ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD (Reseña de fallo)

MUNICIPIO. PODER DE POLICÍA. JUEGOS DE AZAR. Ordenanza Nº 262/09: Reducción de horario y días de funcionamiento de las salas de juego. Decisión unilateral respecto de las atribuciones provinciales. Convenio entre Provincia y Municipio sin reserva. Delegación del poder de policía en la materia. Control de constitucionalidad. PRINCIPIO DE BUENA FE. TEORÍA DE LOS ACTOS PROPIOS. Aplicación. Inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal. PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL. Aplicación. PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA: Confianza legítima de los ciudadanos en la observancia y respeto de las situaciones jurídicas derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes
Relación de causa
En autos, el Dr. Sergio Mario Muzi, en nombre y representación de CET SA –Concesionaria de Entretenimiento y Turismo–, inicia acción declarativa de inconstitucionalidad en los términos del art. 165, inc.1, ap. “a” de la Constitución Provincial, en contra de la Municipalidad de Río Cuarto, solicitando la invalidación constitucional del art. 2 de la Ordenanza N° 262/09 sancionada por el Concejo Deliberante de la ciudad de Río Cuarto y publicada en el Boletín Municipal el 5/5/09, haciendo extensiva dicha solicitud a toda otra norma dictada en consecuencia, en cuanto genere a su parte un agravio constitucional. Efectúa reserva de requerir oportunamente el resarcimiento de los perjuicios que la disposición atacada pudiere ocasionar a su mandante. Relata que dentro de las obligaciones asumidas en el marco de la concesión, CET SA ha realizado oportunamente una concreta evaluación económica de la actividad, efectuando su oferta y firmando los respectivos contratos en virtud de esa evaluación; y ha llevado a cabo inversiones de la mayor envergadura económica en diversas localidades de Córdoba y, en el caso concreto de Río Cuarto, emplea a más de cien (100) personas en forma directa y treinta (30) personas en forma indirecta, en su inmensa mayoría provenientes de esa misma localidad, y ha procedido a la construcción del hotel más importante de la ciudad y único en sus características. En orden a la admisibilidad formal de la acción y en cuanto al requisito de caso concreto, alega que éste se configura en autos, puesto que se pone en conocimiento del Tribunal una cuestión constitucional desprovista de toda otra connotación litigiosa, que no importa una violación ya consumada sino una amenaza a una relación jurídica o a un derecho en trance de ser lesionado. Aduce que tal situación de conflicto se encuentra presente en el caso toda vez que la Municipalidad de Río Cuarto ha dictado una ordenanza que su parte considera inconstitucional, generando una incertidumbre clara, dada por la posibilidad cierta de sufrir un daño o perjuicio concreto con su inminente ejecución. En lo referente al recaudo de parte interesada, manifiesta que siendo la actora la persona jurídica a la cual la Provincia ha concedido una licencia para explotar una determinada actividad (juegos de azar), bajo un régimen determinado (que incluye la posibilidad de instalar y explotar máquinas de juego o slots en las diferentes localidades existentes en la Provincia y de fijar un determinado horario y los días de funcionamiento), la normativa municipal que impone la reducción de los horarios y días de actividad afecta a su mandante en forma personal y concreta, generándole la incertidumbre de ver sus derechos amenazados por una autoridad local, cuando éstos han sido otorgados y asegurados por la Provincia de Córdoba en el marco de competencias constitucionalmente atribuidas. Expresa que, asimismo, en orden a la legitimación pasiva de la demandada, ésta resulta ser la autoridad que ha sancionado la normativa impugnada y quien en forma inminente hará efectivos actos jurídicos que se consideran inconstitucionales y lesivos de los derechos de su mandante. Con relación al carácter preventivo de la acción, pone de resalto que si bien no se ha ejecutado aún ningún acto concreto que tienda a la materialización de la ordenanza impugnada, existen diversos elementos que demuestran la clara voluntad de la Municipalidad demandada por llevar adelante sus disposiciones y la impostergable necesidad de obtener un pronunciamiento de la judicatura que ponga coto a un municipio que, mediante la normativa impugnada, arremete contra el esquema de competencias delineado por la Carta Magna local y la legislación dictada en su consecuencia por la Legislatura provincial, colocando sus derechos de propiedad y de ejercer industria lícita en serio trance de ser violados. Invoca el Convenio celebrado el 12/1/04 entre el Poder Ejecutivo de la Provincia de Córdoba, la Lotería de la Provincia de Córdoba y once municipios, entre los cuales se encuentra precisamente el de Río Cuarto. Aduce que el mismo fue aprobado por Ley N° 9158 y por la Ordenanza N° 1553/04 de Río Cuarto de fecha 18/6/04. Precisa que en tal instrumento, entre otras cuestiones, el municipio reconoce la jurisdicción exclusiva de la Provincia de Córdoba en cuanto a la autorización de la licencia y control para la instalación y explotación de máquinas de juegos y, a su vez, declara conocer y aceptar el marco normativo vigente en dicha materia (cláusula quinta). Destaca que aun cuando tal disposición es en verdad superflua, ya que la competencia provincial en la materia viene impuesta por disposición constitucional y normas reglamentarias, tiene un notable valor en cuanto no puede hoy uno de los municipios firmantes alegar ignorancia o falta de vinculación jurídica al régimen normativo vigente en la materia, importando una suerte de confirmación sobre los alcances de esa normativa formulada bajo una modalidad contractual. Esgrime que en este último aspecto, como modalidad contractual, comienzan a adquirir una indiscutible importancia los principios de buena fe y confianza legítima cuya extrapolación es perfectamente viable al ámbito de las relaciones jurídicas entre entidades de derecho público y que, incluso, es aplicable la teoría de los actos propios. Aduce que dentro de ese marco normativo vigente que los municipios declararon conocer y aceptar se encuentra lo referente al horario y días de funcionamiento de las máquinas de juegos. Finalmente, esgrime que su pretensión encuentra fundamento jurídico en las previsiones de los arts. 1, 5, 14, 17, 18, 121, 123 y cc., CN y arts. 1, 39, 40, 59, 67, 104 y cc., CPcial, así como en el resto de la normativa, legislación, doctrina y jurisprudencia citada a lo largo del escrito de demanda. Hace reserva de caso federal. Mediante Auto Nº 33 de fecha 7/9/09, el TSJ admite la acción declarativa de inconstitucionalidad incoada y le imprime trámite. En mérito de ello cita y emplaza a la demandada Municipalidad de Río Cuarto para que en el plazo de seis días conteste la demanda, ofrezca la prueba de que haya de valerse y, en su caso, oponga excepciones. Cita además a la Provincia de Córdoba en calidad de tercero interesado y con iguales facultades y derechos que las partes. La Municipalidad demandada contesta el traslado corrido solicitando el rechazo de la acción incoada por la parte actora, con especial imposición de costas. Esgrime que así como no se puede discutir el poder de policía exclusivo de la Provincia en materia de “autorización y represión de juegos de azar”, según lo dispuesto por el art. 104 inc. 39, CPcial, tampoco se puede discutir el ejercicio del poder de policía de salubridad, seguridad y moralidad por parte de la Municipalidad de Río Cuarto. Afirma que ningún punto de los pliegos de condiciones generales o especiales, ni la licencia para la instalación y explotación de máquinas de juego, ni el contrato de concesión suscripto por CET SA con la Provincia de Córdoba, ni ninguna ley o decreto especifica entre sus cláusulas que el horario de funcionamiento de las salas de entretenimientos será de veinticuatro horas diarias, sino que simplemente dice que en el plan de negocios, cada proponente deberá detallar los días y horarios dentro de los cuales atenderán al público. Entiende que la Municipalidad de Río Cuarto jamás desconoció la potestad de la Provincia de Córdoba de autorizar la radicación de casinos o salas de entretenimiento en el ámbito de su jurisdicción, pero nunca delegó –ya que es una facultad propia y por ende indelegable– la atribución de fijar los horarios. Arguye que desde el punto de vista de los contratos, éstos deben siempre estar sujetos a la moral y a las buenas costumbres y pueden ser alterados cuando su ejecución produzca una afectación al bienestar general. Estima que lo que pretende la Ordenanza N° 262/09 es reducir los efectos que las salas de slots están generando en la población, sobre todo en la de menores ingresos, quienes manifiestan síntomas de ludopatía. Argumenta que no puede pretender la concesionaria que se le aplique un convenio, como el ratificado por la Ordenanza N° 1553/04, cuando la Administración puede modificarlo por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, que es al fin y al cabo lo que ha hecho con la sanción de la Ordenanza N° 262/09. Sostiene que todo ello se ha efectuado con pleno respeto de la pauta de razonabilidad requerida por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, como otro de los aspectos sustanciales para el ejercicio del poder de policía.
Doctrina del fallo

1– El thema decidendum canalizado a través de la presente acción declarativa versa sobre el examen de constitucionalidad del art. 2 de la Ordenanza municipal N° 262/09 dictada por la Municipalidad de Río Cuarto que establece un régimen horario determinado de funcionamiento de las salas o los locales de entretenimiento de juegos de azar autorizados por el Gobierno de la Provincia de Córdoba (slots, bingo, etc.), en tanto la parte actora sostiene la incompetencia del municipio para reglamentar tal materia.

2– Es la Constitución la que establece y delimita la organización administrativa del Estado, los derechos y deberes fundamentales y los objetivos que se imponen para satisfacer los intereses de la comunidad. De allí devienen las reglas supremas que aquélla debe respetar, como la unidad del ordenamiento jurídico, caracterizado por su relación internormativa jerárquica. La Constitución Argentina consagra su primacía jerárquica en los arts. 1, 28 y 31. Idéntico criterio recepta la nueva Constitución de Córdoba en el art. 161, en concordancia con los arts. 174 y 165. Entonces, son los jueces quienes tienen la atribución–deber de analizar la conformación positiva o negativa de la norma aplicable a la luz de la Constitución. Y es así que, al haber admitido el TSJ formalmente la acción declarativa de inconstitucionalidad mediante Auto Nº 33 del 7/9/09, le corresponde, en favor de la tutela de la supremacía constitucional, realizar una intelección de los enunciados de la ordenanza gestada en el seno de la Municipalidad de Río Cuarto a los fines de determinar la pertinencia o no de las censuras endilgadas.

3– La evolución histórica de la Nación ha dotado de una fisonomía jurídica particular al Estado federal. Por ello las Provincias, tomadas como entidades preexistentes al dictado de la CN, conservan todos aquellos poderes no delegados expresamente a la Nación, conforme se plasmó en el art. 1 y en el art. 121 de dicha norma fundamental. En tales preceptos se condensa la síntesis de nuestro federalismo.

4– Conforme el diseño federal constitucional en el que el municipio mantiene un rol protagónico al haberse actualizado en un federalismo de cuatro niveles de gobierno, la potestad regulatoria propia del Estado provincial no anula las facultades legislativas de las que es titular el municipio en orden a la moralidad, salubridad y seguridad públicas, el cual, en virtud de su autonomía y dentro de los límites que ésta importa, puede darse su propio marco legal. Sin embargo, el art.123, CN, incorporado por la reforma del año 1994, ha producido una trascendente reestructuración del esquema federativo que trae aparejadas claras consecuencias al admitir un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las Provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan –arts. 121, 122, 124 y 125, Carta Magna– con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados, y que las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen y, por lo tanto, es atribución del Poder Constituyente provincial y de su legislación reconocer y otorgar facultades a los municipios, ya sea en forma exclusiva o en concurrencia con otros territorios o servicios estatales, o bien, como propias o delegadas por el Estado provincial.

5– A la luz de tales postulados y conforme el esquema jurídico instaurado por el art. 186, CPcial, al gobierno municipal le han sido reconocidas y otorgadas facultades de reglamentación sobre la temática relativa a los juegos de azar en cuanto se enhebran en las derivaciones del poder de policía consustancial a éste. De allí la competencia del ente comunal para dictar dentro de su ámbito de gobierno aquellas regulaciones que considere idóneas para el ejercicio de sus cometidos, facultad que debe estar inexorablemente sujeta a la gradación normativa construida en nuestro Estado Federal. Entonces, en materia de juegos de azar, luce patente la esencia del Estado multinivel y plurilegislativo. Ello en tanto queda de manifiesto, una vez más, que el federalismo argentino importa la coexistencia armónica y coordinada, dentro del mismo territorio, de cuatro esferas o niveles de gobierno. De allí que los principios de naturaleza constitucional que informan el concepto y la construcción del federalismo de concertación deben ser los pilares sobre los cuales éste se edifica.

6– Ahora bien, tal como lo señala la CSJN, la coordinación de las atribuciones no debe buscarse a partir de premisas genéricas o enunciados abstractos sino atendiendo a las particularidades concretas de cada caso. En la especie, cabe señalar que existen referencias dirimentes para un adecuado abordaje del escrutinio constitucional de la presente acción declarativa. Así, y en primer lugar, cabe destacar que las premisas de coordinación postuladas anteriormente se plasmaron en un acuerdo firmado por la Provincia de Córdoba, la Lotería de Córdoba y varios municipios –entre los que se halla Río Cuarto– el que fue aprobado por Ley Pcial. N° 9158 de fecha 30/4/04. Dicho acuerdo fue ratificado por Ordenanza N° 1553 promulgada el 30/6/04 por la Municipalidad de Río Cuarto, sancionada por unanimidad por el Concejo Deliberante de dicha ciudad.

7– Consecuencia de la referenciada rúbrica es que la Municipalidad de Río Cuarto –al aceptar sin reserva alguna el marco normativo vigente– delegó su poder de policía en la materia de determinación de horarios de funcionamiento de los establecimientos de juego a la Provincia de Córdoba durante el plazo de vigencia del Convenio (Cláusula 5ª), y ello importa asumir y aceptar también lo estipulado en el decreto reglamentario Nº 1130/01 (art. 6.1.4.2). Dicho reconocimiento compromete jurídicamente al municipio, quien se verá ligado a las manifestaciones vertidas en dicha oportunidad, mientras la concesión efectuada por la Provincia de Córdoba a CET SA mantenga eficacia. De allí que es de aplicación a los presentes la denominada doctrina de los actos propios que se plasma en la máxima romana “venire contra factum proprium non valet” y que encuentra recepción en la fórmula acuñada por el más Alto Tribunal al afirmar que “nadie puede ponerse en contradicción con sus propios actos ejerciendo una conducta incompatible con una anterior, deliberada y jurídicamente eficaz”. Esta doctrina constituye una aplicación del principio de buena fe y debe invocarse para rechazar pretensiones contradictorias con la conducta pasada de la misma parte.
8– Existe suficiente consenso doctrinario acerca de que la teoría de los actos propios cuenta con base legal en diversas disposiciones del Código Civil. En el caso, en función de tales conceptos, no se puede soslayar que la primera conducta consistente en la aceptación y sometimiento voluntario a las reglas del Convenio suscripto con la Provincia de Córdoba y CET SA torna ineficaz cualquier acto municipal que esté en pugna con sus disposiciones. Máxime cuando el municipio tuvo amplias facultades y oportunidades de realizar el balance de moralidad de las implicancias que tal decisión acarreaba.

9– Cuando la seguridad jurídica no es respetada, el Estado de Derecho otorga al Poder Judicial la atribución–deber de garantizar el orden jurídico vulnerado en su condición de guardián de las libertades y derechos de los ciudadanos y, junto con ellos, de la Constitución. En esencia, es cometido de los jueces tutelar los derechos, intereses y libertades de los ciudadanos; garantizar el respeto del orden jurídico integral y resguardar la democracia, ya que ésta no sólo significa la elección popular de quienes nos gobiernan sino, fundamentalmente, el respeto de las reglas pacíficas de resolución de conflictos. Pues bien, en este marco, a partir de los antecedentes de la causa, luce claro que en principio debieran respetarse los términos del convenio celebrado por la Provincia de Córdoba, la Lotería de Córdoba y el Municipio de Río Cuarto –entre otros–. Cualquier otra solución sería contraria a elementales imperativos de seguridad jurídica, susceptible de ser lesionada por la incertidumbre y falta de previsibilidad de las reglas jurídicas que gobiernan en materia de otorgamiento de licencias para la explotación de juegos de azar.

10– En este estado federal –multinivel y plurilegislativo–, en ningún caso puede coexistir el ejercicio simultáneo y contradictorio de idénticas facultades por parte de dos jurisdicciones diferentes –en la especie, provincial y municipal–; por lo que se torna de aplicación al caso el principio de supremacía que impone dar preeminencia a la normativa provincial por sobre la municipal en tanto y en cuanto exista una contradicción manifiesta entre ellas y no se vincule a materias exclusivas de los gobiernos locales; o, tratándose de estas últimas, si existiera acuerdo entre el municipio y la provincia en cuanto a las modalidades y competencias para su ejercicio. Consecuentemente, en cualquiera de las dos hipótesis expresadas y tratándose de un conflicto entre dos órdenes de normas que tienen respaldo constitucional en preceptos atributivos de competencias materiales concurrentes, a priori aquel desplaza el principio de competencia y determina la prevalencia de la norma de mayor jerarquía.

11– Por tanto, verificada la flagrante oposición entre los enunciados normativos en torno al horario de funcionamiento de los juegos de azar en la ciudad de Río Cuarto, toda vez que mientras la legislación provincial le reconoce a CET SA libertad para la apertura de sus locales durante las veinticuatro horas, la reciente legislación municipal pretende imponer una franja horaria determinada; cabe concluir que en las condiciones contractuales vigentes, deberá prevalecer la normativa provincial que fuera oportunamente consentida por el municipio que hizo mérito de ella al firmar y ratificar el convenio con la Provincia de Córdoba sobre el punto; ello mientras el convenio oportunamente suscripto mantenga su vigencia.

12– En consecuencia, no cabe duda de que la ordenanza objeto de tacha de inconstitucionalidad traduce la revisión unilateral de una cláusula contractual y el pretendido ejercicio de una facultad delegada contractualmente, contrariando las que la Provincia concentra en la materia, que además fueron expresamente reconocidas y aceptadas por la citada Municipalidad a través de su conducta plasmada en el convenio aprobado mediante Ordenanza N° 1553/04.

13– En función de la competencia municipal en materia de salubridad y moralidad públicas, el municipio tiene facultades de modificar los términos del convenio; empero, como éste ha receptado e instrumentado un acuerdo plurilateral de voluntades, la primera vía de revisión y/o modificación de su contenido nunca puede radicar en una decisión unilateral de alguna de las partes. Ello sin que escape al conocimiento del Tribunal que el convenio sub examine no contiene previsiones con respecto a la posible modificación de sus cláusulas contractuales, ni contempla alternativas de rescisión. En una palabra, de lo analizado no hay dudas de que el Municipio, en función de sus competencias propias, puede modificar el convenio; el yerro ha sido el procedimiento utilizado para ello. En todo caso, y de existir razones que ameriten la revisión de las cláusulas oportunamente suscriptas a través del citado convenio, deberán buscarse alternativas contractuales para plantear la cuestión, como sería –por ejemplo– acudir a la Comisión Asesora del Juego (decreto reglamentario Nº 1130/01, art. 3.2.1.1) a efectos de ponerla en conocimiento de tal situación e instar y obtener así un pronunciamiento al respecto (art. 3.2.2.2).

14– Entonces, en el marco contractual y legal voluntariamente asumido por todas las partes, la pretendida modificación unilateral de los horarios de funcionamiento de las salas o locales de entretenimiento de juegos de azar autorizados por el Gobierno de la Provincia (slots, bingo, etc.) es un acto legislativo ineficiente a los fines de adoptar una decisión encaminada a alterar la voluntad común originariamente convenida.

15– Aun si se intentara asimilarlo a la figura de la revocación de un acto regular, por referirse a una prerrogativa estatal destinada a extinguir un acto administrativo válido, de oficio, es decir, a iniciativa de la propia Administración que lo ha dictado, fundándose en que hechos nuevos o una nueva valoración de la decisión inicial han provocado un desajuste grave entre sus efectos y el interés público, justificando esta decisión de la Administración, no es posible ignorar que “La revocación por razones de ‘oportunidad’ la dispone y lleva a cabo la ‘Administración pública’, por sí y ante sí, por tratarse de una potestad ínsita a la misma, ya que la Administración Pública tiene la facultad y el deber de apreciar el interés público y de actuar para satisfacerlo. Es la Administración Pública quien declara la existencia de este ‘interés público’, (…) En el orden administrativo, trátase de un corolario de la potestad ‘ejecutiva’ o de ‘gestión’”.

16– Tampoco es posible ignorar que al respecto ya se ha pronunciado el Alto Cuerpo sosteniendo que la finalidad de interés público de la revocación por razones de oportunidad resulta análoga a la utilidad pública de la expropiación. Ambos institutos tienen de común el deber de indemnizar al administrado y al expropiado, con la particularidad de que la revocación del acto administrativo está referida exclusivamente a derechos de origen y naturaleza administrativa. En este caso concreto, se trataría de un acto imperativo, producido en el ámbito de una relación de supremacía general y justificado por el ejercicio del poder de policía municipal de salubridad, cuya legitimidad estaría condicionada a la indemnización de los perjuicios directamente ocasionados por la modificación de las condiciones de funcionamiento o por el cese de la actividad.

17– La Ordenanza N° 262 establece en su artículo segundo que el horario de funcionamiento de las salas o locales de entretenimiento de juegos de azar autorizados por el Gobierno de la Provincia de Córdoba (slots, bingo, etc.) según el siguiente cronograma: a) los días lunes, martes, miércoles y jueves desde las dieciocho horas (18.00) hasta las ocho horas (8.00) del día siguiente; b) los días viernes, sábados, domingos y vísperas de feriado, desde las diecisiete horas (17.00 hasta las ocho horas (8.00) del día siguiente. Ésta halla fundamento en razones de salubridad y moralidad públicas que le son inherentes a sus potestades propias. Consecuentemente, cabe reflexionar que en el caso de que el Municipio canalizara la necesidad de cambiar los horarios de funcionamiento acordados originariamente con las partes contratantes, en virtud del principio de buena fe deberá procurar que tal modificación se viabilice por los mecanismos contenidos en el Convenio.

18– En virtud de la constitucionalización del principio de coordinación, las partes contratantes deberán procurar consensuadamente una alternativa de solución en la que la cooperación recíproca les permita y garantice el cumplimiento de la Constitución, las leyes y ordenanzas, y –especialmente– el de las funciones específicas de cada uno de ellos. Así las cosas, no es que la autorización para el funcionamiento de tales actividades lo haya sido en forma absoluta sin posibilidades de regulación, toda vez que no es factible hablar de derechos absolutos en nuestro marco constitucional en función del art. 28, CN. Siendo ello así, constituye una obligación del municipio de Río Cuarto bregar por la satisfacción de los estándares esenciales de una comunidad tales como la salubridad y la moralidad públicas.

19– Finalmente, en función del principio de supremacía constitucional que informa a su vez los principios de seguridad jurídica y de la confianza legítima de los ciudadanos en la observancia y el respeto de las situaciones jurídicas derivadas de la aplicación de normas válidas, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 2 de la Ordenanza N° 262/09 de la Municipalidad de Río Cuarto, publicada en el Boletín Oficial el 5 de mayo de 2009.

Resolución
I) Hacer lugar a la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta por CET SA –Concesionaria de Entretenimiento y Turismo– y declarar la inconstitucionalidad del art. 2 de la Ordenanza N° 262/09 dictada por la Municipalidad de Río Cuarto publicada en el Boletín Oficial local el cinco de mayo de dos mil nueve. II) Exhortar a las partes a mantener y avanzar el diálogo promovido entre ellas mediante las audiencias realizadas ante estos estrados judiciales durante este último tiempo de sustanciación de la causa. III) Imponer las costas por su orden (art. 130, CPC).

TSJ Sala Electoral y CO Cba. 15/8/14. Sentencia Nº 10. “CET S.A c/ Municipalidad de Río Cuarto – Acción Declarativa de Inconstitucionalidad – Sac N° 1804873” (Expte. letra “C”, N° 07, iniciado el 6/5/09)■

<hr />

ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD

SENTENCIA NÚMERO: DIEZ.-
En la ciudad de Córdoba, a los QUINCE días del mes de AGOSTO
de dos mil catorce, siendo las DOCE horas, se reúnen en Acuerdo Público los Señores Vocales del Tribunal Superior de Justicia, Dres. Carlos Francisco García Allocco, Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti, Luis Enrique Rubio, Armando Segundo Andruet (h), M de las Mercedes Blanc G. de Arabel y Pilar Suarez Ábalos de Lopez, bajo la presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: «CET S.A. C/ MUNICIPALIDAD DE RÍO CUARTO – ACCIÓN DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD – SAC N° 1804873» (Expte. letra «C», n° 07, iniciado el seis de mayo de dos mil nueve) con motivo de la acción declarativa de inconstitucionalidad deducida por CET S.A. -Concesionaria de Entretenimiento y Turismo- en contra de la Municipalidad de Río Cuarto por la que persigue la invalidación constitucional del art. 2 de la Ordenanza n° 262/09 dictada por el citado ente comunal, procediéndose a fijar las siguientes cuestiones a resolver:
PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad interpuesta?-
SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?———————–
A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA LOS SEÑORES VOCALES DOCTORES CARLOS F. GARCÍA ALLOCCO, DOMINGO JUAN SESIN, AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, LUIS ENRIQUE RUBIO, ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (h), M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL Y PILAR SUAREZ ÁBALOS DE LOPEZ, EN FORMA CONJUNTA, DIJERON:
1. A fs. 38/62vta. el Dr. Sergio Mario Muzi, en nombre y representación de CET S.A. -Concesionaria de Entretenimiento y Turismo-, inicia acción declarativa de inconstitucionalidad, en los términos del artículo 165, inciso 1º, apartado «a» de la Constitución Provincial, en contra de la Municipalidad de Río Cuarto, solicitando la invalidación constitucional del artículo 2 de la Ordenanza n° 262/09 sancionada por el Concejo Deliberante de la ciudad de Río Cuarto y publicada en el Boletín Municipal el cinco de mayo de dos mil nueve, haciendo extensiva dicha solicitud a toda otra norma dictada en consecuencia, en cuanto genere a su parte un agravio constitucional. Efectúa reserva de requerir oportunamente el resarcimiento de los perjuicios que la disposición atacada pudiere ocasionar a su mandante.
Explica que CET S.A. es una sociedad anónima con sede en la ciudad de Córdoba, cuya actividad se encuentra focalizada en la explotación de salas de juegos de azar en diversas localidades de la Provincia de Córdoba, habiendo emprendido otras actividades con el objetivo de promover el turismo en la región.
Señala que resultó adjudicataria de la Licitación Pública Nacional e Internacional convocada por el Gobierno de la Provincia de Córdoba, con el objeto de implementar el Programa de Desarrollo Turístico, habiéndose celebrado el nueve de diciembre de dos mil dos el correspondiente contrato de concesión entre Lotería de la Provincia de Córdoba Sociedad del Estado (LPCSE) y su representada y otorgado la respectiva licencia, instrumentos éstos que fueron ratificados por decretos nº 2173/02 y nº 2243/02.
Relata que dentro de las obligaciones asumidas en el marco de la concesión, CET S.A. ha realizado oportunamente una concreta evaluación económica de la actividad, efectuando su oferta y firmando los respectivos contratos en virtud a esa evaluación; y ha llevado a cabo inversiones de la mayor envergadura económica en diversas localidades de Córdoba y en el caso concreto de Río Cuarto emplea a más de cien (100) personas en forma directa y treinta (30) personas en forma indirecta, en su inmensa mayoría provenientes de esa misma localidad, y ha procedido a la construcción del hotel más importante de la ciudad y único en sus características.
En orden a admisibilidad formal de la acción y en cuanto al requisito de caso concreto, alega que éste se configura en autos, puesto que se pone en conocimiento del Tribunal una cuestión constitucional desprovista de toda otra connotación litigiosa, que no importa una violación ya consumada sino una amenaza a una relación jurídica o a un derecho en trance de ser lesionado. Cita jurisprudencia y doctrina.
Aduce que tal situación de conflicto se encuentra presente en el caso toda vez que la Municipalidad de Río Cuarto ha dictado una ordenanza que su parte considera inconstitucional, generando una incertidumbre clara, dada por la posibilidad cierta de sufrir un daño o perjuicio concreto con su inminente ejecución.
En lo referente al recaudo de parte interesada, manifiesta que siendo la actora la persona jurídica a la cual la Provincia ha concedido una licencia para explotar una determinada actividad (juegos de azar), bajo un régimen determinado (que incluye la posibilidad de instalar y explotar máquinas de juego o slots en las diferentes localidades existentes en la Provincia y de fijar un determinado horario y los días de funcionamiento), la normativa municipal que impone la reducción de los horarios y días de actividad, afecta a su mandante en forma personal y concreta, generándole la incertidumbre de ver sus derechos amenazados por una autoridad local, cuando los mismos han sido otorgados y asegurados por la Provincia de Córdoba en el marco de competencias constitucionalmente atribuidas.
Expresa que, asimismo, en orden a la legitimación pasiva de la demandada, ésta resulta ser la autoridad que ha sancionado la normativa impugnada y quien en forma inminente hará efectivos actos jurídicos que se consideran inconstitucionales y lesivos de los derechos de su mandante.
En relación al carácter preventivo de la acción pone de resalto que si bien no se ha ejecutado aún ningún acto concreto que tienda a la materialización de la ordenanza impugnada, existen diversos elementos que demuestran la clara voluntad de la Municipalidad demandada por llevar adelante sus disposiciones y la impostergable necesidad de obtener un pronunciamiento de la judicatura que ponga coto a un municipio que, mediante la normativa impugnada, arremete contra el esquema de competencias delineado por la Carta Magna