr. CSJN “Marignac, Francisco Ramón…”, del 29/12/87, Fallos 310:2927). Además, la propia CSJN in re: “Sánchez, Carlos Próspero c/ Auditoría General de la Nación s/ Despido” (6/4/10 –Fallos 333:335) descalificó el pronunciamiento que sólo con base en que el contratado desempeñaba tareas típicas, lo asimiló a una relación de empleo permanente toda vez que ese único dato no revela una desviación de poder cuando la ley previamente autoriza la contratación impugnada. 4. En tales condiciones debe anularse el pronunciamiento, y entrando al fondo del asunto (art. 105, CPT), corresponde rechazar la demanda. Voto, pues, por la afirmativa.
El doctor Luis Enrique Rubio dijo:
Coincido con la opinión expuesta por el señor Vocal cuyo voto me precede. Por tanto, haciendo míos los fundamentos emitidos, me expido en la misma forma.
La doctora M. Mercedes Blanc de Arabel dijo:
Comparto los conceptos vertidos por los Vocales que me preceden en relación con la naturaleza jurídica del vínculo que une al personal contratado con el Estado Municipal. No así lo atinente al tratamiento brindado a esta modalidad porque, en lo sustancial, participo de la conclusión del a quo en orden a que la ruptura de este tipo de vinculación debe ser resarcida. Como integrante de la Sala Quinta de la Cámara de Trabajo tuve oportunidad de expedirme sobre la situación de los contratados de la Dirección de Vialidad, que es esencialmente similar a la del presente, aunque en la órbita provincial. Allí sostuve que el CCT 55/89 no faculta a la Dirección a adjudicar la realización de actividades permanentes y convencionalmente previstas al personal contratado, salvo para desempeñar tareas de refuerzo o transitorias (art. 4 inc. c), supuesto que no es el del sub lite. De tal modo, pretender que se reconozca eficacia jurídica a la categoría de contratado, conforme un sistema de sucesivos contratos a plazo renovados al término de cada uno, implica admitir como lícita una conducta contraria al derecho a la permanencia y estabilidad. El Estado empleador, cualquiera sea la jurisdicción, mediante el recurso de no renovar el contrato o utilizar la cláusula que permite rescindirlo sin necesidad de invocar causa, vulnera –se reitera– la garantía de estabilidad. Es que si bien la legítima elección de medios pertenece al ámbito de la discrecionalidad del Administrador, éste se encuentra regulado justamente para evitar la posibilidad de mantener a un colectivo de empleados públicos al margen de la garantía constitucional de la estabilidad en el empleo, cuando desempeñan tareas que son propias de la actividad normal y permanente de la Administración. Si el régimen invocado por la Municipalidad de la ciudad de San Francisco no determina consecuencias jurídicas para supuestos como el de autos, con la alegación de diferentes tipos de vinculaciones –programas– para tareas que en definitiva resultan permanentes y normales, la rescisión sin invocación de causa constituye un accionar del Departamento Ejecutivo al que corresponde asignarle un efecto jurídico congruente con la garantía prevista en el art.14 bis, CN, para de ese modo restablecer la “completividad” del orden jurídico. Corresponde así encontrar la regla jurídica aplicable, desde que en nada modifica que el actor haya pretendido lisa y llanamente la operatividad de la LCT ni que esté impedido de prevalerse de ella, pues al resolver el Tribunal no puede excusarse de tornar operativo el principio “iura novit curia” e identificar la norma en la que resulta adecuado subsumir el caso. En ese sentido, las leyes nuevas –que se presumen mejores– proporcionan una medida equitativa de solución. Así, la LP N° 9249 (BO 2/9/05) estableció una reparación para el caso de extinción de la relación de empleo público de los “contratados” equivalente a la pauta dada en el art. 247, LCT. La razonabilidad y utilidad del parámetro –sin que ello importe aplicación expresa de la norma aludida dada su evidente irretroactividad– se justifica por ser la forma mediante la que el Gobierno compensa a los empleados públicos contratados en el ámbito provincial a partir de su vigencia. Dable es aclarar que no se propicia una aplicación extensiva ni analógica de los institutos de la LCT, tanto menos que ese sistema haya sido incorporado al régimen del empleo público. Simplemente se recurre a un “estándar de cálculo”, con bases suficientemente explícitas para que puedan ser controladas por las partes y despejen un reproche de arbitrariedad y falta de fundamentación y ante el exceso en que incurriera la Administración Municipal. La conclusión a la que arribo se encuentra ratificada por el pronunciamiento de la CSJN in re “Ramos, José Luis c/ Estado Nacional (Min. de Defensa – ARA” (6/4/10) [N. de R. Semanario Jurídico Laboral y Previsional III, T. V, 2010, p. 77 y www.semanariojuridico.info], aunque allí se acudiera a otras pautas indemnizatorias (art. 11 de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional N° 25.164) por considerar que guardaban mayor analogía con la situación discutida y que resultaba una medida equitativa para resarcir los perjuicios demostrados en esos obrados. En consecuencia, debe abonarse a la actora la suma que surja de aplicar la siguiente base de cálculo: medio mes de la mejor remuneración mensual que percibiera durante el último año, por cada año de servicio o fracción superior a los tres meses desempeñados en virtud del contrato en cuestión para resarcir la privación de ganancias que la medida ha provocado. Dejo así expresada mi opinión sobre el tema.
Por el resultado de la votación que antecede, previo Acuerdo, el Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de la Sala Laboral,
RESUELVE: I. Admitir el recurso de casación deducido por la parte demandada. II. Rechazar la demanda. III. Con costas por su orden.
Carlos F. García Allocco – Luis Enrique Rubio – M. Mercedes Blanc de Arabel■
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