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El art. 53 de la Ley de Defensa del Consumidor, en su último párrafo (incorporado por la reforma de la ley 26361), consagrando el instituto del beneficio de justicia gratuita para los casos de reclamos individuales, el que reza textualmente: “Las actuaciones judiciales que se inicien de conformidad con la presente ley en razón de un derecho o interés individual gozarán del beneficio de justicia gratuita. La parte demandada podrá acreditar la solvencia del consumidor mediante incidente, en cuyo caso cesará el beneficio”. A su vez, aquellas acciones que se ejerciten en defensa de intereses de incidencia colectiva también gozan del mentado beneficio conforme se establece en el art. 55.
Este bien estaba contemplado en la redacción original de la ley 24240, pero fue vetado por el Poder Ejecutivo mediante el decreto Nº 2089/93 en ocasión de promulgar la ley. La razón del veto presidencial obedeció –según los considerandos del aludido decreto– a que el beneficio de litigar sin gastos ya se encontraba regulado en forma específica por las leyes provinciales locales, lo que tornaba innecesaria su inclusión en la LDC. También se consignaba expresamente en dicho decreto que el sentido del veto propugnaba evitar la proliferación de acciones judiciales injustificadas y resguardar la autonomía de las legislaturas provinciales, habida cuenta de que legislar sobre una figura de carácter claramente procesal y tributario implicaba avanzar sobre las facultades no delegadas por las Provincias a la Nación y, por lo tanto, violatorio del art. 121 de la Constitución Nacional.
El veto en cuestión fue severamente criticado por la mayor parte de la doctrina. Así, por ejemplo, respecto al instituto del beneficio de litigar sin gastos previsto en los códigos procesales provinciales, se sostuvo que resultaba insuficiente, ya que obligaba al consumidor a la realización de un trámite complejo para acreditar la falta de medios económicos, convirtiéndose frecuentemente en verdaderos juicios contradictorios. Además, sólo prosperaba en aquellos casos de mayor cuantía, siendo rechazados en los litigios de menor monto (que son los que precisamente interpone el consumidor)
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También se postuló que la falta de establecimiento de la gratuidad de las acciones genera un serio perjuicio en el caso de las labores colectivas intentadas por las asociaciones de consumidores y puede llegar a constituirse en un obstáculo discriminatorio que dificulta el ejercicio de derechos constitucionales de trascendencia. Se señala que tales acciones no constituyen sólo un derecho sino también una obligación para tales entidades, que tienen como objeto social central cumplir con el art. 42 de la Constitución Nacional y la ley 24240.
El beneficio de justicia gratuita está, pues, concebido como una herramienta sumamente importante y eficaz para garantizarle al consumidor y usuario la efectiva y pronta tutela de sus derechos a raíz de la situación de desigualdad en la que se encuentra con relación al proveedor de bienes y servicios, acentuando y fortaleciendo el carácter eminentemente tuitivo del estatuto consumeril. Cabe puntualizar que la tutela judicial efectiva es una garantía constitucional derivada de la forma republicana de gobierno, que supone la existencia y vigencia de mecanismos de protección efectivos para que los ciudadanos hagan valer sus derechos y libertades individuales, consagrados constitucionalmente, cuando ellos resulten amenazados o vulnerados. Esta garantía de la tutela judicial efectiva está expresamente prevista en el art. 8 inc. 1º del Pacto de San José de Costa Rica –de jerarquía constitucional conforme al art. 75 inc. 22º de la Constitución Nacional– cuando establece: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. De tal modo, la doctrina entiende que “el derecho, de rango constitucional, a una tutela judicial efectiva legitima la aparición y consolidación de tutelas diferenciadas…”
. Esta tutela diferenciada es de la que gozan los consumidores y usuarios y encuentra su razón de ser –como dijimos– en la situación de desigualdad en la que se hallan con relación a los proveedores de bienes y servicios, procurando a su vez otorgarles a aquéllos un trato preferencial y reconocerle al órgano jurisdiccional mayores potestades acordes con esa asimetría existente entre ambos polos de la relación de consumo. Pues bien, uno de los instrumentos fundamentales para hacer realidad esa tutela preferencial efectiva a los derechos de los consumidores –que goza de expreso status constitucional a tenor del art. 42 de la CN– es el de garantizar el acceso a la Justicia de manera inmediata y efectiva. En este orden de ideas, se ha preconizado que lo que se debe asegurar es la “accesibilidad para todos al sistema judicial, sin trabas ni cortapisas, simplificación de los trámites, aceleración de los tiempos del reconocimiento y efectivización de los derechos, búsqueda y prevalencia de la verdad objetiva (“primacía de la realidad”), consagración, en fin, del derecho material (derechos fundamentales), que no puede frustrarse por razones puramente formales (instrumentalización y exclusión del exceso formal manifiesto)”
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En consecuencia, los principios eminentemente protectorios que consagra la ley 24240, que procuran equilibrar la desigual relación que une a las partes de la relación de consumo, deben contar con efectiva aplicación por parte de la magistratura dentro del marco de un proceso judicial para no neutralizar la discriminación que marca el texto de la Constitución Nacional –en cuanto a conferir mayor intensidad en la protección de los derechos de los usuarios y consumidores–, pues de lo contrario esa desigualdad que campea en la relación de consumo se trasladaría a la relación procesal, impidiendo la efectiva y preferencial tutela judicial de sus derechos.
Recientemente se han dictado algunos fallos en los juzgados civiles de primera instancia de Córdoba que no le han reconocido a la parte actora este beneficio al interponer su demanda, para que fuese eximida del pago de la tasa de justicia y de los aportes a la Caja de Abogados, argumentándose que la determinación de la alícuota de la tasa de justicia y sus exenciones en los procesos judiciales es una facultad reservada por las provincias que no le ha sido delegada a la Nación; y que dicha facultad se desprende de lo normado por el art. 121 de la Constitución Nacional. De este modo se concluye que la materia tributaria es una cuestión que las provincias se han reservado para sí; por ello es que la Constitución de la Provincia de Córdoba le reconoce a su Legislatura provincial la facultad de establecer los tributos para la formación del Tesoro provincial (art. 104 inc. 32 de la Constitución de la Provincia de Córdoba). Se alegó, además, que una ley nacional no puede ir en detrimento de la potestad tributaria provincial sin un correlato legislativo provincial que lo avale, por cuanto invadiría un ámbito reservado por ésta conculcando indebidamente la autonomía que ella tiene. En virtud de ello se considera que para que sea operativo el art. 53 de la Ley de Defensa del Consumidor, es necesario que la Legislatura provincial modifique expresamente las leyes que contemplan la obligación de realizar el pago de la tasa de justicia –norma que en la actualidad no existe– para poder eximir al actor de dicha obligación
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• Facultad del Congreso de la Nación para adoptar medidas formales en las leyes de fondo, que estime razonablemente necesarias para el mejor ejercicio de los derechos allí contenidos:
A nuestro modo de ver, el último párrafo del art. 53 de la LDC se ajusta estrictamente al texto constitucional y de ninguna manera se invade la esfera de incumbencias de los Estados provinciales. En los autos: “Gennaro Pablo Esteban-Medidas Preparatorias” (auto Nº 350 del 31 de mayo de 2010), sostuvimos que resulta lícito introducir normas que estatuyan el principio de gratuidad en las leyes de fondo sin que por ello se invada la esfera de incumbencias exclusivas de las provincias conforme a nuestro diseño constitucional. En efecto, de conformidad con lo dispuesto por el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional, es facultad del Congreso de la Nación sancionar leyes de carácter federal, de derecho común o local y a los denominados códigos “de fondo”, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones. En esta inteligencia la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha interpretado que la ley 24240 es una norma de derecho común, debiendo ser aplicada por un tribunal federal o provincial conforme a sus respectivas jurisdicciones (Cfr. CSJN,
En este mismo orden de ideas, se puede trazar una analogía respecto de lo que acontece con este instituto en el marco de la Ley de Defensa del Consumidor con lo establecido en el ámbito del derecho laboral. Al respecto, Enrique J. Perriaux, en su artículo “La justicia gratuita en la Ley de Defensa del Consumidor” (La Ley, 2008-E, 1224), dice: “Se ha dicho que la gratuidad en el proceso constituye uno de los pilares del derecho procesal del trabajo y una forma concreta a través de la cual se manifiesta la necesaria igualdad entre las partes. La garantía de defensa en juicio requiere la posibilidad de recurrir a los tribunales y, en el caso de los trabajadores, si no se garantizara la gratuidad de los procedimientos, la onerosidad del trámite y la actuación profesional harían inaccesibles las vías para su tutela, desvirtuándose el principio protectorio del derecho del trabajo. La doctrina es unánime al precisar el alcance de dicha gratuidad. Esta se refiere al pago de la tasa de justicia, pero no al de las costas judiciales cuando el trabajador es vencido en el pleito. Tampoco alcanza los honorarios de los profesionales que representen o asistan al trabajador». Que con relación a la provincia de Córdoba, como bien lo dice el citado jurista, no se alude en forma directa a la gratuidad sino que se contempla un anticipo de gastos por parte del Estado a favor del trabajador, prescribiéndose que las costas se impondrán al perdidoso, sin distinción entre trabajador y demandado (conf. arts. 28 y 29 de la Ley Procesal del Trabajo N° 7987).
Por lo expuesto concluimos que el beneficio otorgado por la última parte del art. 53 de la LDC es perfectamente válido y de ninguna manera se traduce en una injerencia del Parlamento nacional en la esfera de incumbencias propias del Estado provincial, pues no está legislando en materia de tasa de justicia sino que, en virtud del espíritu tuitivo del que está imbuido el estatuto consumeril, dada la posición de desigualdad en que se encuentra el consumidor con relación al proveedor de bienes o servicios, el legislador nacional ha querido reforzar aún más esa protección otorgándole al consumidor una mayor facilidad para acceder a la jurisdicción sin que ésta se encuentre conculcada por imposiciones económicas.
En este orden de ideas, el Poder Legislativo federal se encuentra autorizado a introducir en las leyes sustanciales que dicta, normas que aludan a materias que sean resorte de las provincias cuando resultaran necesarias a los fines de garantizar de la manera más pronta y efectiva la operatividad de los derechos materiales que regulan. En este caso es evidente que la voluntad del legislador nacional ha sido potenciar aún más la protección al consumidor para nivelar la asimetría existente con el proveedor, otorgándole la posibilidad de acceder inmediatamente a la Justicia sin ningún tipo de imposiciones de índole económica para ejercer los derechos que le acuerda el plexo normativo de la ley 24240, pero sin que ello deba interpretarse como una violación al art. 121 de la CN ni al art. 104 inc. 34 de la Constitución de la Provincia de Córdoba.
Desde otro costado, cabe puntualizar que la legislación provincial –en este caso en materia tributaria– tiene que adecuarse a las normas sustantivas dictadas por el Congreso Nacional a fin de no entorpecer ni esterilizar de ningún modo el ejercicio de los derechos allí regulados.
Asimismo, se ha considerado que la distinción entre normas sustantivas y disposiciones procesales no siempre es suficientemente clara, más allá del cuerpo normativo donde están incorporadas. Un caso resuelto por la Corte Suprema ilustra el punto. En “Modesto González c/ Provincia de Santiago del Estero” (Fallos 159:326), el Tribunal declaró la inconstitucionalidad de una norma de la Constitución de la mencionada provincia por considerarla violatoria del entonces art. 67 inc. 11 (hoy art. 75 inc. 12). La norma en cuestión disponía que en caso de que el Estado provincial fuese condenado al pago de alguna deuda, no podría ejecutarse la sentencia ni embargarse sus rentas hasta pasados seis meses, dentro de cuyo término la Legislatura arbitraría el modo y forma de verificar el pago. Al fundar la inconstitucionalidad, la Corte Suprema sostuvo “que consagrada la unidad de la legislación civil como consecuencia de la unidad política de la República, no cabe admitir que los Estados autónomos puedan destruir aquélla, al dictar sus instituciones, concediéndose ellos mismos privilegios o exenciones al margen de la legislación general”. En consecuencia, resolvió la Corte que “los plazos extraordinarios acordados a las provincias por las legislaciones locales para que puedan hacerse efectivos en sus bienes los créditos reconocidos legalmente, afectan la estructura del Código Civil que no ha creado beneficio alguno al respecto a favor de personas jurídicas sobre las que legisla, estableciéndose por el contrario una perfecta igualdad entre aquéllas y los simples particulares”. Como puede advertirse, aunque la norma cuestionada formaba parte de la Constitución local y sin duda afectaba el derecho de propiedad de la demandante, la disposición provincial tenía visos de procesal porque se refería al plazo en que se debía cumplir lo mandado en la sentencia judicial
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Desde otro ángulo, la jurisprudencia de la CSJN, desde antiguo, ha legitimado la potestad del Congreso de la Nación de introducir normas adjetivas en las leyes de fondo a los fines de coadyuvar con la mejor realización de su ratio legis. En esta inteligencia el Cimero Tribunal de la Nación resolvió que: “…es del caso establecer que si bien las provincias tienen facultad constitucional de darse sus propias instituciones locales y, por ende, para legislar sobre procedimientos, ello es sin perjuicio de las disposiciones reglamentarias que dicte el Congreso cuando considere del caso prescribir formalidades especiales para el ejercicio de determinados derechos establecidos en los códigos fundamentales que le incumbe dictar. Si así no fuera, el Congreso tampoco habría podido limitar las excepciones que pueden oponerse contra la acción ejecutiva de las letras de cambio (Código de Comercio, art. 676), ni señalar el procedimiento sumario en la acción de alimentos (Código Civil, art. 375), ni determinar las acciones que corresponde seguir en causas posesorias y el orden en que deben ejercitarse (artículos 2482 y 2484 del Código Civil, como igualmente el procedimiento para la sustanciación de ellas y tantas otras prescripciones formales para la vigencia y ejercicio de determinados derechos (7). Dicho criterio jurisprudencial fue mantenido por la Corte a lo largo de los años: “Que en cuanto al fondo de la cuestión planteada, cabe recordar que esta Corte ha establecido en Fallos: 162:376, con remisión a precedentes anteriores (Fallos: 141:254 y 138:157) “Que si bien las provincias tienen la facultad constitucional de dictarse sus propias instituciones locales y por ende, para legislar sobre procedimientos, ello es sin perjuicio de las disposiciones reglamentarias que dicte el Congreso, cuando considere del caso prescribir formalidades especiales para el ejercicio de determinados derechos establecidos en los códigos fundamentales que le incumbe dictar”, a lo que agregó que, “tratándose de la adquisición de derechos o de la extinción de obligaciones civiles, el Código común ha creído de conveniencia pública que la prescripción pueda oponerse en cualquier estado del juicio (art. 3962)”
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Por lo tanto, circunscribiéndonos al tema que nos ocupa, estimo que el Congreso de la Nación ha podido válidamente –en ejercicio de sus facultades constitucionales– legislar sobre el beneficio de justicia gratuita en la Ley de Defensa del Consumidor, aunque el instituto tenga incidencia en la órbita de las facultades impositivas que detenta la Provincia de Córdoba, por considerarlo un recurso esencial para permitir un mejor y más pleno ejercicio de los derechos del consumidor, potenciando el carácter protectorio del Estatuto.
• La Supremacía Constitucional y los Principios de Progresividad y
El Principio de Progresividad se inserta principalmente en el marco del Derecho del Trabajo a partir de la reforma constitucional del año 1994, a través del art. 75 inc. 19, que determinó que corresponde al Congreso de la Nación: “Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento…”. Este principio establece la obligación de los gobiernos de promulgar mejores y mayores derechos a favor de la persona y de facilitar que en los hechos la persona pueda acceder al goce del bien objeto de los derechos humanos. El reconocimiento estatal de los derechos humanos es la expresión normativa, moral y jurídica de la idea de progreso y consiste en afirmar el avance permanente y gradual de la sociedad y de la persona en una dirección deseable, durante el cual la persona adquiere mejores y mayores beneficios y se encuentra sustentado en el desarrollo indefinido de la razón y en su utilización como guía de la acción humana. Este principio, a su vez, tiene expresa recepción en el derecho internacional acogido con rango constitucional y supralegal, es decir, con jerarquía superior a las leyes. Al respecto, el Principio de Progresividad en los términos del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc), “implica la obligación asumida por los Estados contratantes, quienes se comprometen a adoptar medidas en forma progresiva –lo que da idea de cierta gradualidad–, pero cuya obligación mínima es la de no regresividad, es decir, que deben abstenerse de adoptar políticas y medidas que empeoren la situación de los derechos económicos, sociales y culturales vigentes al momento de adoptar el tratado internacional. Esta obligación se articula con el principio de razonabilidad (art. 28 de la CN), ya que ambos principios tienen por objeto asegurar el debido proceso sustantivo a través del control del contenido de la reglamentación de los derechos. Por lo que la obligación de no regresividad implica un control “agravado” del debido proceso sustantivo”
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El principio
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En similares términos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en su Opinión Consultiva OC-18/03, precisa que “los Estados tienen la obligación general de respetar y garantizar los derechos fundamentales. Con este propósito deben adoptar medidas positivas, evitar tomar iniciativas que limiten o conculquen un derecho fundamental y suprimir las medidas y prácticas que restrinjan o vulneren un derecho fundamental”.
En consecuencia, si quienes predican la inconstitucionalidad de la inclusión del instituto del beneficio de justicia gratuita en la LDC, bajo el argumento de que se avasalla la autonomía de las legislaturas provinciales, pues el Parlamento Nacional estaría legislando sobre una materia tributaria que forma parte de la esfera de incumbencias de los Estados provinciales, atento lo dispuesto por el art. 121 de la CN; pero por otro lado tenemos la norma del art. 42 de la Carta Magna que brinda base constitucional a los derechos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios, estableciendo que “Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos..” y “la legislación establecerá procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos”.
Ante la aparente colisión de estos dos preceptos, la solución que debe adoptarse mediante una interpretación armónica e integral de todo el ordenamiento jurídico, y en especial de acuerdo con los postulados de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos incorporados a nuestro derecho positivo con status constitucional, es la de otorgar preeminencia a la normativa que asegura la plena, efectiva y preferente tutela judicial de los derechos del consumidor cuando se encuentren en conflicto con normas de inferior jerarquía constitucional (art. 31 de la CN), teniendo siempre como norte que el hombre es la razón de todo el sistema jurídico (principio pro homine) y que un sano criterio hermenéutico debe conducir a garantizar la intangibilidad de los derechos de los débiles y la limitación a su disponibilidad a la baja, a partir de su estado de hiposuficiencia (principio de progresividad).
Nuestro pensamiento sobre el tema analizado se inclina decididamente a favor de la validez constitucional del art. 53
. En este mismo orden de ideas se ha sostenido que: “La razonabilidad se ha entendido en sentido lato cuando una ley, acto administrativo o sentencia judicial se asienta en tres factores de razón suficiente: existencia, esencia y verdad. Pero por razonabilidad en sentido estricto, sólo se entiende el fundamento de verdad o justicia. Un acto puede tener fundamento de existencia por haber sido dictado y estar vigente, fundamento de esencia en cuanto se apoya en normas jurídicas, pero sólo tendrá fundamento de razonabilidad cuando es justo… La razonabilidad es un parámetro de justicia o de valoración axiológica de la ley, del acto o de la sentencia. Su ausencia convierte a aquéllas en inconstitucionales y a esta última en arbitraria”
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Bajo el marco doctrinario expuesto, no nos caben dudas de que la introducción del instituto del beneficio de justicia gratuita en la LDC deviene abiertamente razonable y se ajusta en un todo al texto de nuestra Constitución, toda vez que una interpretación opuesta devendría contraria a los singulares propósitos del art. 42 de la CN, arts. 8 aparado 1, 25 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y arts. 2.1 y 4 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ■
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