Reflexiones en torno a la revisión, causa y motivación del acto administrativo sancionatorio (Nota a fallo)

Sumario: I. Exordio. II. El recurso administrativo de revisión: un novedoso aporte interpretativo. III. Inexistencia de la “causa” o “motivo” del acto administrativo. IV. Apariencia y falsedad de la “causa” del acto administrativo. La exigencia de una “motivación suficiente”. V. La relativa autonomía de las sanciones administrativas y la prejudicialidad penal. VI. Conclusiones
I. Exordio
La problemática inherente a la habilitación de la instancia contencioso-administrativa a través del recurso de revisión; la nulidad del acto administrativo por falsedad o inexistencia de su causa o motivación, y la relativa autonomía de las sanciones administrativas respecto de las de naturaleza penal, vuelven a escena. En esta oportunidad, de la mano de un interesante fallo dictado por la Excma. Cámara Contencioso Administrativa de 1a. Nominación de la ciudad de Córdoba.
El plafón fáctico de la causa subexamine puede compendiarse en los siguientes términos: el actor acude a la instancia contencioso- administrativa impugnando el acto estatal por imperio del cual se dispuso su cesantía, fundada esta última en la imposición de una condena penal en suspenso por el delito de calumnias que luego, al cabo de dos años, fue revocada por nuestro TSJ por medio de su Sala Penal. Tan pronto se dispone la referida revocación de la condena, el actor interpone recurso administrativo de revisión, el que resulta denegado por el Estado provincial, lo que impulsa entonces al cesanteado a deducir acción contencioso-administrativa de plena jurisdicción requiriendo la nulidad de la medida segregatoria y el pago de los haberes mensuales adeudados con motivo de la misma.
En el caso subjuditio, y mediante el voto del Dr. Cafferata, el tribunal admite la idoneidad formal y sustancial del recurso administrativo de revisión articulado por el actor para obtener la “causación de estado” y con ello acceder al contralor judicial de la cesantía. También se comparten los fundamentos del vocal de primer voto en cuanto a la existencia de un vicio nulidificante insalvable que torna ilegítima la medida segregatoria adoptada, ya sea porque se considere que el acto se hallaba viciado por inexistencia de causa o por falsedad.
Sin embargo, no puede soslayarse que la armonía de criterio que exhibe el tribunal en cuanto a los aspectos referidos en el parágrafo que antecede no se mantiene en lo atinente a la petición de pago de “salarios caídos” que persigue el accionante a modo de reparación de los daños sufridos. Así, mientras el vocal de segundo voto se inclina por condenar a la demandada al pago de los salarios dejados de percibir por el actor entre la aplicación de la medida depurativa y su efectiva reincorporación a los cuadros de la Administración provincial, los vocales de primero y tercer voto adhieren plenamente a la doctrina fijada por nuestro Tribunal Superior de Justicia, según la cual la determinación en concreto de la existencia y cuantía del daño debe realizarse en la etapa procesal correspondiente a la ejecución de sentencia.
La finalidad perseguida en este breve trabajo no es otra que la de efectuar un análisis crítico del fallo comentado y extraer conclusiones sólo en relación con los tópicos a que hace mención el título de este opúsculo, en el convencimiento de que la cuestión relativa a la reparación de los perjuicios en la instancia contenciosa merece un análisis diferenciado y quizás más extenso que excede los objetivos de esta pretendida nota a fallo.

II. El recurso administrativo de revisión: un novedoso aporte interpretativo
No está en discusión el carácter excepcional o extraordinario del recurso administrativo de revisión. Innegable resulta el hecho de que frente a un acto que ha devenido firme por la ausencia de impugnación ordinaria oportuna, la eventual revisión que de él la Administración pueda hacer habrá de ser efectuada, desde la óptica formal y sustancial, a la luz de taxativas condiciones y causales previstas en la ley de rito administrativa, cuya hermenéutica habrá de hacerse siempre de manera restrictiva a fin de preservar los principios de “estabilidad” y “presunción de legitimidad” del acto administrativo.
Con una redacción similar a la que corresponde al art. 22° de la LPA nacional (ley 19549), nuestra ley de procedimiento local (ley 5350, t.o. ley 6658) ha regulado el recurso de revisión en su art. 89. Vayamos directamente al inc. “c” de la citada norma local, que contempla, como una de las causales de admisibilidad sustancial del mismo, la existencia de un acto administrativo dictado sobre la base de “… documentos o circunstancias declarados falsos por sentencia judicial firme….», supuesto en el cual la petición de revisión deberá articularse, conforme lo señala la misma norma en su parte final, dentro de los veinte (20) días hábiles administrativos “de comprobarse en legal forma” la declaración judicial de falsedad.
En el caso comentado, y luego de verificarse el cumplimiento de los recaudos formales de la revisión interpuesta en sede administrativa, el vocal de primer voto proyecta su análisis sobre el aspecto sustancial del remedio intentado, por lo que se procede a merituar el acto administrativo por imperio del cual se dispuso la cesantía del actor.
Así, el judex votante sostiene que tanto el sumario administrativo incoado, como el acto sancionatorio dictado como su corolario, tienen su hontanal exclusivo en la condena penal impuesta al actor por el delito de calumnias, las que habrían sido proferidas por éste mancillando el honor de la entonces secretaria general de la Gobernación de la Provincia. En síntesis, sólo el pronunciamiento penal constituyó la “causa” o “motivo” del acto de cesantía, a la par que en la “motivación” del acto en cuestión se explicitó que dicha condena, conforme lo establecido en el Estatuto del Personal de Salud provincial (Ley 7625) constituía un óbice para la permanencia del condenado en la plantel médico estatal (art. 16 inc. “k” ib.) y por consiguiente se erigía como una causal de cesantía (art. 118 inc. “h” ib.).
A renglón seguido, el magistrado interviniente realiza una novedosa interpretación referida al citado inc. “c” del art. 89° de la LPA, toda vez que asimila la declaración de falsedad de hechos o circunstancias (exigida por el dispositivo legal) con la revocación del pronunciamiento penal efectuada por nuestro TSJ, considerando que dicha anulación equivalía a inexistencia o falsedad de la condena (que –como dijimos– constituía la “causa” de la cesantía). Se concluye pues que también desde el punto de vista sustancial la revisión resultaba admisible toda vez que el acto administrativo que expulsó al actor de los cuadros de la Administración se hallaba viciado por inexistencia de causa en lo relativo al supuesto de hecho. En este sentido se ha expresado cierta jurisprudencia de la materia sobre casos análogos, declarando carente de causa la cesantía fundada en delito del que el funcionario en cuestión fuera absuelto en sede penal

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III. Inexistencia de la “causa” o “motivo” del acto administrativo
Hasta aquí, y siguiendo el orden de los considerandos redactados por el Dr. Cafferata, puede decirse que se ha construido un análisis en el que es factible distinguir dos secuencias temporales: en una “primera etapa” del procedimiento administrativo, el citado magistrado ha efectuado lo que podría decirse un “vuelo de reconocimiento”, que luego profundizará mediante una controvertida interpretación. En esta primera etapa encontramos, en apariencia, un acto administrativo estatal que en su génesis, es decir al momento de su dictado, no adolecía de vicio aparente alguno, toda vez que su causa (la condenación penal del agente público) no se hallaba en discusión. En otras palabras, puede decirse que al momento de dictarse la cesantía del empleado, los elementos fácticos y jurídicos que integran la causa existían o concurrían válidamente. Tanto es así que la Administración no dispuso revocación alguna del acto ni el actor lo cuestionó oportunamente a través de las vías recursivas ordinarias. Así lo consigna expresamente el vocal al decir que “… el acto segregatorio referido no fue objeto de recurso ordinario alguno, por lo que el mismo quedó firme, habiéndose configurado a su respecto la cosa juzgada administrativa…”.
En una “segunda etapa” del procedimiento administrativo sustanciado, cuyo comienzo fijamos en la revocación judicial de la condena penal, nos hallamos frente a un acto estatal claramente viciado por una sobreviniente inexistencia de causa, lo que debió impulsar a la Administración a declarar su nulidad acogiendo favorablemente el recurso de revisión articulado por el actor. En otras palabras, los presupuestos de hecho y de derecho que otrora integraban, en apariencia, la “causa o motivo” del acto, ya no existían en razón de haberse dejado sin efecto la condena.
Considero por lo tanto que en esta “segunda etapa del procedimiento administrativo” resulta plenamente ajustada a derecho la plausible decisión de considerar que la revocación de una condena penal constituye una circunstancia que puede considerarse razonablemente incluida en el supuesto previsto en el inc. “c” del art. 89° de nuestra LPA provincial. Las particulares circunstancias del subexamine configuran un “caso no previsto” y la norma de individuación estrecha que supone el inc. “c” del art. 89 queda superada en pos de la equidad y el derecho a la tutela judicial efectiva asignando el mismo trato a un caso omitido por el texto legal y a los considerados por él

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Exenta de toda crítica se halla también la sanción de nulidad que se impone tanto respecto del acto segregatorio como especialmente de aquel denegatorio del recurso de revisión articulado. Prístina resulta en la especie la desaparición ex post facto del presupuesto de hecho que constituyó originariamente la exclusiva “causa” del acto. Ergo, adolece de una arbitrariedad manifiesta el acto administrativo que desestima la revisión y mantiene la cesantía impuesta, en tanto prescinde de un hecho acreditado en el propio expediente administrativo sustanciado (la revocación de la condena penal) que simultáneamente provoca la desaparición de la situación objetiva de hecho que se hallaba como base del acto (precisamente la condena).

IV. Apariencia y falsedad de la “causa” del acto administrativo. La exigencia de una “motivación” suficiente
Luego de exponer los fundamentos por los cuales se sostiene que la cesantía del actor adolecía de “inexistencia de causa” a partir de la revocación de la condena penal, el vocal de primer voto retoma el análisis de la “primera etapa” del procedimiento administrativo (en la que aparentemente el acto estatal no adolecía de vicio alguno) sosteniendo que, en realidad, el acto segregatorio se encontraba viciado ab initio, es decir aun antes del comienzo de la “segunda etapa” que comenzó con la revocación de la condena penal. En otras palabras se sostiene que los elementos fácticos y/ o jurídicos que integran la causa (la condena penal) eran meramente aparentes y en definitiva falsos.
Así, el juez afirma que el presupuesto de hecho para la causal de cesantía prevista en el art. 16° inc. “k” del Estatuto del Personal de la Salud no pudo configurarse al momento del dictado del acto administrativo que dispuso la adopción de la medida expulsiva, dado que la condena criminal no se encontraba firme. En apoyo de esta tesitura, el vocal acude al “principio de inocencia” contenido en el art. 18, CN, que reproduce nuestra Carta Magna provincial en su art. 39 al decir que “… nadie puede ser considerado culpable mientras una sentencia firme no lo declare tal». Se señala asimismo que tal circunstancia no había sido desconocida por la Administración, sino que más bien sobre ella se había construido un razonamiento a todas luces improcedente, ya que la demandada aduce que la cesantía dispuesta lo era sin perjuicio de transformarse en exoneración una vez que la sentencia se encontrara firme. Deduce entonces el magistrado, como corolario lógico de la tesitura ensayada por la Administración, que “… resultaría suficiente la existencia de una condena criminal, aún no firme, para configurar la causal de cesantía, mientras que la sanción de exoneración sí requeriría la condena firme, lo cual importa un razonamiento francamente contrario a derecho…”.
Es aquí donde vamos a confutar el razonamiento desplegado por el magistrado. En primer lugar consideramos que si bien el acto administrativo que dispuso la cesantía se hallaba viciado ab initio (es decir con anterioridad a la revocación de la condena que determinó la desaparición de su “causa” o “motivo”), entendemos que la nulidad no reside en la falsedad o apariencia de la causa, como lo sostiene el juez, sino en la ausencia de “motivación suficiente”. Dicho de otro modo, somos de opinión de que la nulidad originaria del acto no finca en la circunstancia de entenderse que para la procedencia de la sanción se requería inexorablemente una condena penal firme.
Analicemos detenidamente esta cuestión. La Administración provincial cesantea al actor por la sola y exclusiva circunstancia de considerarlo (por imperio de la sentencia penal) responsable del delito de calumnias. Así se desprende tanto del acto segregatorio como de los antecedentes incorporados al sumario administrativo sustanciado. El encuadre jurídico estaba dado, según el emisor del acto, por los arts. 118 inc. “h” y 16 inc. “k” de la ley 7625. El primero de los citados dispositivos establece como causal de cesantía el hallarse comprendido en las disposiciones del art. 16. Esta última norma señala que no podrá ingresar, reingresar, ser reincorporado ni permanecer en el régimen de dicha ley “…. el que tenga condena criminal por hecho doloso referido a la Administración Pública o que no refiriéndose a la misma, cuando por sus circunstancias afecte el decoro de la función o prestigio de la Administración….» (inc. “k” ib.).
Con esta proyección conceptual, y asumiendo que el delito de calumnias no integra el elenco de los ilícitos contra la Administración Pública, entendemos que el único camino válido para la Administración era explicitar que dicha condena traía aparejada a su vez responsabilidad administrativa por afectar “…el decoro de la función o prestigio de la Administración…» como reza la norma del inc. “k” en su parte final. Retrotrayéndonos años atrás, recordamos haber leído que el actor atribuía a la entonces secretaria general de la Gobernación (y también por entonces esposa del anterior gobernador de la Provincia) la realización de negociaciones espurias vinculadas con la Obra Social provincial, por lo que no hubiera sido desacertado sostener, en su momento, la existencia de una afectación al decoro de la función o prestigio de la Administración. En vez de ello, el emisor del acto segregatorio (con una técnica discursiva sumamente criticable) decide “declarar la responsabilidad del agente como autor del delito de calumnias”, sosteniendo que dicha conducta constituía una violación a las disposiciones de los arts. 118 inc. “h” y 16 inc. “k” de la ley 7625.
Podemos colegir entonces que el acto carece de motivación suficiente toda vez que no se ha explicitado suficientemente de qué manera la condenación penal del agente quedaba subsumida en la norma del art. 16 inc. “k”. Si lo era por la sola condenación penal (que –reiteramos– no podía darse por inexistencia de un delito contra la Administración Pública) o por resultar dicha condena dañosa al decoro del empleo o prestigio de la Administración, sólo el emisor del acto lo sabe, claro está en su solo fuero íntimo. Esta coyuntura demuestra entonces que el acto segregatorio deviene ilegítimo y palmariamente violatorio del derecho de defensa en juicio.
La exigencia de que el acto administrativo tenga una “motivación suficiente” no es inútil ni consecuencia de un rigorismo formal estéril. Muy por el contrario, dicha exigencia atañe a la esencia misma del Estado de Derecho y al sistema republicano de gobierno. Sin la mención expresa de las razones determinantes de la emisión del acto no se exterioriza el iter psicológico que ha inducido al titular del órgano a dictarlo del modo en que lo hace. Con esta proyección conceptual puede colegirse que la “motivación” del acto es una garantía frente a una posible arbitrariedad, garantía ésta que se inserta, junto a otras, en un sistema que tiende a equilibrar las prerrogativas del poder administrador con el reconocimiento y protección de los derechos subjetivos de los administrados. Este sistema de garantías se halla en la base misma de un pretendido “Estado de Derecho”.

V. La relativa autonomía de las sanciones administrativas y la prejudicialidad penal
En el acápite anterior hemos afirmado que la nulidad ab initio del acto segregatorio no radicaba en la inteligencia de considerarse que la cesantía no podía ser impuesta no estando firme la sentencia penal, tal como lo sostiene el vocal opinante al pregonar la apariencia o falsedad de la “causa” o “motivo” del acto. Hemos tratado además de exponer las razones por las cuales creemos que el vicio nulidificante originario del acto se halla principalmente en la ausencia de motivación suficiente.
Ahora bien, examinemos la posición adoptada por el juez en lo relativo a la firmeza de la sentencia y el principio constitucional de inocencia. Entra a jugar aquí la cuestión, tantas veces debatida, acerca de la aplicación al derecho disciplinario de los principios fundamentales del derecho penal. Personalmente participamos de aquella corriente que postula la aplicación de esos principios generales, aunque –claro está– con “matizaciones” o “limitaciones”. Debe tenerse siempre presente que las sanciones penales y las administrativas tutelan órdenes jurídicos diferentes y persiguen también finalidades distintas. El principio de inocencia es sin duda aplicable al procedimiento administrativo sancionador (tanto al propio procedimiento “interno” como en relación con un proceso “externo” como el penal), más lo que no puede admitirse que cuando ese principio tiembla en sus cimientos en razón de la existencia de una sentencia condenatoria dictada por la justicia criminal, la Administración se halle vedada de imponer sanción alguna debido a la falta de firmeza del pronunciamiento condenatorio. Estamos convencidos de que el “principio de inocencia” consagrado en nuestra Constitución provincial y en el Código Procesal Penal local no es incompatible con una presunción “administrativa” de culpabilidad que permita servir de sustento a un acto administrativo sancionador.
Siguiendo el razonamiento del vocal de primer voto: ¿debía entonces la Administración Pública mantener al agente en su cargo hasta tanto la sentencia condenatoria quedara firme? La respuesta afirmativa a esta pregunta no parece conciliar la garantía del “principio de inocencia” con la necesaria salvaguarda del interés público. El derecho disciplinario no es un derecho meramente doméstico o privado; la comisión de un delito por parte de un agente público también afecta a los ciudadanos, a la sociedad toda. La matización, en el Derecho Administrativo disciplinario, de principios generales del Derecho Penal tales como el de “tipicidad”, “non bis in idem”, etc., ha sido desarrollada por la doctrina y receptada por la jurisprudencia de la materia. Por ello pensamos que existiendo diferencias cualitativas entre el derecho disciplinario y el derecho penal, la efectividad de la sanción administrativa no entra en colisión con la presunción de inocencia, afirmación esta que puede colegirse precisamente de la relativización del “non bis in idem” y de la válida existencia de una duplicidad de procedimientos sancionadores.
No queremos significar con esto que la autonomía de la sanción disciplinaria respecto de la penal sea de naturaleza absoluta, retrotrayéndonos a la ya felizmente superada “doctrina de las dos verdades”. Nada más alejado que ello, ya que el límite está dado por la llamada “prejudicialidad penal”. Hay consenso en la doctrina y jurisprudencia de la materia en sostener que si en sede penal se ha declarado la inexistencia del hecho incriminado, mal puede la Administración imponer sanción fundada en el acaecimiento de un hecho que la justicia criminal tuvo por inexistente, o que acaecido, no fue cometido por el investigado. Esta afirmación es la que debió haber impulsado a la Administración a acoger la revisión administrativa articulada por el cesante.
A la inversa, se ha dicho que si el juez penal declara la existencia de un hecho delictivo y la participación punible del sometido a proceso, la Administración deberá ajustar su accionar a lo allí decidido. Esta hipótesis es la que entendemos habilitaba válidamente a la Administración a imponer sanción disciplinaria (reiteramos, aunque la condena no se hallara firme) en tanto y en cuanto existiera un remanente de responsabilidad administrativa y ello se plasmara adecuadamente en una “motivación suficiente”, cosa que en la especie no aconteció en modo alguno.
Al referirse a la autonomía de las sanciones administrativas y la prejudicialidad penal, el maestro Marienhoff ha puntualizado que “… aunque es cierto que el procedimiento administrativo disciplinario y el proceso penal son diferentes por su génesis, sus fines y sus sanciones, práctica y racionalmente ha de evitarse que un mismo hecho dé lugar a decisiones totalmente contradictorias en el proceso penal y el procedimiento administrativo, puesto que la verdad judicial debe ser en lo posible, única…”

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Respecto del fundamento de la mentada prejudicialidad penal, se ha señalado que la influencia del proceso penal sobre el procedimiento disciplinario administrativo, por el carácter jurisdiccional de sus decisiones, es evidentemente imperiosa, “…. toda vez que no sería posible que en una de dichas sedes se negara la existencia del hecho, mientras que en la otra se la afirmara, de donde se seguiría una situación jurídicamente escandalosa….”

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Concluimos entonces sosteniendo la legitimidad de aquellos dispositivos disciplinarios que prevén la aplicación de sanciones a los agentes sobre la base de la existencia de una condenación penal, aun cuando esta última no se encontrare firme. Por otro lado, resulta claro también que si la Administración sanciona a un dependiente por la exclusiva existencia de una condena penal que luego es revocada, es obligación legal y moral del Estado dejar de lado la “chicana” (¡nuestras disculpas por esta expresión pero a veces hay que hablar sin eufemismos!) y reincorporar de inmediato al dependiente, evitando de este modo la iniciación de un largo proceso judicial al que todavía hay que agregar la descontada apelación del Estado provincial.

VI. Conclusiones
Habiendo llegado al final de esta nota a fallo, estamos en condiciones de formular unas concretas conclusiones. La primera de ellas es la razonable subsunción de la hipótesis de revocación de una condena penal en el supuesto contemplado en el inc. “c” del art. 89 de nuestra LPA provincial.
Tampoco escaparía a este pretendido encuadramiento el caso de aquella falta disciplinaria que aunque no tuviera por causa exclusiva una condenación penal, se cimentara o tuviera por “causa” el mismo hecho investigado en sede penal que a la postre resultara inexistente o se declarara la inexistencia de participación punible del sometido a proceso.
Una segunda conclusión a que arribamos es la insalvable nulidad por “inexistencia de causa” que cabe predicar respecto de aquel acto sancionatorio que carece, ya sea ab initio o ex post facto de los presupuestos de hecho y de derecho que lógicamente deben fundamentar su dictado.
En tercer lugar, debe declararse igualmente la nulidad insanable de aquel acto administrativo que adolezca de una motivación que posibilite al administrado un eficaz conocimiento de las razones y fundamentos que indujeron al poder administrador al dictado de un acto que interfiere en su esfera jurídica.
Como cuarta y última conclusión, afirmamos la legitimidad de aquellas disposiciones que se encuentran en los distintos regímenes disciplinarios de empleo público y que habilitan la imposición de sanciones fundadas en la existencia de una condenación penal, esté firme o no lo esté ■

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