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El presente trabajo se propone analizar la intervención que le corresponde al Ministerio Público Fiscal en el proceso contencioso administrativo provincial, distinguiendo la que le incumbe al fiscal de Cámara Contencioso-Administrativa en primera o única instancia (según la Provincia sea o no parte), de la que le atañe al fiscal general en la alzada.
En tal cometido, el análisis partirá metodológicamente de las prescripciones contenidas en nuestra Constitución provincial, para descender, a partir de allí, a las normas infraconstitucionales contenidas en la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal (N° 7826 y modif.) y en la Ley de la Materia Contencioso-Administrativa N° 7182, en los términos del art. 178 de la Constitución de la Provincia.
El enfoque procurará distinguir la intervención del Ministerio Público Fiscal según la etapa en que se encuentre el proceso contencioso administrativo (primera instancia, única instancia, alzada) y conforme al proceso de que se trate (plena jurisdicción, ilegitimidad, lesividad).
Finalmente, se analizará la intervención del Ministerio Público Fiscal en los procesos de amparo por mora, así como la que le incumbía en las acciones de habeas data cuando éstas se sustanciaban por ante las Cámaras contencioso- administrativas.
El art. 171 de la Constitución de la Provincia de Córdoba establece: “El Ministerio Público está a cargo de un fiscal general y de los fiscales que de él dependan según lo establece la ley orgánica respectiva (Ley N° 7826 y modif.). Ejerce sus funciones con arreglo a los principios de legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica en todo el territorio de la provincia. El fiscal general fija las políticas de persecución penal e instruye a los fiscales inferiores sobre el cumplimiento de sus funciones, conforme al párrafo anterior, de acuerdo a las leyes”.
El art. 172 inc. 2º ib. señala que el Ministerio Público Fiscal tiene, entre otras funciones, la de “custodiar la jurisdicción y competencia de los tribunales provinciales y la normal prestación del servicio de justicia y procurar ante aquéllos la satisfacción del interés social”.
En forma concordante a lo establecido por la Constitución provincial y siguiendo sus lineamientos, la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal (N° 7826 y modif.), en su art. 1 prescribe: “Función: El Ministerio Público forma parte del Poder Judicial. Goza de independencia orgánica funcional. Tiene por misión actuar en defensa del interés público y los derechos de las personas, procurar ante los tribunales la satisfacción del interés social y custodiar la normal prestación del servicio de justicia…”.
Respecto de la independencia orgánico-funcional del Ministerio Público Fiscal, su alcance ha sido definido por la Sala Contencioso-Administrativa del TSJ en la causa “Aliaga, Agustín María y Otros c/ Pcia. de Cba. –Ilegitimidad” (Sent. Nº 72/97), donde se dejó establecido que de la Constitución provincial, Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal (Nº 7826 y modif.) y Ley Orgánica del Poder Judicial (Nº 8435 y modif.), se desprende que la independencia orgánico-funcional que le ha sido otorgada al Ministerio Público Fiscal, encabezado por el Sr. Fiscal General, lo es sólo en el ejercicio de la función judicial (para fijar las políticas generales de persecución penal, esto es, determinar los delitos hacia los cuales la persecución estará preferentemente dirigida, pudiendo impartir órdenes e instrucciones a la Policía Judicial en tal sentido), no alcanzando a las funciones administrativas necesarias para su desenvolvimiento, respecto de las cuales el Tribunal Superior constituye la autoridad para resolver en última instancia en el ámbito del Poder Judicial (doctrina judicial recientemente ratificada en “Rivadero” –TSJ, Sala CA, A. Nº 123/03*).
El art. 2 de la Ley N° 7826 establece que “El Ministerio Público es único y será representado por cada uno de sus integrantes en los actos y procesos en que actúen”.
El art. 3 ib., por su parte, en forma concordante con el art. 171 de la Constitución provincial, define los principios de actuación del Ministerio Público, el que “Ejerce sus funciones por medio de sus órganos propios, ajustado a los principios de legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica, con arreglo a las leyes”.
El art. 9 inc. 2º, prescribe que el Ministerio Público tiene, entre otras funciones, la de “custodiar la jurisdicción y competencia de los tribunales provinciales y la normal prestación del servicio de justicia” (cc. art. 172 inc. 2, CPcial.); mientras que el inc. 6º de la misma norma impone su intervención en las causas contencioso-administrativas “de acuerdo a lo que establezca la ley de la materia”, es decir, la ley Nº 7182 (CMCA).
Concordemente, el art. 24 señala que “Corresponde al Fiscal de Cámara Contencioso Administrativa ejercer las funciones que le asigne la ley respectiva”.
En definitiva, como puede observarse, por expresa remisión de la ley N° 7826 y modificatorias, debemos recurrir a la ley Nº 7182 (ley de la materia, en los términos del art. 178, CPcial.) para determinar en qué casos le corresponde intervenir al Ministerio Público Fiscal en el proceso contencioso administrativo.
Ello por cuanto, como lo tiene dicho el Tribunal Superior de Justicia (Sala CC, “Cuerpo de Copias en Autos: Ministerio Público de la Pcia. de Córdoba – Solicita Medida Cautelar- Recurso Directo”, A. 204 de fecha 28/10/02), el “presupuesto ontológico” de la intervención del Ministerio Público, es decir, la justificación de su accionar, consiste en la defensa de los intereses vinculados al orden público y social; pero, a los fines de su legitimación, no basta que se configure el presupuesto ontológico, sino que resulta indispensable, además, que su intervención esté habilitada expresamente por la ley (“presupuesto procesal”).
Si no existe una norma adjetiva que especial y específicamente otorgue competencia al Ministerio Público Fiscal para intervenir en juicio, aquella deviene en inadmisible, aun cuando en la causa se encuentre involucrado el interés público.
En efecto, la procuración del interés social que se le asigna al Ministerio Público Fiscal como razón de ser, no implica necesariamente su legitimación como parte, lo cual depende de las leyes adjetivas.
Las cuestiones comprendidas bajo la
Es cuestión de política legislativa discernir las causas en que los órganos del Ministerio Público Fiscal deben ser oídos, en previsión de que por procedimientos colusorios de los litigantes se pueda llegar a burlar los preceptos legales (Conf. TSJ Sala CC
En este orden de ideas, debemos acudir a la ley de la materia Nº 7182 (CMCA) para precisar la intervención que le corresponde al Ministerio Público Fiscal en el proceso contencioso administrativo provincial, distinguiendo la intervención que le concierne al fiscal de Cámara Contencioso Administrativa –en primera o única instancia–de la que incumbe al fiscal general –en la alzada–.
El art. 5, CMCA. expresa que “Son órganos jurisdiccionales a los fines de la presente ley: …Las Cámaras Contencioso Administrativas… Ante ellas actuará el fiscal de Cámara Contencioso Administrativa…”.
La ley adjetiva impone la intervención del fiscal de Cámara en el proceso contencioso administrativo, cualquiera sea la acción deducida (plena jurisdicción, ilegitimidad, lesividad), en oportunidad de la audiencia prevista por el art. 11 del mismo cuerpo legal: “La Cámara Contencioso-administrativa, antes de dar trámite a una demanda, debe establecer de oficio si el asunto corresponde a esa jurisdicción, con audiencia de su fiscal el que deberá expedirse dentro del tercer día. La habilitación por el Tribunal lo es sin perjuicio de la articulación que pudiera hacer la parte como excepción de previo y especial pronunciamiento. Si la Cámara considerase que el caso traído a su decisión no compete a la jurisdicción contencioso-administrativa, lo hará constar así en decreto fundado, mandando al interesado ocurrir ante quien corresponda. Contra esta resolución podrán deducirse los recursos de reposición y de apelación o de reposición y de casación, según proceda. Admitida la causa, la competencia del Tribunal quedará radicada en forma definitiva.”.
La citada norma legal fue interpretada por la Sala Contencioso- Administrativa del TSJ en la causa “Quevedo” (Sent. 121/98), en la cual se aclaró que el vocablo “audiencia” empleado en el art. 11, CMCA, alude a que este funcionario sea “oído”. Señaló, asimismo, que el dictamen del fiscal no tiene carácter vinculante y que el plazo para producirlo (tres días) tiene carácter ordenatorio. No se trata de un plazo fatal, por lo que debe solicitarse el decaimiento del derecho para que opere la preclusión (art. 48, CPCC, por remisión del art. 13, CMCA).
El recurrente (actor) adujo la nulidad absoluta del decreto fundado del presidente de la Cámara que resolvió no habilitar la instancia en razón de haberse dictado en violación de las normas procesales vigentes (arts. 3, 11 y 13, CMCA, y arts. 49 -incs. 1° y 5°- y 50, CPCC), atento: a) la inexistencia de acta de audiencia realizada en oportunidad del art. 11, CMCA; y b) la extemporaneidad del informe legal producido por el Sr. Fiscal en el caso, ya que entendía que el plazo para que se expidiera era fatal. Invocaba agravio a su derecho al debido proceso legal, a la defensa en juicio y a la igualdad ante la ley, colocándolo en estado de indefensión.
El Tribunal Superior sostuvo que el agravio esgrimido resultaba inadmisible, ya que el recurrente carecía de “interés directo” a su respecto, ya que no se vislumbraba cuál era el gravamen cierto y efectivo que los aspectos referidos le producían, esto es, el perjuicio o la restricción a su derecho o libertad que afirmaba conculcados, siendo al respecto de plena pertinencia el principio que reza que “no hay nulidad sin daño”.
Ello así, por cuanto, y aun en el mejor de los casos para el recurrente, el dictamen que emitiera el Sr. fiscal de Cámara en oportunidad del art. 11, CMCA, atento los términos de la citada normativa, carecería de efecto vinculante para la Cámara Contencioso-Administrativa, dado que es ella la que en definitiva resuelve la cuestión, sin que influya en tal sentido el hecho de que adopte la tesis propuesta por tal funcionario (Sent. Nº 66/98 “Moreno, Enrique c/ Pcia…”).
Por lo demás, en la citada causa “Quevedo” igualmente se dejó sentado que: a) el plazo establecido en el art. 11 es de carácter ordenatorio de la actividad procesal, por cuanto la ley no prevé sanción alguna en caso de que sea incumplido, debiendo en tal caso acusarse el decaimiento del derecho (art. 48, CPCC, por remisión del art. 13, CMCA); y b) el vocablo “audiencia” mencionado en el citado art. 11 sólo alude a que su fiscal será “oído” por la
En suma, como puede advertirse, la opinión del fiscal en oportunidad de la audiencia prescripta por la citada norma legal no tiene carácter vinculante, por lo que el tribunal podrá seguir su dictamen o apartarse del mismo, con debida motivación.
Cabe aclarar que, no obstante el carácter no vinculante del dictamen, la ausencia de intervención del fiscal en esta etapa determina la nulidad de lo actuado.
La nulidad resultante de la falta de intervención del fiscal en esta etapa procesal no escapa al régimen general de los arts. 76, 77 y 78, CPCC, y art. 37, CMCA.
Finalmente, es dable señalar que la intervención del fiscal en esta etapa inicial lo es en carácter de “órgano judicial” (art. 5, CMCA), y no en carácter de “parte”, que sólo corresponde atribuirle en los procesos de ilegitimidad y lesividad, con posterioridad a que se decida admitir la acción (arts. 3 inc. “c”, 5 y 21, CMCA)
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Además de la intervención en oportunidad de la audiencia prescripta por el art. 11, CMCA, antes aludida, tratándose de procesos de ilegitimidad o lesividad el fiscal interviene en todas las articulaciones del juicio en los mismos términos y condiciones que las partes y a él le corresponde diligenciar la prueba cuando fuera ordenada de oficio por el tribunal.
El art. 21, CMCA, dispone: “En las demandas de ilegitimidad y en las causas de lesividad, tendrá participación el Fiscal, a quien se dará intervención en todas las articulaciones del juicio en los mismos términos y condiciones que las partes. Corresponderá a este funcionario diligenciar la prueba cuando ésta fuera ordenada de oficio…”.
Como puede advertirse, en estas causas el fiscal no sólo interviene en oportunidad de la audiencia del art. 11, CMCA
, sino además a lo largo de toda la sustanciación del proceso
: traslado de los recursos deducidos por las partes, traslado de todo tipo de excepciones, traslado de la demanda, traslado para alegar, vista del pedido de suspensión de la ejecución del acto administrativo motivo de la causa, vista del incidente de perención de instancia, vista de la solicitud de desistimiento de la acción, intervención en el trámite del incidente de beneficio de litigar sin gastos, diligenciamiento de la prueba ordenada de oficio por el tribunal, etc.
En estas causas el fiscal tiene, incluso, legitimación para interponer las excepciones y para deducir los recursos que autoriza el CMCA.
Al respecto y haciendo referencia a la legitimación del Sr. fiscal para interponer recurso de casación, Nora Garzón de Bello
señala: “En relación al fiscal de Cámara Contencioso- Administrativa el “interés directo” (para recurrir) sólo estará presente en las acciones de ilegitimidad donde se aduzca la vulneración del “interés público” derivado de cualquiera de los motivos establecidos para la procedencia del recurso. Dicho interés se presume
Tratándose de un proceso de plena jurisdicción, en cambio, la intervención del fiscal es más acotada, quedando reducida a la que estipula la ley de la materia.
1) Dictaminar (sin carácter vinculante) si el asunto corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa en oportunidad de la audiencia prevista por el art. 11, CMCA.
2) Traslado del recurso de reposición deducido por el actor en contra del decreto fundado del presidente del Tribunal que resuelve no habilitar la instancia –arts. 11, 41 y 42, CMCA– (único recurso del que se corre traslado al fiscal).
3) Traslado de la excepción de incompetencia deducida por la demandada –conforme a la interpretación armónica de los arts. 11, 24 inc. 1º y 27, CMCA– (única excepción de la que se corre traslado al fiscal).
Una cuestión interesante se planteó respecto del incidente de beneficio de litigar sin gastos y la intervención del fiscal de Cámara en su trámite a tenor de lo dispuesto por el AR 363/97 del Tribunal Superior de Justicia (recientemente modificado por el Acuerdo N° 59 Serie “C” de fecha 22/05/06).
Al respecto, la Cámara Contencioso-Administrativa de Segunda Nominación por Auto Nº 229/99, en la causa“Maza”, dejó sentado el criterio según el cual, tratándose de una acción de plena jurisdicción, el fiscal de Cámara Contencioso-Administrativa no interviene, ya que en este tipo de procesos su intervención se limita a la que estipula la ley de la materia.
A diferencia de lo que ocurre cuando la acción es de ilegitimidad o lesividad, donde el fiscal interviene en “…todas las articulaciones del juicio en los mismos términos y condiciones que las partes…” (art. 21, CMCA), en la de plena jurisdicción su participación en el trámite del incidente de beneficio de litigar sin gastos no está determinada por norma legal alguna, por lo que su intervención excedería su competencia.
Así como en primera o única instancia interviene el fiscal de Cámara Contencioso-Administrativa en la forma analizada, en la alzada interviene el fiscal general.
El art. 5, CMCA, expresa que “Son órganos jurisdiccionales a los fines de la presente ley: el Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de la Sala Contencioso-Administrativa … Ante él actuará el Fiscal del Tribunal Superior de Justicia…”.
Por su parte, el art. 16, ley N° 7826, establece, entre las funciones del fiscal general: inc. “10): Intervenir en las acciones y recursos que se tramiten ante el Tribunal Superior de Justicia con arreglo a las leyes respectivas” (en nuestro caso la ley N° 7182, con las remisiones al CPCC, en función de lo dispuesto por el art. 13, CMCA).
En tal contexto normativo, es dable resumir la intervención del fiscal general en la alzada de la siguiente manera, teniendo siempre presente que en los procesos de ilegitimidad y lesividad, a tenor de la amplitud de la intervención que le asigna el art. 21, CMCA, se encuentra legitimado “en los mismos términos y condiciones que las partes” para contestar y expresar agravios, rendir prueba en los casos en que fuere procedente (art. 375, CPCC), alegar sobre el mérito de la misma, etc.
Concedido por la Cámara Contencioso-Administrativa el recurso de inconstitucionalidad, los autos se elevan al Tribunal Superior de Justicia (dentro de los tres días siguientes al de la última notificación –art. 386, CPCC–), quien resolverá, previa vista al fiscal general por el plazo de diez días (art. 393, CPCC).
En la causa “Baldassi” (A. N° 423/96), la Sala Contencioso- Administrativa del TSJ entendió que el nuevo CPCC (ley 8465 y modif.), aplicable por remisión del art. 13, CMCA, ha abrogado implícitamente, en razón de la manifiesta incompatibilidad que resulta de sus normas, el último párrafo del art. 45, CMCA (plazo de interposición de diez días; sustituido ahora por el de quince días previsto por el art. 385, CPCC) y los arts. 46 y 47, CMCA referidos al trámite, con excepción de la intervención del fiscal general, quien lo hace en la forma establecida para el recurso de inconstitucionalidad.
Es decir que, al igual que ocurre con el recurso de inconstitucionalidad, concedido el recurso de casación, los autos se elevan al TSJ (dentro de los tres días siguientes al de la última notificación –art. 386, CPCC–), quien resuelve, previa vista al fiscal general por el plazo de diez días (art. 393, CPCC).
Tratándose de un recurso de apelación, la intervención del fiscal general es más acotada, interviniendo sólo cuando se cuestiona la competencia, a tenor de lo dispuesto por los arts. 11, 24 inc. 1 y 27, CMCA, es decir, dictamina cuando se deduce:
– Recurso de apelación contra el auto que rechaza el recurso de reposición interpuesto por el actor en contra del decreto fundado del presidente de la Cámara que resuelve que la causa no corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.
– Recurso de apelación deducido en contra del auto que resuelve la excepción de incompetencia (ya sea, admitiéndola o rechazándola(5)).
En la práctica se da intervención al fiscal general cuando se deduce recurso de revisión (vgr. «Maza, Gustavo Luis c/ Estado Provincial de Córdoba -P.J.- Rec. de Apelación (hoy Revisión)” Dictamen Nº 30 de fecha 24/3/03; «Gallo, Norma Ruth c/ Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Córdoba -Cuerpo de Ejecución de Sentencia- Recurso de Revisión», Dictamen Nº 117 de fecha 21/11/03; «Comisión Liquidadora de Gorriones Rugby Club c/ Provincia de Córdoba – Plena Jurisdicción- Recurso de Revisión» Dict. Nº 735 de fecha 5/10/05, entre otros).
El fiscal general interviene en los casos en que lo haría según el recurso cuya admisibilidad formal haya sido denegada.
La ley provincial Nº 8508 no prevé la intervención del Ministerio Público Fiscal en los procesos de amparo por mora, por lo que a lo largo de la sustanciación de la causa ante las Cámaras Contencioso-administrativas el fiscal no interviene. En el supuesto de ser recurrida la sentencia dictada por aquellas, mediante los recursos extraordinarios previstos por la ley Nº 7182 (art. 11, ley 8508), corresponderá la intervención del Sr. fiscal general en la alzada en la forma analizada en el acápite anterior y conforme a las normas allí citadas.
En lo referente a la acción de habeas data, cuando se sustanciaba en el fuero contencioso administrativo lo era a través del mismo trámite de la ley provincial de amparo por mora Nº 8508
, por lo que, al igual que en aquellos procesos, no intervenía el fiscal en el trámite sustanciado ante las Cámaras, haciéndolo el fiscal general en la alzada en caso de interponerse contra la sentencia los recursos extraordinarios previstos por la ley Nº 7182. Actualmente, sin embargo, debe tenerse presente que por Acuerdo Reglamentario del TSJ Nº 785 Serie “A” de fecha 22/8/05 (modificatorio del AR Nº 540 Serie “A” de fecha 6/4/00), estas causas ya no son de competencia contencioso-administrativa, habiendo sido asignada la competencia en forma exclusiva y excluyente a los Juzgados en lo Civil y Comercial, de Conciliación y de Control del Centro Judicial de la Capital, quienes entienden en las acciones de amparo reguladas por el art. 48 de la Constitución Provincial y la ley Nº 4915 y en las de
El estudio sintetizado ha sido elaborado a partir del análisis de las normas constitucionales y legales aplicables, de la jurisprudencia, pero fundamentalmente de la práctica constante de los tribunales de este fuero especializado; de allí que su principal objetivo haya estado dirigido a lograr una presentación eminentemente didáctica mediante una exposición esquematizada del discurso jurídico ■
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