Nueva prórroga en la duplicación de la indemnización por despido – Reflexiones sobre su constitucionalidad

14 mayo, 2003

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Sumario. 1. Introducción. 2. La emergencia constitucional y el Derecho del Trabajo. 3. Los decretos de necesidad y urgencia frente al diseño constitucional argentino. 4. Emergencia laboral actual, control de constitucionalidad y Estado de Derecho.
1. Introducción

Desde hace más de un año, fruto de la ley 25.561, impera en el país la emergencia pública, la que ha impactado fuertemente en los derechos individuales. El artículo 16 de la citada ley estableció -por un lapso de 180 días- una sanción económica especial para la extinción del contrato de trabajo por decisión patronal. No obstante, al vencimiento de ese plazo el Poder Ejecutivo Nacional (PEN), mediante sucesivos decretos de necesidad y urgencia (DNU), decidió prorrogar la normativa del citado artículo 16.
Nos proponemos reflexionar -desde la óptica constitucional- sobre la actuación del Poder Ejecutivo Nacional al decidir las prórrogas del artículo 16 de la ley 25.561, especialmente la resuelta por el recientemente dictado DNU 662/03.

2. La emergencia constitucional y el Derecho del Trabajo

La Constitución Nacional (CN), pórtico jurídico de todo el ordenamiento normativo argentino, no ha dejado de contemplar situaciones especiales -fácticas y jurídicas- que traen como consecuencia directa el apartamiento temporal y limitado del funcionamiento institucional habitual del país. Estas situaciones especiales conforman las llamadas “emergencias constitucionales”

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que son remedios coyunturales excepcionales que el propio diseño constitucional ha previsto para retornar al funcionamiento pleno de división de poderes y goce de los derechos individuales

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.
Pese a lo dicho, la realidad institucional y normativa argentina demuestra que es práctica habitual la utilización de los institutos de emergencia en el funcionamiento del país, en especial el dictado indiscriminado de decretos de necesidad y urgencia

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.
El Derecho del Trabajo -una de las ramas jurídicas más sensibles al impacto de la realidad socioeconómica- desde antaño ha sufrido el embate de la teoría de la emergencia para modificar o suspender el funcionamiento de sus principales institutos o introducir conceptos y principios ajenos a la disciplina

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La novel pero ya célebre ley 25.561, que decretó la emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria en todo el país, también extendió sus efectos sobre el Derecho del Trabajo. En su artículo 16 impuso una sanción económica especial y por el término de 180 días para los despidos sin causa decididos por la patronal

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. El PEN, arrogándose facultades reglamentarias -que interpreta le son propias por mandato constitucional- dictó los decretos 264/02 y 265/02

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que imprimieron una concepción en la aplicación del citado artículo 16 totalmente distinta a la diseñada por el legislador. Mediante estos decretos el PEN impuso como requisito de cumplimiento previo a la resolución contractual patronal, la apertura del proceso preventivo de crisis y otorgó a la autoridad administrativa del trabajo nuevas facultades de control en su funcionamiento. Creemos que la reglamentación ha excedido largamente las facultades propias del Poder Ejecutivo y ha desvirtuado de manera arbitraria la voluntad originaria del legislador

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. Este enjambre normativo ha acarreado una disparidad interpretativa en la doctrina iuslaboralista sin que aún se logre visualizar una tendencia uniforme

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Con posterioridad, el PEN dictó el DNU 883/02

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por el que decide prorrogar por el término de 180 días hábiles administrativos las prescripciones del artículo 16 de la ley 25.561; y más recientemente dictó el DNU 662/03

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por el que dispuso una nueva prórroga hasta el día 30/06/03, no habiendo recibido ninguno de ellos -al menos hasta el momento en que escribimos estas líneas- ratificación parlamentaria en el Congreso.

3. Los decretos de necesidad y urgencia frente al diseño constitucional argentino

La utilización de los “decretos de necesidad y urgencia” como acto de gobierno no es una práctica nueva en el país ya que existe desde los incipientes comienzos institucionales

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. Pero, sin lugar a dudas, su repercusión normativa se vislumbró de manera ostensible y con fuerte impacto en los derechos individuales a partir del año 1989, cuando su práctica se tornó habitual, prolífera y desmedida. Desde ese entonces y de manera frecuente ha sido objeto de estudio y crítica generalizada por la más calificada doctrina

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Los convencionales constituyentes del año 94, reconociendo que este mecanismo paraconstitucional formaba parte de nuestra realidad, al reglamentarlo de manera expresa en el artículo 99, inciso 3° de la CN buscaron “… impedir la existencia de prácticas constitucionales paralelas …”

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y, fundamentalmente, fijar “… la regla general: están prohibidos los decretos de necesidad y urgencia…”

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. A la fecha el Congreso aún no ha cumplido con el mandato constitucional contenido en el inciso tercero del artículo 99 de la CN dictando la ley que debe reglamentar esta facultad legislativa extraordinaria del Poder Ejecutivo. Este vacío normativo e institucional ha generado una incertidumbre jurídica de magnitud respecto a los efectos de aquellos DNU que no reciben convalidación parlamentaria

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.
La valoración judicial por parte de la Corte Suprema de los DNU como instrumento de gobierno en la emergencia ha sido oscilante

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. Si bien en un inicio mantuvo una postura tolerante, significando en los hechos una convalidación de la emergencia desde la llamada crisis del “corralito”, el Alto Tribunal ha virado radicalmente su concepción y ha fijado una postura clara y precisa -primero en el caso “Smith”

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y más recientemente en el caso “San Luis”

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– sosteniendo la necesidad de la valoración judicial tanto de la declaración de la emergencia que genera limitaciones especiales en los derechos individuales, como también respecto a los procedimientos legislativos de emergencia por los que se instrumenta, reasumiendo de esta manera para el Poder Judicial el pleno control de constitucionalidad aun en supuestos fácticos emergenciales.

4. Emergencia laboral actual, control de constitucionalidad y Estado de Derecho

A la luz de la doctrina elaborada por la CSJN y frente a la supuesta emergencia que impacta en el Derecho del Trabajo, se impone de manera inexorable efectuar un control de legalidad sobre los decretos que el Poder Ejecutivo Nacional dictara para prorrogar el artículo 16 de la ley 25.561.
A nuestro entender, el DNU 883/02 y muy especialmente el DNU 662/03 se tornan reprochables constitucionalmente. Entre otras impugnaciones resaltamos: El PEN -invocando de manera parcializada doctrina de la CSJN- se arroga para sí la facultad legislativa de imponer restricciones especiales a los derechos individuales durante la emergencia, obviando que por mandato constitucional esta facultad es propia y natural del Poder Legislativo. Además, sostiene que está obligado a dictar los DNU porque resulta imposible seguir el procedimiento ordinario de sanción de leyes, cuando en realidad el Congreso Nacional está en pleno período de sesiones ordinarias y ni siquiera tiene incorporado en el trámite parlamentario la iniciativa de convalidación del citado DNU 662/03

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. No es de extrañar que, siguiendo la línea argumental y las citas referenciales que fundan el decreto 662/03, al vencimiento de éste el PEN decida una nueva prórroga del artículo 16 de la ley 25.561 hasta el 31/12/03

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Entiéndase bien nuestra postura: no estamos en contra de la protección especial del trabajador despedido establecida en el artículo 16 de la ley 25.561, la cual creemos es plenamente constitucional y compatible con el estado de emergencia

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. Lo que cuestionamos es la metodología instrumentada para prorrogarla. Y levantamos la crítica no porque pretendamos su desaparición, sino porque entendemos que instrumentada como está puede tornarse ineficaz y nula. Si el DNU 662/03 no recibe una rápida ratificación legislativa y es cuestionado judicialmente por falta de legalidad, es harto probable que se declarare su inconstitucionalidad

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Desde esa perspectiva, el Congreso Nacional como representante genuino de la diversidad de opiniones de la ciudadanía

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, debe dignar su rol constitucional y asumir el decisorio final sobre la viabilidad o no de la emergencia denunciada.
De no producirse la convalidación parlamentaria, se hace necesario que el Poder Judicial, en su rol de custodio último de la CN, determine la legalidad de la actuación del PEN al dictar las prórrogas del artículo 16 de la ley 25.561. Una definición al respecto significará un positivo aporte en el proceso de consolidación de la “fuerza normativa” de la Constitución Nacional dentro del sistema legal argentino

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Los tiempos actuales y la crisis de valores que impera imponen a la sociedad toda, pero muy especialmente a nosotros, los operadores jurídicos, el cumplir una “obligación constitucional”

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básica: debemos recuperar de manera urgente la “esencia” del Estado de Derecho; tenemos que consustanciarnos, convencernos y comprometernos a actuar bajo el marco de la “legalidad constitucional”, subordinando a ella ésta y cualquier otra emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria

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<hr />

(*) Docente de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Cba.

1) Entre otros institutos destacamos: Estado de Sitio (art. 23 CN), Intervención Federal (art. 6 CN), Decretos de Necesidad y Urgencia (art. 99,3 CN), Delegación Legislativa (art. 76 CN).

2) Para profundizar sobre el tema, véase: Hernández, Antonio María, Las emergencias y el orden constitucional, Rubinzal Culzoni, Sta. Fe, 2002.

3) Cfr: Revista de Derecho Público, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2002, en especial Hutchinson, Tomás, “La emergencia y el Estado de Derecho”, y Rosatti, Horacio D., “El Estado y la colmena: la emergencia en el derecho constitucional argentino”.

4) Cfr: Sappia Jorge J., “El Derecho del Trabajo y la Emergencia”, publicado en Suplemento Derecho Laboral, Sección Doctrina, diario jurídico informático “El Dial” (wwww.eldial.com.ar); Valdovinos, Oscar, “El Derecho del Trabajo, la emergencia y el voluntarismo jurídico”, DT -2002-A, pág. 895 y ss.

5) Boletín Oficial (07/01/2002). “Artículo 16.- “Suspéndese la aplicación de la Ley N° 25.557, por el término de hasta noventa (90) días. Por el plazo de ciento ochenta (180) días quedan suspendidos los despidos sin causa justificada. En caso de producirse despidos en contravención a lo aquí dispuesto, los empleadores deberán abonar a los trabajadores perjudicados el doble de la indemnización que les correspondiese, de conformidad a la legislación laboral vigente”.

6) Boletín Oficial (11/02/02).

7) En sentido contrario se ha expresado Julio Simón en su artículo “Sobre la emergencia, el despido y las facultades del PEN” Revista de Derecho Público, Rubinzal-Culzoni, Sta. Fe, 2002-2. Discrepamos con esta postura ya que no creemos que las facultades que el PEN se arroga puedan entenderse como potestades delegadas por la ley 25.561.

8) Entre otros, Cfr: Carcavalo, Hugo R., “Notas sobre la suspensión de los despidos sin causa dispuesta en la ley 25.561 y en el decreto 264/02, DT 2002-A, pág. 441 y ss; Ackerman, Mario E., “La mal llamada suspensión de los despidos y su prórroga prematura”, DT 2002-A, pág. 1144 y ss; García Héctor Omar, “La suspensión de los despidos sin causa por el artículo 16 de la ley 25.561: otra refutación del tiempo”, DT 2002-B, pág. 2110 y ss; Sappia, Jorge J., “Los despidos y la crisis. A propósito del artículo 16 de la ley 25.561 y los decretos 264 y 265 de 2002”, DT 2002-A, pág. 446 y ss. Arese, César, “Sobre la operatividad del artículo 16 de la ley 25.561 prorrogado por el DNU 883/02, sección Doctrina, versión informática (www.derechoso-cial.com.ar).

9) Boletín Oficial (29/05/2002).

10) Boletín Oficial (21/03/2003) “Artículo 1. “Prorrógase, a partir del vencimiento del plazo establecido en el artículo 1° del Decreto N° 883 de fecha 27 de mayo de 2002, la suspensión de los despidos sin causa justificada y demás disposiciones contenidas en la última parte del artículo 16 de la Ley N°25.561, hasta el día 30 de junio de 2003”.

11) Cf: Quiroga Lavié, Humberto, La potestad legislativa, Zavalía Editor, 1993, pág. 297 y ss.; Pérez Hualde Alejandro, Decretos de necesidad y urgencia, límites y control. Ed. Depalma, Bs. As., 1995.

12) Ver, entre muchos otros, Bidart Campos, Germán, La Corte Suprema ante un desborde institucional del Poder Ejecutivo, ED – 142-271; Midón, Mario, La “suprema” emergencia de los decretos de necesidad y urgencia, ED, 147-765; Sagüés, Néstor P. Derecho constitucional y derecho de emergencia, LL, 1990-D-1049.

13) Palabras del miembro informante, convencional García Lemas en el plenario de la Convención. Diario de Sesiones de la Convención Constituyente, Santa Fe-Paraná, 1994, pág. 2218.

14) Exposición del convencional Ortiz Pellegrini, Diario de Sesiones…, pág. 2450.

15) Para ilustrarse al respecto recomendamos, con provecho para todos por el profundo análisis de doctrina y jurisprudencia realizado por el autor: Ekmekdjian Miguel A., Tratado de Derecho Constitucional, Ed. Depalma, Bs. As. 1994, Tomo II, pág. 499 y ss.

16) Para profundizar sobre el tema sugerimos la excelente recopilación jurisprudencial y el profundo análisis que efectúa Adrián Ventura en su trabajo “Los decretos de necesidad y urgencia: un salto a la vida aconstitucional”, en Revista de Derecho Público, Rubinzal-Culzoni, Sta. Fe, 2002.

17) CSJN Smith Carlos c/ Poder Ejecutivo Nacional, Sentencia 01/02/02. Entre otros comentaristas, véase: Colautti, Carlos, LL04/02/02; Gelli, María A. LL 20/02/02.

18) Para consultar el fallo y su extensa fundamentación, véase: Semanario Jurídico, Suplemento Especial 05/03/03.

19) Al respecto recordamos al lector que el trámite parlamentario de la ley 25.561 se produjo en el lapso de dos días y durante el receso parlamentario (enero de 2002), lo que refleja que el Poder Legislativo puede -cuando se lo propone- producir leyes y funcionar de manera diligente.

20) Destacamos esta hipótesis porque el PEN, para dictar las prórrogas se fundamentó en sus propios actos, ya que en los “considerandos” de ambos decretos cita como fundamento la Emergencia Ocupacional Nacional que él mismo decidió con el decreto 165/02 y luego prorrogó hasta el 31/12/033 mediante el decreto 39/03.

21) Como claramente lo determinó la Sala Sexta de la Cámara Única del Trabajo de la ciudad de Cba. en autos “Pautasso María Laura c/ Indura Arg. SA -Dda.”, (29/11/02).

22) Postura que también parece asumir Ackerman en la parte final de su artículo (referenciado en nota al pie N° 7).

23) Cf. Nino Carlos S., Fundamentos de Derecho Constitucional, Ed. Astrea, Bs. As. 2000, pág. 532 y ss.

24) Sobre la fuerza normativa de la Constitución, consultar Sagüés Néstor P. “La interpretación judicial de la Constitución”, Ediciones Depalma, 1998, pág. 11 y ss.

25) Para profundizar sobre las obligaciones constitucionales, véase con provecho para todos: Bidart Campos, Germán. Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Tomo 1º, pág. 638.

26) Sobre la “legalidad constitucional”, su defensa y valor social, recomendamos el muy buen trabajo de Gil Domínguez, Andrés, “La legalidad constitucional como derecho de incidencia colectiva”, en el libro “El derecho constitucional del siglo XXI”, (autores varios), Ed. Ediar, 2000, pág. 427 y ss.