Juzgados de Primera Instancia en lo Fiscal, ley 9024: ¿necesidad, conveniencia, inutilidad?

I)Texto de la Lp. 9024 (B.O. 25-06-02, p. 2)

CREACIÓN DE JUZGADOS CIVILES Y COMERCIALES EN LO FISCAL
Art. 1. COMPETENCIA MATERIAL. Los Juzgados en lo Civil y Comercial del asiento de las Circunscripciones Judiciales serán competentes para conocer y resolver en primera instancia en las causas que se promuevan por cobro judicial de tributos y multas aplicadas por la autoridad administrativa y por repetición de pago indebido de impuestos, tanto provinciales como municipales. El Tribunal Superior de Justicia, de conformidad con las previsiones del Artículo 12 Inciso 24) de la Ley N° 8435, asignará competencia excluyente para entender en las causas mencionadas a Juzgados y Cámaras en lo Civil y Comercial, en número suficiente para satisfacer las necesidades de la especialización en materia tributaria y de una adecuada prestación del servicio de justicia en atención al volumen de causas, pudiendo crear Secretarías con especialidad fiscal; dictará las normas que aseguren el cumplimiento de la presente, a cuyo fin podrá reasignar las causas en trámites en dichos Juzgados y establecer la dotación y distribución del personal.
Art. 2. PROCEDIMIENTO. El cobro judicial de tributos, su actualización, recargos, intereses y multas se efectuará por la vía del juicio ejecutivo regulado en el Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia, con las modificaciones establecidas en la presente ley.
Art. 3. COMPETENCIA TERRITORIAL. El juicio ejecutivo será tramitado por ante los Jueces en lo Civil y Comercial con competencia en materia fiscal que corresponda a la sede de la jurisdicción administrativa del deudor. Cuando no se conozca el domicilio del deudor en la Provincia, será tramitado ante los Jueces en lo Fiscal de la ciudad de Córdoba, ante los del lugar de la radicación de los bienes o ante los del lugar de realización del hecho imponible, a elección del Fisco.
Art. 4. CITACIóN DEL DEUDOR. La citación a estar a derecho se practicará en el domicilio tributario del deudor. Cuando no se conociere el domicilio del demandado en la Provincia o fuere incierto o dudoso, se lo citará por edictos que se publicarán durante cinco (5) días en el Boletín Oficial únicamente. Si el demandado no compareciera se seguirá el juicio en rebeldía conforme las disposiciones pertinentes del Código Procesal Civil y Comercial.
Art. 5. TíTULO BASE DE LA ACCIÓN. Será titulo hábil y suficiente para acreditar la deuda tributaria a los fines de su ejecución, la liquidación de deuda para juicio expedida por los funcionarios habilitados, que deberá consignar fecha, lugar y de emisión, nombre, domicilio e identificación tributaria del deudor, identificación del bien o hecho imponible, concepto, montos, rubros, montos y períodos reclamados con sus respectivos vencimientos y firma del funcionario con aclaración del cargo que desempeña. En caso de créditos fiscales verificados judicialmente será título ejecutivo hábil la correspondiente resolución judicial. Los poderes de los representantes del Fisco serán las copias de los Decretos de sus respectivos nombramientos con la declaración jurada sobre su fidelidad y vigencia.
Art. 6. EXCEPCIONES ADMISIBLES – PRUEBA. Sólo podrán oponerse las excepciones que se enumeran a continuación: 1) Pago. 2) Prescripción. 3) Inhabilidad de título cuando no concurran los requisitos del art. 5. En el caso del inc. 1) sólo será admisible la prueba documental, que deberá ser ofrecida con el escrito de interposición de excepciones y acompañarse en el mismo acto o indicar con precisión dónde deberán requerirse cuando se trate de informes por escrito de reparticiones públicas, testimonios de instrumentos públicos o constancias de actuaciones judiciales, casos en los cuales la prueba deberá producirse dentro del plazo fatal de quince (15) días hábiles. El Juez podrá rechazar sin más trámite las excepciones de pago opuestas sin prueba ofrecida en debida forma.
Art. 7. SENTENCIA. Vencido el término que se hubiere acordado para producir la prueba conforme lo dispuesto en el artículo anterior, el Tribunal llamará los autos para Sentencia y resolverá dentro de los tres días siguientes.
Art. 8. RECURSOS. La sentencia de remate será apelable para el ejecutante y para el ejecutado que hubiese opuesto excepciones en término. El recurso no tendrá efecto suspensivo.
Art. 9. ACCIÓN DE REPETICIÓN. En los casos de sentencias dictadas en los juicios de ejecución fiscal por cobro de impuestos, la acción de repetición sólo podrá deducirse una vez satisfecho el impuesto adeudado, sus accesorios y costas.
Art. 10. ACCIÓN DE REPETICIÓN. PROCEDIMIENTO. Los juicios de repetición por pago indebido se sustanciarán por el trámite de juicio declarativo correspondiente previsto en el Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Provincia de Córdoba.

II) Observaciones formales

Los órganos legislativos del país, sean nacionales, provinciales o municipales, nos tienen acostumbrados a normas pésimamente elaboradas, con total olvido no sólo de la técnica legislativa, sino hasta de las más elementales reglas de sintaxis. Recuérdense al respecto los inextricables textos originales de varios artículos de la Ln. 25.563.
Sin llegar a esos extremos la Lp. 9024 presenta bastante tela para cortar.
1) Denominar la ley como CREACIÓN DE JUZGADOS CIVILES Y COMERCIALES EN LO FISCAL es un contrasentido. Sería tanto como decir juzgados en lo civil y comercial en lo penal. En realidad debe ser juzgados de primera instancia en lo fiscal.
2) No es cierto que la Lp. 9024 crea tales juzgados, como una categoría distinta de los actuales juzgados de primera instancia en lo civil y comercial, sino que encomienda (art. 1, 2° párr.) al Tribunal Superior de Justicia ejerza las facultades que ya tiene y le otorga el art. 12, inc. 24°, Lp. 8435, en ese sentido.
3) La frase “Los Juzgados en lo Civil y Comercial en el asiento de las Circunscripciones Judiciales” es incomprensible.
Si bien de la lectura de la exposición del miembro informante por la mayoría, legislador López Amaya, se desprende que la intención era crear los juzgados en lo fiscal solamente en las ciudades cabeceras de cada circunscripción judicial “los juzgados con competencia en lo fiscal deberán sólo instrumentarse en las ciudades cabeceras de las circunscripciones judiciales de la Provincia, es decir, las ciudades que tienen los juzgados con sus respectivas cámaras en lo civil y comercial. De esta manera, se evitan interpretaciones dubitativas respecto de la totalidad de los juzgados civiles y comerciales del Poder Judicial. Entonces, sólo se instrumentarán en las ciudades asiento de las diez circunscripciones judiciales de acuerdo con la Ley 8435, Orgánica del Poder Judicial”, hay que convenir que no es eso lo que se plasmó en el texto publicado.
4) El art. 1, 1° párr. es redundante, y por tanto inútil, pues la competencia material allí establecida ya la tienen según la Lp. 8435.
Amén de ello, es suficiente con indicar “serán competentes para conocer”, pues ello implica, obviamente, el poder de resolver.
5) El vocablo ‘tributo’ es el que corresponde utilizar para referirse a la totalidad de ingresos estatales en virtud de su poder de imposición: impuestos, tasas y contribuciones especiales. Correctamente, entonces, se alude a “tributos” en los art. 1, 1° párr., 2, y 5, pero erróneamente se refiere, exclusivamente a “impuestos” en el art. 1, 1° párr.
6) Al indicar “cobro judicial de tributos y multas aplicados por la autoridad administrativa” podría pensarse que cubre toda clase de multas, las impuestas por infracciones a las normas de tránsito, p. ej., lo que hubiera sido conveniente, fundamentalmente porque les serían aplicables las precisiones del art. 5

, y no únicamente las resultantes de tributos. Sin embargo esto último es lo real, pues el art. 3 alude solamente a “jurisdicción administrativa del deudor”, y el art. 5 se refiere, exclusivamente a las formalidades del título para acreditar la deuda tributaria.
7) Hubiera bastado que el art. 2 dijera “En las ejecuciones” fiscales regirán las siguientes disposiciones, pues por un lado, de ese modo se cubre todo lo que sea cobro tributario

, y por otro, el sometimiento al CPC resulta de su art. 518, inc. 7°.
8) El art. 3, al aludir a “jurisdicción administrativa” incurre en el mismo error del art. 121, Cód. Tributario, de donde fue tomado, pues se desconoce qué se quiere decir, aunque cabe interpretar, en función de la segunda parte de aquella norma, que se refiere a “domicilio tributario”

.
De otro ángulo, la voz “jurisdicción” tiene en derecho un significado preciso: poder-deber propio de los jueces para resolver las controversias, como atribución específica del Poder Judicial, que en una ley eminentemente técnica, o que quiere serlo, no debió ser olvidado.
9) En el art. 4, tomado del art. 122, Cód. Tributario, la indicación final del segundo párrafo está de más, en función del art. 2.
10) En el art. 5, cuando dice “consignar fecha, lugar y de emisión” debe entenderse ‘consignar fecha y lugar de emisión’. Se repite que el título deba indicar montos.
La parte final, tomada del art. 123, Cód. Tributario, debiera decir “Los representantes del Fisco acreditarán sus poderes con las copias de los decretos de su nombramiento”, pues tal como está redactado se confunden los poderes, que resultan de los que les otorga el Estado al designarlos, con el documento donde constan.
11) El segundo párrafo del art. 6, tomado del art. 124, Cód. Tributario, está de más, pues a los fines perseguidos basta con los art. 182; 547, inc. 6°; y 548, 2° párr., CPC.
Además solamente se faculta al juez a no aceptar la excepción si no se acompaña u ofrece la prueba documental, a diferencia del art. 548, 2° párr., CPC, que le impone ese proceder.
12) Indebidamente se utilizan mayúsculas con Juzgados en lo Civil y Comercial, Circunscripciones Judiciales, Cámaras en lo Civil y Comercial (art. 1, 3), Decretos (art. 5), Artículo, Juez (art. 6), Tribunal, Sentencia (art. 7)

13) Es inútil el art. 8, pues repite el art. 558, CPC.
14) Tampoco hay necesidad del art. 10, pues lo que dispone resulta de los art. 409, 417 y 418, inc. 1°, CPC.
Erróneamente se alude al código ritual en materia civil y comercial como “Código de Procedimiento Civil y Comercial”, denominación del código derogado por la Lp. 8465. El actual es Código Procesal Civil y Comercial, como correctamente es citado en los art. 2 y 4.
15) Es común que las leyes contengan un artículo final diciendo “Quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a la presente ley”. Perfectamente inútil, porque ésa es la consecuencia normal y obligada de toda nueva ley. En cambio, lo que generalmente no se hace, pero se debiera hacer para evitar inconvenientes y dificultades, es precisar cuáles son esas disposiciones que quedan derogadas.
En el caso se imponía esa precisión respecto del Título XI, Ejecución fiscal, Libro Primero, del Cód. Tributario (infra IV, 1).

III) Observaciones de fondo

1) Aciertos
a) Unificación de trámites
Unificación de trámites para las ejecuciones fiscales, sean provinciales o municipales (art. 1) (Infra IV, 3).
b) Contenido del título cobratorio
Indicación precisa del contenido del título cobratorio (art. 5)

.
Al respecto, señaló el legislador López Amaya: “Con relación al tipo y base de la acción de todos los juicios o pleitos de ejecución fiscal, en el proyecto hemos previsto, a fin de evitar errores materiales que se puedan cometer en la confección de la liquidación de deuda para juicio, que debe especificarse y hacerse constar en los títulos todos los requisitos que en esta ley se hace mención: esto es, consignar fecha y lugar de la emisión; el nombre, domicilio e identificación tributaria del deudor; la identificación del bien o derecho imponible; rubros, montos y períodos reclamados con sus respectivos vencimientos y la firma del funcionario con la aclaración del cargo que desempeña.
La inclusión de los requisitos formales o extrínsecos que debe contener la liquidación de deuda para juicio es sumamente importante para agilizar el proceso, para informar y formar a la administración pública provincial y municipal acerca de cómo debe confeccionarse el título que es base de la acción ejecutiva para el cobro fiscal de los tributos. Además, tiene un alto valor didáctico explicar cuáles deben ser esos requisitos formales que debe tener todo título como, por ejemplo, lo hemos expresado: el nombre, apellido, domicilio e identificación tributaria. Esto significa que, además de los datos personales del contribuyente, debe hacerse constar los datos con los cuales se encuentra inscripto en la administración que, en algunos casos, figura como una clave única de identificación tributaria y, en otros, con el número de cuenta o nomenclatura catastral. Pues bien, vale que se identifique en el tributo, ya sea en impuesto, tasa, derecho o contribución, el nombre y domicilio del contribuyente y la descripción o identificación tributaria del mismo para su localización y determinación. Además, debe identificarse el bien objeto del tributo o el hecho imponible. Con relación a los bienes, debe indicarse la clase e inscripción registral o dominial del mismo; si se trata de un inmueble, debe hacerse constar el número del asiento del dominio o de matrícula del Registro General, y si se trata de un rodado, el número de dominio en el Registro de la Propiedad del Automotor. En el caso del hecho imponible, debe indicarse en forma expresa cuál es el hecho gravado.
También deben insertarse en el título como formalidad extrínseca, las referencias respecto a los rubros, montos y períodos reclamados. Esto significa que la liquidación, para que sea válida para juicio, debe indicar los rubros por capital, recargos e intereses; debe discriminar los montos de cada uno de ellos y debe especificar los períodos que concretamente se reclaman en el juicio; por último, debe contener la firma de los funcionarios habilitados por ley.
En el caso de las liquidaciones de deudas expedidas por la administración provincial, deben estar firmadas por los funcionarios que indique el Código Tributario de la Provincia, Ley 6006; y en el caso de las municipalidades, por los funcionarios que establezcan las ordenanzas respectivas”.

2) Desaciertos
a) Juzgados en lo fiscal
No hay ninguna necesidad real de establecer juzgados con competencia exclusiva en lo fiscal. En la inmensa mayoría de los casos las ejecuciones fiscales tramitan en rebeldía y sin excepciones, con lo que el trabajo del juzgado es meramente rutinario, sin ninguna complicación

.
Además, tampoco existe una oleada de subastas. Salvo respecto de propietarios desconocidos, prácticamente no hay realizaciones de bienes en los juicios por cobro de tributos.
Por el contrario, es notable la desidia del Estado, tanto nacional como provincial. Y no estamos proponiendo aquí una persecución de pequeños contribuyentes que, sin duda, se encuentran con su capacidad de pago totalmente deprimida. Para éstos, todas las contemplaciones necesarias. Pero, ¿en qué quedan esas denuncias espectaculares de enormes evasiones de ricos y famosos? Al menos, nada se publica acerca de su cobro efectivo, cuando todo hace suponer que nada impide ubicar y cautelar sus bienes. A esta cuestión hizo alusión la legisladora Olivero.
En definitiva, esta ley, en este aspecto, significará solamente la creación de un magistrado becario, cuya tarea se limitará a la suscripción de meros formularios, recargando de ese modo la de los otros jueces, ante quienes se concentrarán las causas complicadas.
b) Competencia territorial
En el art. 3 se copió el art. 121, Cód. Tributario, el que, más allá de que pueda gustar o no, es acorde con la naturaleza provincial de los tributos a que se refiere.
Pero es absolutamente inadecuado, aplicado a tributos municipales, en cuanto permite promover la acción ante los tribunales de la ciudad de Córdoba.
Atendiendo a la fuente de la norma habría que entender que no se extiende a las municipalidades y comunas. De no ser así, el dispositivo resulta inconstitucional por su irrazonabilidad.
c) Excepciones oponibles
En general, y por varios motivos, es un error restringir las excepciones oponibles.
– No incide para nada en las posibilidades de cobro real (supra III, 2, a).
– Respecto de algunas de las defensas omitidas, como las de incompetencia, falta de personería, litis pendencia, falsedad de título y cosa juzgada, la mejor doctrina considera que “deben reputarse admisibles aun cuando la ley específica no las prevea e incluso las prohíba” por referirse a la aptitud del título ejecutivo y a la regularidad del proceso

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– La limitación de las defensas constituye un incentivo para cuestionar el punto, y es un dato de la experiencia que, si se oponen excepciones, en la inmensa mayoría de los supuestos ese expediente se paraliza.
Con esas cortapisas se promueve, entonces, lo que se quiere restringir: “evitar procesos dilatorios, con excepciones que en definitiva redundan en la dilación de los procesos o juicios ejecutivos” (legislador López Amaya).
– Respecto de la de excepción de inhabilidad de título se la relaciona, únicamente, con los requisitos del art. 5. De ese modo, no sólo no se atiende a la doctrina y jurisprudencia generalizada, sino que, incluso, se aparta del art. 124, Cód. Tributario, que contemplaba como excepciones autónomas facilidades para el pago concedidos conforme lo dispuesto por el artículo 83, y pendencia de recurso autorizado por este código, que eran simples variaciones de la de inhabilidad de título. En tanto en ambos supuestos, de lo que se trata es de la inexigibilidad, cuestión cubierta por esta excepción

.
Con la de inhabilidad de título es posible cuestionar la legitimación, tanto activa como pasiva

. La primera está implícitamente prevista en el art. 5, pero no la segunda.
Tampoco se contempla la posibilidad de incursionar en el proceso de gestión del título, también admitido, no para evaluar la legitimidad causal, sino para averiguar el cumplimiento de las formalidades que regulan su formación, lo que debe admitirse “toda vez que la validez formal del título o su ejecutoriedad están condicionadas por elementos que no constan en él”, sin que ello importe ingresar en la causa

.
Precisamente, uno de los casos en que esa posibilidad es mayor, es con relación a los tributos y las multas, por ser más prolongado el proceso de gestión del título: p. ej. contribución de mejoras

; certificado de deuda de la Caja de Subsidios Familiares

; multas de tránsito

.
– De no admitirse, vía interpretación, las excepciones indicadas, y la de inhabilidad de título con el alcance precisado, la norma es tachable de inconstitucional por afectar la defensa en juicio. Aun cuando el legislador López Amaya haya precisado: “De manera que en este caso, el derecho de defensa está totalmente asegurado y no hay riesgo alguno de inconstitucionalidad”, al incorporar la excepción de inhabilidad de título, no prevista en el proyecto original.
d) Excepciones y prueba
El art. 7 supone que únicamente puede producirse prueba si se opone excepción de pago, siendo que también puede ser necesaria en las otras defensas, incluso en las otras dos únicas contempladas en el art.6.

IV) Situación actual de
las ejecuciones fiscales

Con motivo de la vigencia de la Lp. 9024, se tiene el panorama que a continuación se expone.
1) Normas derogadas y vigentes
En función del sometimiento de las ejecuciones fiscales provinciales y municipales al CPC, sin otras modificaciones que las de la Lp. 9024 (art. 2), resultan derogados los art. 120 a 123 y 124 a 129 bis, Cód. Tributario, referidos específicamente a los tributos provinciales. Asimismo el art. 227, Lp. 8102, relativo a los municipales, respecto de la designación de martillero.
Subsisten en cambio las siguientes normas del Cód. Tributario: art. 123 bis y ter, pues aluden a subastas ordenadas en juicios de terceros; art. 131, exención de fianza, relacionado con toda clase de juicios en los que interviene el fisco, y no sólo con las ejecuciones; art. 132, embargo preventivo; art. 132 bis y ter, juicios concursales.
2) Competencia
Son materialmente competentes los jueces de primera instancia, como hasta ahora, salvo en aquellos lugares en que, de acuerdo con el art. 1, se atribuya a algunos competencia exclusiva en lo fiscal.
La competencia territorial (art. 3) se determina por el domicilio tributario del demandado, o en su defecto por el lugar de radicación de los bienes o el del hecho imponible, a elección del actor (supra II, 8), en concurrencia con los tribunales de la ciudad de Córdoba si se trata de tributos provinciales (supra II, 8). Respecto de los municipales esa opción es inconstitucional (supra III, 2, b).
3) Trámite
El trámite es el del CPC, sin otras modificaciones que las de la Lp. 9024 (supra IV, 1)
a) Título ejecutivo
El título debe ajustarse a las prescripciones del art. 5.
b) Citación del deudor
Debe hacerse en el domicilio tributario del deudor, y si fuere desconocido, incierto o dudoso, por edictos publicados por cinco días, solamente en el Boletín Oficial (art. 4)

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c) Excepciones oponibles
En caso de entenderse que sólo se admiten las previstas en el art. 6, la norma es inconstitucional al afectar el derecho de defensa. Asimismo, si la de inhabilidad de título se la refiere, exclusivamente al art. 5 (supra III, 2, c), respetando el art. 549, 1° párr., CPC.
Por otro lado, ahora queda abierta la posibilidad de la excepción de plus petición o pago parcial, si se compara el art. 6, inc. 1°, que menciona pago sin aditamentos, con el art. 124, inc. 2°, Cód. Tributario, que aludía a pago total.
d) Prueba
Es factible rendir prueba en todos los supuestos en que ello sea necesario, siempre con las limitaciones del art. 548, 2° párr., CPC.
e) Plazo para dictar sentencia
Es el de tres días del art. 7.
f) Ejecución de sentencia
La ejecución de sentencia se rige, exclusivamente, por las normas del CPC, salvo en cuanto a la fianza de su art. 561, en caso de tributos provinciales, porque el art. 131, Cod. Tributario, mantiene vigencia (supra IV, 1).
Luego, la designación de martillero debe hacerse por sorteo (art. 44, inc. b, Lp. 7191), de la lista respectiva remitida al Tribunal Superior de Justicia por el Colegio de Martilleros (art. 40, Lp. 7191).
El fisco provincial está eximido de ofrecer caución (art. 561, CPC), atento el art. 131, Cód. Tributario. No así los municipios y comunas.

V) Juicio de repetición

Es de competencia de los juzgados en lo fiscal, donde existan (art. 1), tramita por el juicio declarativo que corresponda (art. 10) y constituye requisito de admisibilidad el previo pago de la condena impuesta en el juicio ejecutivo (art. 9) ■

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