Régimen constitucional de las Acordadas del Tribunal Superior de Justicia

I. Introducción
El presente trabajo tiene por objeto abordar el tema relativo a la facultad del Tribunal Superior de Justicia (en adelante TSJ) de emitir Acordadas teniendo en cuenta para ello el marco constitucional que brinda la Carta Magna de la Provincia de Córdoba.
Desde el comienzo, dejamos aclarada nuestra perspectiva de análisis: el orden jurídico y la organización estatal deben ser concebidos como garantía de los derechos fundamentales y la persona humana como el centro de escena.
Es que es un principio general que la parte orgánica de la Constitución configura el instrumento necesario para que el ejercicio del poder político sea la garantía del ejercicio de los derechos fundamentales consagrados en su parte dogmática (conf. Bidart Campos, G.J., Manual de Derecho Constitucional Argentino, Ed. Ediar, pág. 193). Por ello, todo su significado consiste en ser el justificativo liminar e indispensable del orden jurídico y de la organización estatal, de manera que cualquier fundamento, explicación o motivación que se pueda dar para justificar la existencia de aquellos en detrimento de los derechos de la persona, conforman una aporía jurídica, una desviación política y un no valor ético.

II. Las Acordadas del TSJ. Su encuadramiento jurídico
1. Introito
Tomando en consideración, en primer término, que la Constitución Nacional (CN) en sus arts. 5 y 123 exige de los Estados provinciales el dictado de una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con sus principios, declaraciones y garantías y que asegure su administración de justicia y, en segundo lugar, que –por su parte– la Constitución Provincial (en adelante CP) en su art. 2, establece que la Provincia organiza su gobierno bajo la forma representativa, republicana y democrática, cumpliendo así el mandato de la Constitución Nacional y las finalidades expresadas en el preámbulo de la Carta local, en el sentido de “exaltar la dignidad de la persona” y “consolidar el sistema representativo, republicano y democrático”, resulta que: los actos del TSJ –y de todo el Poder Judicial (en adelante PJ)– que no sean resoluciones que definen la verdad legal en un entuerto concreto deben encuadrarse en la categoría general de actos administrativos.
La doctrina clasifica a los actos administrativos en: actos administrativos propiamente dichos y actos administrativos de alcance general (Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Ed. Abeledo Perrot, 6ª. edic.actualizada, T. II, p. 51). Entre otras notas que les distinguen se destaca la de los efectos jurídicos, siendo en los primeros subjetivos y concretos, y en los segundos generales y abstractos, caracteres que identifican a estos últimos con las leyes en sentido material, es decir en mandatos jurídicos que, a pesar de que su sustancia es propia de la ley, no lo son por no haber sido dictados por los órganos y procedimientos que establece la Constitución para la producción de leyes (Cfr. Kelsen, Hans, Teoría Pura del Derecho, Ed. Porrúa, Méjico, 1995, p. 203 y ss)

2. Clases de Acuerdos
La praxis del máximo órgano jurisdiccional de la Provincia pone en evidencia que los acuerdos se dividen, en principio, en reglamentarios y los que no lo son, encuadrando en la clasificación de actos administrativos de alcance general los primeros y de actos administrativos propiamente dichos los segundos.
A su vez, a los Acuerdos reglamentarios se los clasifica por Series: A, B y C. Los primeros serían los más importantes, según criterio del TSJ; los segundos corresponderían a cuestiones de personal y los terceros, a funcionamiento.
Un principio general de la República es el que exige la publicidad de los actos, que se concreta mediante la publicación de los actos, especialmente los normativos, en el Boletín Oficial (art. 15, CP). El principio obliga a una publicidad total y no seleccionada como garantía de la imparcialidad y la neutralidad estatal.
Debe destacarse que existe una modalidad de actos administrativos producidos por las Salas en las que se divide el TSJ, denominadas comúnmente “acordadas”. Estas deben ser minuciosamente analizadas caso por caso, siendo absolutamente ilegítimas aquellas en las que la aludida Sala se atribuye el ejercicio de las potestades del TSJ en pleno, como son las facultades del artículo 12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Nº 8435 y sus modificatorias (En adelante LOPJ).

3. La división y asignación republicana de funciones
Si bien el sistema republicano permite al PJ el ejercicio de la función legislativa, tal permisión lo es con la condición de que se limite a las cuestiones que requiere el ejercicio de la función judicial que le es propia.
Se trata de una habilitación de excepción y, por lo tanto, de interpretación restrictiva. Además, en la medida que la representación del cuerpo político se encuentra inmediatamente en el Poder Legislativo (en adelante PL) y el Poder Ejecutivo, la restricción se agudiza impidiendo aún más que el PJ invada el ámbito de competencia que la Constitución les ha definido a aquéllos.
En definitiva, las acordadas que dicte el TSJ no pueden regular el derecho de las personas más allá de las necesidades que exija el ejercicio de la función judicial y siempre que se justifique en motivos que acrediten que con ello se asegura un mejor acceso a la Justicia por parte de la población. Además, siempre deberá someterse dicho ejercicio a una interpretación restringida.

4. La función de superintendencia
Cuando se habla de superintendencia se hace referencia a las atribuciones necesarias para la gestión de las normas –constitucionales y aquellas ordinarias dictadas en consecuencia– que regulan el ejercicio de la función jurisdiccional. Es decir, a la tarea de vigilancia y control sobre la administración de justicia (Vergara, Ricardo Alberto, Poder Judicial, Frías, Pedro J., y otros, Derecho público provincial, Depalma, 1987, p. 275).
Cuando la gestión requiere de actos normativos –actos administrativos de alcance general–, éstos deberán acotarse a lo estrictamente necesario para la buena gestión. En consecuencia, las Acordadas que dicte el TSJ deberán limitarse a las cuestiones de superintendencia, término que involucra la dinámica doméstica propia de la puesta en marcha de la organización y nada más. Por ejemplo: las cuestiones vinculadas con los llamados a concursos del personal, los horarios y condiciones para el acceso a la biblioteca; el uso de las salas o espacios para las subastas públicas, etc.
Las cuestiones domésticas, por tratarse del accionar interno o ad intra de la organización no pueden considerarse a-jurídicas. Tanto las conductas como las normas que las regulan, que en muchos casos son cuestiones técnicas, por tratarse de una organización del Estado de Derecho, son de naturaleza jurídica.
Ellas, en la medida que la organización y la función judicial son predispuestas por la Constitución y las leyes –en sentido material y formal– que se dicten en consecuencia, conforman la estructura jurídica necesaria –y siempre perfectible– para una mayor y mejor garantía del ejercicio de los derechos de las personas. Cualquier hermenéutica deberá encaminarse a favor de ellos y no a favor de la organización y su función.

5. El principio de legalidad
El principio de legalidad es bifronte, en tanto tiene una amplitud diferente según se trate de la libertad o del poder. Su regulación se encuentra en el artículo 19, CN, del que se desprende que:
(i) con relación a las personas, la libertad es la regla; por lo tanto, todo está permitido, con excepción de las limitaciones expresamente dispuestas por la ley, debiendo, en caso de duda, inclinarse por el ejercicio pleno de los derechos;
(ii) mientras que cuando del Estado se trata, el principio es inverso: todo está prohibido, excepto aquello que expresamente se encuentre autorizado por la ley y, en caso de duda, hay que efectuar una interpretación restrictiva del ejercicio del poder a favor de la libertad.
Al primer ámbito se le denomina capacidad personal y al segundo, competencia estatal.
Los principios que configuran la noción de competencia estatal son:
(i) por ser un mandato jurídico que atribuye una determinada potestad, es de cumplimiento obligatorio;
(ii) en consecuencia, es irrenunciable;
iii) no negociable, y
(iv) inderogable, salvo por una norma de igual jerarquía, es decir por una ley en sentido formal y material. (Cassagne, J.C., ob. cit., p. 131).

6. La organización judicial
El art. 152, CP, expresamente establece –en reafirmación del respeto a la libertad de la persona y el carácter republicano de nuestro gobierno– que “El Poder Judicial de la Provincia es ejercido por un Tribunal Superior de Justicia y por los demás tribunales inferiores con la competencia material, territorial y de grado que establece esta Constitución y la ley respectiva”.
Al hacer alusión a la ley, la CP está haciendo referencia a la ley en sentido formal y material, es decir a la que ha sido sancionada por el órgano y el procedimiento dispuestos por ella para la producción legislativa.
En tal sentido se ha señalado desde la doctrina que las competencias de los Máximos Tribunales de provincia “están expresamente determinadas en las Cartas locales y que […] no pueden ser aumentadas, disminuidas ni modificadas, sino por una reforma constitucional. Ello implica, en síntesis, que por medio de la ley no se le puede ampliar el marco de atribuciones y competencias discernidos por la Constitución” (Vergara, R., op. cit., p. 263).
En cuanto al procedimiento, su noción involucra el debido proceso adjetivo, referido especialmente en los arts. 105/111, como al sustantivo, que exigen la observancia plena de la Constitución, especialmente como garantía de los derechos de las personas y no del ejercicio del poder. En ambos casos, la inobservancia de los principios y reglas aludidas acarrea la nulidad (contradicción con los principios que rigen la organización y el procedimiento: vgr: una norma dictada por una autoridad sin competencia o siendo competente sin el quórum exigido) o la inconstitucionalidad de las normas respectivas (desconocimiento total o parcial de los derechos reconocidos en la carta constitucional).
Teniendo en cuenta que la potestad de producción normativa es una  competencia asignada constitucionalmente al  Poder Legislativo, éste se encuentra inhibido de efectuar delegación alguna (art. 13, CP) correspondiendo, en su caso, la sanción de “insanablemente nulo” del acto de delegación.
De ello se deriva que tanto la creación como la asignación de competencia a las Cámaras, Juzgados, Fiscalías y Asesorías es una atribución exclusiva del Poder Legislativo y no del Poder Judicial; cualquier modificación que se produzca vía Acordadas del TSJ es “insanablemente nula”, y por ello, todos los actos, procedimientos y resoluciones que se dicten en su consecuencia corren la misma suerte. Este predicamento alcanza a los actos normativos que modifiquen las normas de procedimiento en general.
Además, no puede pasarse por alto que, de admitirse una delegación de esa materia –lo que queda descartado por el ordenamiento jurídico aplicable a la especie– nunca puede hacerse in eternum, sino que debe realizarse de manera transitoria. Ésa es la inteligencia que se desprende del art. 76 de la Constitución Nacional, tal como lo ha entendido la Corte Suprema Federal (Fallos, 331:2406, “Colegio Público de Abogados de Capital Federal”) y la Corte de los EE.UU. (cfr. Bianchi, Alberto B., La delegación legislativa, Buenos Aires, Abaco, 1992, p. 82 y ss.)

III. Consideraciones específicas sobre la delegación
1) El artículo 166 de la CP le atribuye competencia al TSJ para dictar el reglamento interno (inc. 1) y para ejercer la superintendencia (inc.2). El inc. 5 del mismo precepto normativo dispone que todo lo relativo a la organización y funcionamiento del Poder Judicial podrá ser objeto de proyectos de leyes, los que en su caso deberán ser elevados al PL por intermedio del Poder Ejecutivo, de donde se infiere que cualquier cambio en la organización o en el ejercicio de la función no puede ser objeto de modificación por medio de Acordadas sino que debe ser dispuesto por ley en sentido formal y material, es decir, sancionado por el órgano legisferante.
La ley 8435 (LOPJ), sancionada por el PL, reglamenta, en parte, el artículo 166 de la CP; no obstante, no se adecua debidamente a ésta, por cuanto el art. 12, inc. 24, ley 8435, delega en el TSJ la potestad de “Asignar …competencia excluyente…” a Tribunales, Salas o Juzgados. La determinación y asignación de competencia material es una cuestión que la CP ha asignado al PL, atribución que no puede delegarla según el art. 13, por lo que el inciso en cuestión es nulo y, por ende, son nulos los actos que se dicten en su consecuencia.
Debe destacarse que se trata de una nulidad de difícil impetración debido a los obstáculos con los que se enfrenta quien la sufra y deba solicitarla. Estos tienen que ver con la legitimación para accionar, con el órgano competente para entender en ella, etc., y, en todo caso, cuando se haya recorrido todo el procedimiento –que habitualmente supone años–, se llega al TSJ que, en tanto tiene interés en el asunto por haber dictado el Acuerdo en cuestión, debe apartarse, circunstancia que requiere una integración con los conjueces, procedimiento que también presupone tiempo y vaivenes jurídico- procesales, transformando a la acción y al proceso en algo complicado que –la experiencia indica– son tareas dejadas de lado para evitar mayores restricciones a los derechos en juego.
Esta situación afecta a la sociedad en general por cuanto se denigran los principios constitucionales y las instituciones, pero también a las personas encarnadas en los litigantes y en los abogados, que ven obstruido su acceso a la jurisdicción y a la tutela jurídica efectiva.
2) En algunos casos (además de la ilegitimidad de la delegación), los Acuerdos Reglamentarios han excedido dicha delegación, como es el Acuerdo Reglamentario Nº 1070, Serie “A”, que dispuso excluir los procesos concursales de los tribunales de Alta Gracia para trasladarlos a la Capital. 
Resulta nulo el procedimiento de cobertura de vacantes mediante acuerdos, más aún en el caso de ‘acordadas’ de Sala, si no se respeta el procedimiento dispuesto por el artículo 27, LOPJ.
También serán contrarios a la Constitución los nombramientos y designaciones que no se hayan realizado de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 104, inc. 42 y 157. Este artículo dispone, como se anticipa más arriba, la sanción de nulidad y sin “…ningún valor de los procedimientos seguidos o las sentencias y resoluciones dictadas por personas que no sean nombradas en la forma prescripta”.
El principio republicano de división de poderes se ve severamente alterado cuando ella no se respeta en estos casos, en tanto el Propio Poder Judicial, asumiendo funciones del Legislativo (inconstitucionalmente delegadas), dispone la amputación, cambio, exclusión o modificación de la competencia legalmente asignada al Juzgado, Asesoría o Fiscalía de que se trata.
3) Vemos, entonces, que si la ley de creación de un organismo judicial (Cámara, Tribunal, Fiscalía, Asesoría, etc.) le asigna determinada competencia (material, territorial, jerárquica o temporal), sólo una norma de igual jerarquía (ley en sentido formal y material) puede alterar esta competencia asignada por el Poder Legislativo, siendo nulas o inconstitucionales las normas que se dicten en contrario, incluyendo la delegación efectuada por la Legislatura al Tribunal Superior, por ser ésta constitucionalmente prohibida.
4) También se vulnera el principio de supremacía constitucional (art. 161, CP) en tanto la legislación y los acuerdos reglamentarios aludidos pretenden desconocer la expresa letra constitucional de los arts. 2, 104, 152, 157 y concordantes y correlativos.
5) El legislador local ha excedido el ámbito de su competencia al sancionar la ley 8435, específicamente en el art. 12, inc. 24.
En efecto, es clara la disposición del art. 110, inc. 1 de la CP que veda al legislador alterar el espíritu de la Carta Magna provincial, circunstancia que se agrava porque se viola el espíritu y la norma constitucional misma, de acuerdo con lo expresado en los puntos que anteceden.
6) Además, se vulnera el principio de “afianzar la Justicia” sentado en el Preámbulo de la CN y la obligación que se impone a las Provincias de “asegurar la administración de Justicia” (art. 5, CN).
7) La alteración de competencia y de procedimientos, más allá de lo dispuesto por la CP, en muchos casos afecta las garantías del ‘juez natural’ cuando los cambios son posteriores a los hechos ocurridos; como también los principios del debido proceso y de la tutela jurídica efectiva consagrados en los artículos 18 y 75, inc. 22, CN, y 39, 40, 41 y concordantes de la CP.
8) Merecen un apartado especial las acordadas de las Salas cuando se arrogan las funciones que la LOPJ le atribuye al TSJ en pleno. Además de la violación al orden jurídico constitucional, se trata de un ejercicio irregular de las atribuciones jurídicas funcionales.
9) Las consideraciones efectuadas se extienden a las instrucciones y actos reglamentarios de la Fiscalía General de la Provincia, en la medida que no se ajusten estrictamente a lo dispuesto por el ordenamiento.

IV. Conclusiones
1) Por lo dispuesto en el art. 29 del Pacto de San José de Costa Rica, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Informe Nº. 86/09, caso 12.553, “Fondo Jorge, José y Dante Peirano Basso c/ República Oriental del Uruguay”, 6 de agosto de 2009), incorporada como derecho vigente por la Corte Suprema (CSJN, 21/11/2006,”Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Asociación Lucha por la Identidad Travesti – Transexual c/ Inspección General de Justicia;CSJN, 7/4/1995, “Giroldi Horacio”), que dispone la plena vigencia del principio pro homine se deriva que toda norma estructural, es decir que disponga sobre la organización o el procedimiento al que debe atenerse ésta, no tiene otra télesis que la de garantizar la plena vigencia de los derechos de las personas, quedando así excluida toda posibilidad de que ella pueda ser interpretada de forma tal que los viole o simplemente los reduzca.
2) El principio general es: (i) con relación a las personas, que la libertad es la regla, por lo tanto todo está permitido con excepción de lo dispuesto por la ley, debiendo en caso de duda estar por el ejercicio pleno de los derechos; (ii) mientras que cuando del Estado se trata, el principio es inverso: todo está prohibido excepto aquello expresamente autorizado por la ley, y en caso de duda hay que efectuar una interpretación restrictiva del ejercicio del poder (Bobbio Norberto, Teoría General del Derecho, Ed. Debate, Bogotá, 5ª. reimpresión, 1998, p. 102).
3) El ordenamiento jurídico y las organizaciones predispuestas para su vigencia no pueden aplicarse para garantizar el ejercicio del poder sino de la plenitud de la libertad.
4) Los acuerdos del TSJ que no resuelven una cuestión subjetiva y concreta son actos administrativos de alcance general, es decir ley en sentido material, por lo tanto deben ser una derivación lógica (jurídica y formalmente) de la Constitución y de las leyes dictadas en su consecuencia, de interpretación restrictiva, y siempre a favor de las personas.
5) Los Acuerdos que afectan a la competencia en general y que disponen designaciones de funcionarios en el PJ son en principio nulos o inconstitucionales, por lo que los actos que se dicten en su consecuencia son nulos y sin ningún valor.
6) En definitiva: toda modificación en la organización o funcionamiento del Poder Judicial debe ser sancionada por una ley (formal y material), que se ajuste estrictamente a lo dispuesto sobre el particular por la CP, siendo nulas las extralimitaciones, en especial las delegaciones del PL al PJ, por lo que, si bien el TSJ puede dictar actos administrativos con alcance general, es decir mandatos jurídicos generales y abstractos, nunca podrán exceder los límites de la CP y de las leyes que se dicten en consecuencia, en especial la LOPJ.
7) En la medida en que los Acuerdos puedan afectar situaciones jurídicas subjetivas de las personas, éstos deben ser motivados suficientemente, objeto de amplia difusión para el debate pertinente, con la participación de las entidades intermedias específicas, como es el Colegio de Abogados de Córdoba y su oportuna publicación oficial.
8) Sin perjuicio de que no nos es ajena la circunstancia según la cual en la actualidad la producción legislativa expresa una verdadera inflación normativa, no solamente por la cantidad y calidad de los decretos de necesidad y urgencia, delegados, sino también por las disímiles modalidades a las que recurren las Administraciones Públicas (estatales y no estatales) para ampliar el ámbito del ejercicio de las potestades que les atribuye el ordenamiento jurídico, entendemos que, por ser el TSJ la máxima autoridad y voz definitiva jurídica en el orden provincial, debe limitar la producción normativa exclusivamente a la gestión, y siempre y cuando no afecte derechos o situaciones jurídicas personales, poniendo así coto a la denominada “microlegislación” que afecta seriamente la vigencia de los derechos fundamentales ■

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