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La actora, en su calidad de concesionaria de la Red de Accesos a Córdoba –RAC–, deduce acción declarativa de inconstitucionalidad en contra de la Municipalidad de Córdoba, con motivo de la sanción de la Ordenanza Nº10578/03, dispositivo que prohíbe el funcionamiento de las casillas de cobro de peaje dentro del ejido de la ciudad, a la vez que garantiza a todos los vecinos la libre circulación dentro de aquel radio sin que puedan ser afectados por el cobro de peaje alguno. La accionante (Caminos de las Sierras SA) impugna por inconstitucional dicha normativa, calificándola de ilegítima, arbitraria y lesiva de sus derechos constitucionales. Denuncia que el municipio, al sancionar tal ordenanza, ha incurrido en una invasión de esferas que son resorte exclusivo del Estado provincial. Advierte que la Comuna es territorial y materialmente incompetente para legislar como lo hizo, pues las casillas de peaje existentes dentro del ejido de la ciudad de Córdoba han sido instaladas en rutas que son de propiedad del Estado provincial y por lo tanto, al integrar el dominio público de dicho ámbito de poder, es a éste a quien corresponde legislar todo lo atinente al uso de sus tierras, la aprobación de la ejecución de obras públicas de interés para toda la provincia y establecer tributos para la formación del Tesoro provincial. Por lo que –dice–, siendo el peaje un tributo, le está vedado al municipio impedir u obstaculizar su cobro. Entiende que el acto legislativo comunal atenta contra los derechos a la seguridad jurídica, a la propiedad y a la defensa en juicio. Expresa que la Municipalidad de Córdoba, con el dictado de la referida OM, ha introducido modificaciones a las prestaciones previstas (contractualmente) sin dar intervención a los suscriptores del convenio que son los verdaderos interesados; se altera así –dice– una relación contractual generada en base a normas anteriores ya vigentes y que regulan las relaciones entre la Provincia y la concesionaria; ello ha significado lesionar derechos ya adquiridos por ésta, en especial la cláusula que estipula la modalidad de pago a los fines de compensar la inversión y generar el beneficio económico de quien asumió el riesgo del contrato. Considera aplicable al caso la “teoría de los actos propios”, en tanto la Comuna nunca objetó la instalación de las cabinas de cobro de peaje, pese a que éstas comenzaron a construirse y a funcionar hace más de dos años, por lo que no puede luego cuestionar válidamente su funcionamiento. Peticiona la citación de la Provincia de Córdoba, como tercera interesada, por cuanto el contrato que se ve afectado por la ordenanza municipal también involucra a la concedente.
1– Los municipios se definen como instituciones que gozan de plena autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, garantizados en su existencia por el art. 180, CPcial, y más recientemente, a partir de la reforma de 1994, por el art. 123, CN. El constituyente provincial de 1987 ha querido manifestar de manera explícita y contundente la voluntad de conferir a los municipios el carácter de verdaderos nucleamientos políticos dotados de autonomía. De ello se deriva que en el ámbito de nuestro sistema político-institucional el concepto de autonomía es ínsito a las organizaciones comunales, pues constituyen centros urbanos básicos que garantizan el sistema federal y democrático de gobierno, conforme la imposición del art. 5, CN. Los municipios se erigen en verdaderos «gobiernos» o «poderes locales» dotados de los resortes legales para lograr su total independencia funcional.
2– El juego armónico de los arts. 5, 75 inc. 30 y 123, CN, impone a las provincias la obligación de asegurar la autonomía municipal. Tal autonomía presenta variedad de matices y modulaciones normativas, ya que por la autonomía política los municipios eligen a sus propias autoridades, lo que supone una base popular, electiva y democrática de la organización del gobierno local. En el aspecto administrativo organizan su propia estructura de gobierno y la prestación de servicios públicos sin interferencia de otras jurisdicciones del Estado. La autonomía económica y financiera se traduce en la potestad de crear libremente, recaudar e invertir los fondos para el cumplimiento de sus cometidos esenciales y, asimismo, la autonomía municipal en su aspecto institucional dota a los municipios de la potestad de dictar sus propias Cartas Orgánicas, que se erigen en verdaderas Constituciones locales adquiriendo con ello una autonomía plena.
3– Mucho antes de la reforma de la Constitución Provincial de 1987, el Tribunal Superior de Justicia, en una elaboración pretoriana, basada en los preceptos de la CN de 1853, se pronunció a favor de la tesis que reconoce el carácter autónomo de los municipios, anticipándose a la expresa consagración de la autonomía municipal. En un fallo más reciente expresó que la consagración constitucional de la autonomía municipal implica el reconocimiento de potestades normativas originarias de los municipios con relación al ejercicio de competencias que determinan el ámbito de actuación material y territorial propio de cada uno de ellos.
4– Las competencias del municipio se hacen efectivas sobre las personas o las cosas que conforman su riqueza local, disponiendo con relación a estas últimas su distribución en el modo y alcance que estime oportuno, sin otra limitación que la que surge del propio texto constitucional. Sus facultades son amplias, y el criterio de oportunidad, mérito o conveniencia con que se materializa su ejercicio no resulta revisable por el Poder Judicial, siempre que en el uso de dicha potestad no se exceda el marco de atribuciones reconocidas por el Constituyente, o bien que su ejercicio comprometa el logro de los fines que la CN y la Constitución Provincial atribuyen al gobierno federal o provincial. Dicha facultad explícita le confiere independencia de todo otro poder, en tanto y en cuanto sea conforme a la Constitución y a las leyes que en su consecuencia se dicten (art. 180, Const. Pcial.).
5– La CSJN ha señalado que “el régimen municipal que los constituyentes reconocieron como esencial base de la organización política argentina al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial (art. 5), consiste en la administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte a la Nación en su conjunto y, por lo tanto, debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar las normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc., de la Comuna y del poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas…”.
6– La naturaleza jurídica del municipio fue objeto de debate y decisión, antes de la reforma constitucional de 1994, expidiéndose la CSJN en sentido favorable al carácter autónomo del municipio, oportunidad en la cual anticipándose a aquella reforma –1994–, se apartó por primera vez de su tradicional doctrina según la cual los municipios eran “…meras delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación (art. 5)…”.
7– La extensión y alcance que se atribuya a la autonomía municipal dependerá de la decisión político-institucional que adopte cada Estado provincial, conclusión que corresponde adecuar a los preceptos de la CN reformada en 1994, ya que su art. 123 contiene una definición clara cuando impone a las provincias la obligación de asegurar el régimen municipal. De modo que la realidad social de cada Estado provincial determinará los perfiles de la autonomía de los municipios insertos en sus respectivas jurisdicciones locales. Si bien los municipios son instituciones esencialmente «autónomas» por mandato constitucional, en el sentido de que pueden darse su propia ley y se rigen por ella, no es menos cierto que dichos entes, en el desenvolvimiento de su actividad, están sujetos a las prescripciones constitucionales que delimitan el marco de competencia material que corresponde a cada esfera de poder, como también a todo el resto del ordenamiento jurídico vigente considerado como una unidad.
8– El reparto de competencias que emerge de las Constituciones (nacional y provincial) habilita la existencia de tres esferas de gobierno: federal, provincial y municipal. El municipio se inserta en un ámbito de actuación más amplio, cual es el delimitado a la Nación y a las Provincias. Si bien la autonomía municipal importa el reconocimiento de un status jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizar con el reparto de competencias y atribuciones que efectúa la Constitución nacional y la provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno. De ello se desprende que el ejercicio del poder de policía municipal debe vincularse positivamente a los límites jurisdiccionales de tales entes evitando situaciones de conflictos de leyes que menoscaben o lesionen los derechos y garantías reconocidos a los habitantes por la Constitución nacional o la provincial.
9– Los municipios, aun cuando sean autónomos, se hallan insertos en una unidad dentro de la cual se desarrollan y adquieren su justo sentido. Resulta imperioso que los gobiernos comunales desarrollen su actividad a los fines de alcanzar los objetivos que persiguen dentro del marco de legalidad vigente, en cuyo vértice, conforme al esquema piramidal de Kelsen, se encuentra la Constitución, cuyos postulados prevalecen sobre el resto de los órdenes jurídicos y, por tanto, toda autoridad o régimen de gobierno debe sujetarse a ellos. Las atribuciones conferidas a los municipios no pueden ser ejercidas extramuros del reparto constitucional de competencias entre las Provincias y la Nación, es decir, que no pueden exceder los ámbitos en los que se desenvuelven análogos poderes de la autonomía provincial y de la Nación en el marco de un Estado federal.
10– La autonomía implica fundamentalmente competencia legislativa, es decir, facultad de dictar normas generales, pero coordinadas con un orden jurídico superior que establece límites a esa facultad. Las ordenanzas que emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular son, como la ley, una expresión soberana de la voluntad popular. Una de las manifestaciones posibles de esa capacidad de autorregulación o autodelimitación de un sujeto, consustancial con el concepto de autonomía, está dado por el ejercicio del poder de policía. Doctrina tradicional ha definido al poder de policía como una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, como atribución perteneciente al órgano legislativo o como la facultad o potestad jurídica por parte de la Administración Pública de establecer limitaciones y ejercer coactivamente su actividad con el fin de regular el uso de la libertad personal y promover el bienestar general.
11– El poder de policía es consustancial al deber esencial de todo gobierno, en el marco de sus propias jurisdicciones, de proteger la vida, la propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud, entre otros cometidos esenciales, de los habitantes comprendidos en el ámbito subjetivo y objetivo de actuación de esas potestades. Ya sea que las formulaciones jurídicas, elaboradas en virtud del ejercicio de ese poder, sean consecuencia del ejercicio de un poder autónomo o en virtud de una delegación legislativa, siempre serán antijurídicas si repugnan algún principio constitucional o incurren en contradicción con el texto o el espíritu de la Constitución (nacional o provincial). La autonomía municipal y el ejercicio del poder de policía no han sido consagrados como potestades de regulación incondicionados, sino que deben ejercerse conforme a los valores, principios y al texto constitucional.
12– La organización de la Nación Argentina en Estado federal, Provincias y municipios autónomos (art. 5, CN), importa el reconocimiento de tres niveles diferenciados de gobierno, que se traduce en un sistema jurídico “plurilegislativo”, en el cual coexisten simultáneamente diversos ordenamientos jurídicos emergentes del ejercicio de potestades normativas propias. El ámbito de actuación de cada uno de esos ordenamientos, que conforman nuestro sistema jurídico, es susceptible de ser analizado a través de su dimensión espacial (principio de territorialidad); material (principio de competencia) y jerárquica (principio de supremacía).
13– El principio de competencia se refiere al ámbito material de producción de normas válidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel de gobierno, ya sea en forma exclusiva, reservada, delegada o concurrente. El principio de territorialidad atiende al ámbito espacial de vigencia y aplicabilidad de las normas jurídicas; en lo referente a los municipios, el art. 185, CPcial, ha delimitado la competencia territorial atendiendo a la “zona a beneficiarse con los servicios municipales” sin perjuicio de que el gobierno provincial delegue a los municipios el ejercicio de su poder de policía en materias de competencia municipal en las zonas no sujetas a su jurisdicción territorial. El principio de supremacía, consagrado en el art. 161, CPcial, establece que “Los tribunales y juzgados de la Provincia en el ejercicio de sus funciones, aplican esta Constitución y los tratados interprovinciales como la ley suprema…”, concordante con el art. 31, CN, que preceptúa que “Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extrajeras son la ley suprema de la Nación…”.
14– Las ordenanzas municipales tienen igual valor y fuerza normativa que las leyes provinciales y nacionales en el ámbito de su competencia material. Sin embargo, el análisis de validez y eficacia de tales ordenanzas corresponde efectuarlo con relación a los grandes bloques de constitucionalidad –CN, CPcial, Carta Orgánica Municipal–, conjugando simultáneamente el principio de supremacía con el principio de competencia. Las normas municipales en el ámbito de las competencias exclusivas prevalecen en jerarquía normativa, la cual cede, en principio, frente a competencias concurrentes atento el principio de supremacía, ya que con este último se asegura, frente a un conflicto de normas inconciliables emergentes de diferentes órdenes de gobierno, la preeminencia de los fines queridos por la Constitución y el interés general en juego.
15– El principio de supremacía constituye una regla clásica admitida por los Estados federales a fin de resolver los conflictos de normas. Tal principio determina, según los casos, la prevalencia de la de mayor jerarquía en tanto no se vincule a materias exclusivas de los gobiernos locales, ya que en esta última hipótesis cabe hacer excepción al principio a favor de la aplicación prevalente de la norma local atinente a una competencia exclusiva.
16– Las facultades concurrentes emergen de los arts. 4, 75 incs. 2, 17, 18 y 19 y 125, CN, y de los arts. 110 incs. 9, 13, 19 y 186 incs. 7, 8, CPcial. Tales preceptos, si bien no enuncian en un mismo modo las facultades concurrentes de la Nación, provincias y municipios, se refieren, con más o menos amplitud, a la prosperidad, bienestar, educación, salud, promoción de la industria, construcción de ferrocarriles y canales navegables, tránsito, comercio, etc. Esta concurrencia de fines de la legislación para que pueda ejercitarse simultáneamente sobre idéntica materia, en igual radio de jurisdicción e idéntico momento, debe necesariamente desarrollarse de manera armónica y coordinada entre las diversas esferas de gobierno, sin que por ello se resigne la plenitud de sus poderes.
17– Frente a una hipótesis de conflicto en el ejercicio de los poderes concurrentes, el principio de supremacía provee al tribunal que debe dirimir el conflicto de un criterio constitucionalmente previsto y aceptado (art. 31, CN y 161, CPcial.) para resolver sobre la regularidad constitucional de las normas implicadas. Tratándose de un conflicto entre dos órdenes de normas que tienen respaldo constitucional en preceptos atributivos de competencias materiales concurrentes, aquel (principio de supremacía),
18– La posibilidad de los municipios de formalizar convenios con la Provincia y/o la Nación aparece en el texto constitucional provincial como una técnica de concertación para el “ejercicio coordinado de facultades concurrentes” y como una fórmula de gestión y composición de “intereses comunes” (art. 190, CPcial). Sólo los acuerdos entre Provincia y municipios han de consolidar la coordinación y armonización a las que está condicionada la validez constitucional del ejercicio del poder de policía en materias concurrentes. Esto, lejos de comprometer el ejercicio de la autonomía municipal, la revitaliza, pues amplía el marco de su posible actuación.
19– “…No siempre hay coincidencia entre el titular del dominio y de la jurisdicción. Si esto es importante bajo cualquier régimen de descentralización, con mayor razón lo es en un Estado federal, donde convergen hacia los fines de la Constitución el gobierno central, los provinciales y los municipales…”. «…En nuestra organización constitucional puede existir jurisdicción federal sin dominio de aquélla y dominio… sin jurisdicción. No hay, entonces, ninguna razón que autorice a desconocer la competencia ejercida por el municipio, y sus poderes son plenos en tanto… su ejercicio no vaya contra lo que constituye la razón de ser de la jurisdicción nacional en ellos: impedir que la comunicación entre los Estados «sea obstruida o estorbada de un modo innecesario por la legislación de estos últimos».
20– En autos, no resulta acertada la afirmación de la actora en el sentido de que la Municipalidad carece de competencia para prohibir el funcionamiento de las casillas de peaje por la circunstancia de que éstas se encuentran instaladas en zona de camino provincial y nacional perteneciendo al dominio público de dichos Estados. No es el territorio sino la materia objeto de la limitación lo que promueve la actividad y establece la jurisdicción sobre policía. La jurisdicción municipal –no el dominio– tiene su fuente en el art. 186, CPcial, que confiere competencia material al municipio, y en consecuencia jurisdicción, sobre “…vialidad, tránsito y transporte urbano; uso de calles y subsuelo…”. En una ruta provincial que es a la vez calle municipal, es claro que existe una competencia concurrente entre Provincia y Municipio, pero para que el ejercicio de la jurisdicción municipal sobre el dominio público provincial adquiera tinte de validez es necesario que respete ciertos condicionamientos de naturaleza constitucional, valladares que, en la especie, no han sido superados.
21– Siendo la reglamentación del tránsito una materia concurrente entre la Nación, provincias y municipios, debe ser encauzada por instrumentos jurídicos que permitan el ejercicio armónico y coordinado de las prerrogativas estatales sin quebranto de la libertad de circulación. El art. 190, CPcial, habilita la posibilidad de los municipios de celebrar convenios interjurisdiccionales con la Provincia «para el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e intereses comunes». Desde una perspectiva jurídica, esa solución debe procurarse a través de la instrumentación de acuerdos interjurisdiccionales que unifiquen, en lo posible, el contenido y aplicación de esa normativa, pues en ausencia de un convenio plenamente vigente y eficaz la potestad normativa de las municipalidades sobre una ruta provincial debe ceder espacio a la funcionalidad de la normativa provincial.
22– El límite máximo que pueden alcanzar los municipios en el ejercicio del poder de policía en materias concurrentes está delimitado por la normativa provincial o federal, salvo que medien razones objetivas, explicitadas por el gobierno local, que aconsejen una ponderación diferente de la gestión de los intereses comunes. Frente a competencias materiales concurrentes, mayor debe ser el esfuerzo de los legisladores locales por armonizar sus formulaciones jurídicas con análogas competencias del gobierno provincial o nacional. La desarticulación de las distintas formulaciones y el ejercicio no armónico de esas competencias va en contra de la gestión de los intereses generales que justifican el reconocimiento de esas competencias compartidas.
23– Cuando el Estado debe satisfacer una necesidad pública referida a la realización o mejora de una obra pública de envergadura, no se avizoran obstáculos de naturaleza constitucional si para su financiamiento recurre a quienes se benefician directamente con la nueva construcción, sea usándola o que de cualquier otro modo obtienen un provecho con dicha obra. El peaje es una contribución de naturaleza tributaria; es la percepción de una tasa por el uso de una determinada obra destinada a costear su construcción y mantenimiento, importando el derecho en favor del contratista de exigir a los administrados un precio por la utilización de la obra cuyo monto y forma de pago deben ser establecidos en el momento de formalizarse la concesión, o puede fijarlos posteriormente la Administración, por ser una facultad que le corresponde sólo a ella.
24– La Ordenanza cuestionada deviene en inaplicable en tanto el obrar de la Municipalidad de Córdoba, al prohibir el cobro de peaje en rutas provinciales y nacionales asentadas dentro del ejido municipal, ha interferido indebidamente en el ámbito de actuación del Gobierno provincial y nacional, obstaculizando la ejecución del contrato de concesión de obra pública que celebró el Estado provincial con la actora, sin justificativos que validaran la decisión unilateral de las autoridades municipales.
25– Si bien el municipio está investido de la potestad de legislar en materia de tránsito, vialidad, transporte y uso de calles y subsuelo, como así también del ejercicio del poder de policía en el ámbito de su jurisdicción territorial, dicha atribución debe ser ejercida de modo que no implique lesión al principio de supremacía, situación que se configura en autos al desconocer el marco jurídico-legal que avala todo el proceso de concesión de la obra pública de la Red de Accesos a Córdoba.
26– La prohibición del cobro de peaje dispuesta mediante la Ordenanza objetada traspasa los límites del ejercicio del poder de policía municipal, en tanto tiene virtualidad para producir una alteración en el equilibrio económico-financiero de un típico contrato administrativo en curso de ejecución en el que está directamente comprometido el interés público de toda la Provincia de Córdoba y de la Nación, lo que afectaría fines superiores contemplados en el objeto y fin de ese contrato público. La disminución de los ingresos previstos en el contrato de concesión a favor de la actora alteraría la ecuación económico-financiera de ésta comprometiendo seriamente la regularidad, continuidad y eficacia de los servicios prestados por la empresa.
27– En el caso de conflictos de normas que legislan sobre materias que integran ámbitos de competencias concurrentes, la armonización o solución de tales situaciones indica otorgar preeminencia a la norma de mayor jerarquía, a menos que se expongan motivos que justifiquen apartarse de aquella premisa. La ordenanza cuestionada no contiene fundamento alguno que pueda hacerse valer a modo de aval para justificar una reglamentación de excepción a la regla enunciada. El municipio sólo esgrime el ejercicio de potestades exclusivas del gobierno municipal para legislar en materia de tránsito, argumento que no resulta válido en tanto no se trata de facultades exclusivas y excluyentes de la Municipalidad sino parcialmente concurrentes con los otros órdenes estaduales, lo que exige que su ejercicio se haga de modo compatible y armónico.
28– El argumento esbozado por el municipio a su favor, cual es el de asegurar la libertad de tránsito de los vecinos, resulta rebatido. La CSJN manifiesta que la instalación de las cabinas de cobro de peaje no importa una restricción a la libertad de tránsito consagrada por el art. 14, CN, la que sólo puede verse afectada por medidas fiscales o parafiscales cuando éstas tornen en ilusorio aquel derecho, lo que no impide al Estado establecer los tributos que razonablemente requiera el sostenimiento de sus actividades y repartir su carga de un modo que, también razonablemente, estime adecuado y conforme al art. 16, CN. Injusto sería que el Estado municipal, luego de realizadas las obras que han reportado un notorio mejoramiento de los caminos y rutas de acceso al propio ejido municipal, impidiese al tercero concesionario la percepción de la remuneración que legítimamente le corresponde percibir, lo que resulta inaceptable desde el punto de vista de la equidad, en tanto ello importaría cargar sobre el inversor privado el costo de una obra pública.
29– La puesta en práctica de un federalismo de “concertación” o “cooperativo” refuerza y no destruye las posibilidades efectivas de la autonomía. El criterio de mesura para determinar en qué supuestos es insoslayable la previa concertación de un convenio interjurisdiccional como instrumento jurídico que habilite el ejercicio del poder de policía de tránsito por el municipio en una ruta provincial se deriva de una circunstancia objetiva. Cuando la red vial provincial se «confunde» hasta identificarse con la planificación urbana de calles y avenidas de los grandes centros poblacionales, ello determina la plena vigencia y operatividad de la normativa municipal. En caso contrario, es decir, cuando la ruta provincial atraviesa los centros poblacionales «sin confundirse» con la planificación urbana ni perder la fisonomía característica de «ruta» provincial, el acuerdo interjurisdiccional entre Provincia y municipio se presenta como un instrumento jurídico indispensable a los fines de concertar las condiciones básicas para el ejercicio del derecho a transitar, en defecto del cual se impone la normativa provincial sobre la municipal.
30– En ausencia de un convenio plenamente vigente y eficaz, la potestad normativa de las municipalidades sobre una ruta provincial debe ceder espacio a la funcionalidad de la normativa provincial, máxime cuando esta última tiene una directa implicancia con la gestión y realización de un interés público concreto vinculado a la causa y fin del contrato administrativo sobre el cual la ordenanza cuestionada interfiere en términos que ponen en riesgo la continuidad de su regular ejecución. No se trata de reducir las competencias constitucionalmente reconocidas a los municipios, sino de procurar su «coordinación» y «armonización» con idénticas competencias de la Provincia y de la Nación, «articulando» el ordenamiento jurídico en pos de lograr la funcionalidad de los derechos constitucionales reglamentados simultáneamente por distintos niveles de producción de normas válidas.
31– La razonabilidad de las formulaciones jurídicas de carácter infraconstitucional reglamentarias de los derechos consagrados en la Constitución opera como una garantía sustancial a favor de la armonización y de la uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos. Si la ley en principio no transgrede los límites que rigen el legítimo ejercicio del poder de policía, al Poder Judicial sólo le está permitido analizar la razonabilidad de los medios previstos por el legislador, o sea, el grado de adecuación existente entre las obligaciones que la ley impone y los fines cuya realización procura. La constitucionalidad de la medida estará condicionada a la circunstancia de que los derechos afectados sean respetados en su sustancia y, además, a la adecuación de las restricciones que se le imponen, a las necesidades y fines públicos que los justifican, de manera que no aparezcan infundadas o arbitrarias, sino razonables, esto es, proporcionadas a las circunstancias que las originan y a los fines que se procura alcanzar con ellas.
32– No basta que el órgano que sancionó la normativa limitadora de los derechos individuales invista la competencia para ello; es menester, además, que la limitación impuesta sea razonable. Entre la limitación legal y el medio elegido debe existir una proporcionalidad. Por vía del ejercicio del poder de policía, y en tanto las medidas adoptadas sean razonables y justas con relación a las circunstancias que las han hecho necesarias, pueden restringirse y regularse legalmente los derechos en lo que es indispensable para salvaguardar el orden público o el bienestar general. La ordenanza municipal objetada es susceptible de alterar principios constitucionales en la medida que se exhibe directamente contraria al contenido de las normas contractuales emanadas del ejercicio regular de los poderes políticos de la Nación y de la Provincia, en la concreción de políticas públicas de gran envergadura entrelazadas durante varios años de planificación, programación, concertación y ejecución entre el Gobierno nacional y el provincial.
33– La normativa cuestionada no supera el test de razonabilidad al amparo de los principios constitucionales, pues la intempestividad de esa reglamentación aparece contraria al propio comportamiento anterior seguido por el municipio revelador de su aquiescencia con los objetivos de esa política promovidos por la acción conjunta de los poderes públicos de la Nación y de la Provincia. Atento las particularidades del sub lite, la ordenanza que se cuestiona traduce un ejercicio excesivo no armónico de una potestad reguladora por parte del municipio demandado que contraría las facultades concurrentes del Gobierno provincial en la materia, así como los intereses superiores en juego, en función de las distintas esferas de poder comprometidas en las consecuencias negativas que podrían derivarse de su vigencia, motivos determinantes de su inaplicabilidad.
Hacer lugar a la acción declarativa de inconstitucionalidad incoada por Caminos de las Sierras SA y en su mérito declarar inaplicables los arts. 1 y 2, Ordenanza N°10578/03, de fecha 9/1/03 (Dpto.Ejec., Decr. N°53, 14/1/03), con costas por su orden (art. 130, CPC).
<hr />
En la ciudad de Córdoba, a los veinticinco días del mes de agosto del año dos mil cinco, siendo las doce horas, se reúnen en acuerdo público los Señores integrantes del Tribunal Superior de Justicia, Doctores Luis Enrique Rubio, María Esther Cafure de Battistelli, Domingo Juan Sesin, Aída Lucía Teresa Tarditti, Armando Segundo Andruet (h), María de las Mercedes Blanc G. De Arabel y Ángel Antonio Gutiez, bajo la presidencia del primero, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados:
