El Senado de la Nación demanda al Estado Nacional. Legitimación Activa

1. Introducción
La señora Vicepresidente –con e, como corresponde al lenguaje inclusivo, del cual es de suponer es partidaria, ya que su gobernador preferido: “vení chiquito”, lo quiere imponer por decreto para algunas actuaciones administrativas en la Provincia de Buenos Aires–, presentó una demanda declarativa de certeza en su carácter de presidente del H. Senado de la Nación contra el Estado Nacional ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación con el objetivo que el Máximo Tribunal, teniendo en cuenta la situación que vive el país por la pandemia “despeje el estado ‘de incertidumbre respecto a la validez legal de que el Senado de la Nación sesione mediante medios virtuales o remotos, en aplicación del artículo 30 de su reglamento que establece “Los senadores constituyen Cámara en la sala de sus sesiones y para los objetos de su mandato, salvo en casos de gravedad institucional”.
La Corte se pronunció el 24 de abril de este año rechazando el planteo, en sustancia por no existir una causa en el sentido del art. 116, Const. Nac., de suerte que la demanda era, en realidad, una consulta, y aunque no fuera así excedería la competencia que le atribuye el art. 117, Const. Nac.
No obstante, a la postre termina evacuando la consulta al señalar que para proceder como se pretende no hacía falta intervención judicial alguna.
Con lo cual, cada quien atribuye un mérito, sea a la vicepresidente o a la Corte. O incluso a ambos, como el presidente de la Nación, que declaró “Fue un fallo básicamente de gran inteligencia jurídica…La verdad que se movió con mucha inteligencia porque resolvió el conflicto”, punto para la Corte, y al mismo tiempo que la presentación de la presidente del Senado “tiene absoluta lógica jurídica y política”, punto para ella.
Todo eso respecto de una demanda rechazada. Extraño en principio.
La explicación de esto, que seguramente la tiene, hay que dejarla a los expertos en política. De todos modos, es evidente que la Corte procedió de ese modo porque quiso, pues podría haber rechazado, simplemente declarando la incompetencia, que era clarísima. Se parece a esas aclaratorias que se desestiman pero el tribunal, en la misma resolución, explica detalladamente que todo está claro.
El sentido de esta nota no es indagar en esas profundidades sino referirme a cuestiones netamente jurídicas: ¿el Senado tiene legitimación para ser parte de un proceso judicial? ¿Es posible que una parte del Poder Legislativo de la Nación accione contra el Estado Nacional?

2. Legitimación
a. Frente a cualquier demanda el juez se tiene que formular dos preguntas elementalísimas: si el actor tiene legitimación y si su tribunal es competente.
La demanda omitió referencia a la competencia, y respecto del otro punto, aludió al art. 57, Const. Nac. “El vicepresidente de la Nación será presidente del Senado…”, y luego reprodujo diversos artículos del Reglamento del Senado sin relación con el caso, salvo el art. 36 “Sólo el presidente habla en nombre del Senado…”, y que fue el argumento de la Corte para reconocer la legitimación.
Concluyó señalando “Actúo en esta presentación como la titular de uno de los dos cuerpos legislativos imprescindibles para la sanción de las leyes, tal cual lo establece la Constitución Nacional en su Segunda Parte, Título Primero, Sección Primera, Capítulo Segundo, y toda vez que la incertidumbre aquí manifestada no solo afecta el modo de funcionamiento del H. Senado de la Nación que presido, sino además el modo en el que debo desempeñar las funciones propias de la presidencia en este contexto de emergencia institucional.”
b. En la página web del Poder Judicial de la Nación no figura el dictamen del Procurador del Tesoro, reemplazante del Procurador General, cargo que está vacante, y solamente el Dr. Rosenkratz, que formuló un voto individual por disentir parcialmente, hace una reseña de su opinión, según la cual no se habría referido a la legitimación.
c. Sobre el tema mayoría y minoría, con esa extraña forma que tiene la Corte para elaborar sus fallos –si hay votos individuales, cada ministro elabora una sentencia completa, no hay adhesiones, ni siquiera en la parte en que están de acuerdo– dijeron exactamente lo mismo: “Que la presentante, en su carácter de Vicepresidenta de la Nación, está legitimada para recurrir en nombre del Honorable Senado ante este Tribunal. En efecto, tal prerrogativa surge de manera expresa e incontrovertible del artículo 57 de la Constitución Nacional, en cuanto establece que el “vicepresidente de la Nación será presidente del Senado…”. En tal orientación, el Reglamento del H. Senado de la Nación Argentina, en su artículo 36 refiere a que “Sólo el presidente habla en nombre del Senado…”. De ello cabe concluir que la mencionada calidad la legitima para actuar ante órganos jurisdiccionales en resguardo de las atribuciones y prerrogativas de la Cámara por ella presidida ante un eventual conflicto concreto (arg. Fallos: 313:863, considerando 13, contrario sensu)”.
En esa sentencia se resolvió un caso en el que un diputado nacional dedujo un amparo contra el Estado Nacional “por sí y en el carácter de representante del pueblo”, y el citado considerando 13, segundo párrafo, expresa: “Tampoco la mencionada calidad parlamentaria lo legitima para actuar en “resguardo de la división de poderes” ante un eventual conflicto entre normas dictadas por el Poder Ejecutivo y leyes sancionadas por el Congreso toda vez que, con prescindencia de que este último cuerpo posea o no aquel atributo procesal, es indudable que el demandante no lo representa en juicio” (el destacado nos pertenece).
Y eso fue todo. Muy poco para una cuestión como la tratada, pues se reduce a un artículo de un Reglamento!!!, y a un pequeño párrafo de una sentencia, al que se le hace decir lo que no dice!!!
d. Los únicos entes en la legislación argentina que pueden adquirir derechos y contraer obligaciones son las personas, físicas o jurídicas (arts. 22 y 141, CCC, respectivamente). Luego, solamente las personas pueden ser parte en un proceso (art. 40, CPCN, norma que, en esencia, con igual o distinta redacción, reiteran todos los códigos provinciales, el de Córdoba, art. 79).
No son necesarias otras citas: porque lo dice la ley y porque está en cualquier manual de derecho procesal.
e. No obstante, la Corte termina aceptando la muy particular visión de la señora Vicepresidente y sus asesores: una parte del Gobierno de la Nación puede accionar judicialmente contra el Estado Nacional, esto es, la Nación misma. Sería algo así como que una asamblea societaria pudiera entablar una demanda contra el directorio, si se me permite el símil.
Si bien estamos acostumbrados a llamar gobierno al Poder Ejecutivo, en rigor está conformado por los tres poderes. Así surge de la Segunda Parte de la Constitución, Autoridades de la Nación, Título Primero, Gobierno Federal, que luego, en tres secciones, regula el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Luego, el Senado es sólo una de las dos cámaras que conforman el Poder Legislativo. En conclusión, el Senado no es persona. Esa calidad es exclusiva del “Estado nacional” en su carácter de persona jurídica pública (art. 146, inc. a), Código Civil y Comercial).
Si se sigue por el mismo camino habría que concluir, ahora por analogía, que si el Senado puede litigar también podría hacerlo la Corte Suprema, y asimismo el Presidente, no representando a la Nación –que sí la representa– sino solamente al Poder Ejecutivo.
f. Los argumentos de la Corte se reducen a tres: que el o la vicepresidente de la Nación preside el Senado. Innegable por cierto, pero sin ninguna relación con la legitimación; el art. 36 del Reglamento; y un escueto párrafo de una sentencia.
Pues bien, el referido art. 36 literalmente dice que el presidente del Senado “habla” en su nombre, y como la primera regla de interpretación de las leyes son “sus palabras” (art. 2, CCC), eso significa que el presidente es el vocero del Senado. Ninguna norma señala que el presidente sea el representante, y si lo dijera sería una aberración jurídica.
Tampoco lo dice la demanda, puesto que simplemente expresa que hace la “presentación como la titular de uno de los dos cuerpos legislativos”. Y titular, entre otras acepciones del diccionario, significa ejercer un cargo con cometido especial y propio. A su vez, ese titular puede ser también representante, como en el caso del presidente del directorio de una sociedad anónima. Por cierto, en el caso, la presidente del Senado no representa a nadie ni a nada.
En definitiva, el Senado no tiene representante, tampoco la Cámara de Diputados ni, por cierto, el propio Congreso. Los presidentes de ambas cámaras tienen simplemente las funciones que establece la Constitución Nacional y sus respectivos Reglamentos.
A la postre se ejerció una representación que no se tiene, y en nombre de un ente que no puede actuar en juicio, y para peor contra la persona jurídica, ahora sí, Estado Nacional, del cual es parte inescindible al integrar su Gobierno.
Quizás sea excesivo lo que decía Sarmiento del vicepresidente de la Nación: que cuando no reemplazaba al presidente estaba solamente para tocar la campanilla. Pero de seguro que no para entablar demandas judiciales en nombre del Senado. Pero sí sirve de todos modos para conservar fueros y poder, como que los procesos penales en su contra han sufrido un súbito e inexplicable parate, y no solo por la pandemia –en realidad muy explicable, porque algunos jueces tienen un fino olfato y oído para determinar de dónde viene el viento–.
g. Resta ese ignoto párrafo, al que se le hace decir, como adelanté, algo que no dice.
Se utilizó el argumento contrario sensu o a contrario, que para decirlo sencillamente se define como “Argumento que parte de la oposición entre dos hechos para concluir del uno lo contrario de lo que ya se sabe del otro”, y en interpretación de una de una norma, hechos o actos jurídicos “se emplea para deducir una consecuencia por oposición con algo expuesto anteriormente como principio consagrado o probado”.
Desde hace tiempo no goza de buena prensa, habiéndoselo calificado de deleznable, y que en todo caso debe usarse con prudencia pues se le opone el argumento por analogía (Borda, Guillermo A., Parte general, T. I, Bs.As., Perrot, nº 218, p. 219-220 y nota 292).
Por de pronto, el recordado párrafo se refiere al Congreso y no a una de sus cámaras, y todo lo que en realidad se deduce del mismo es que un diputado nacional no representa en juicio al Congreso pues carece de legitimación, y nada más.
De ningún modo se puede extraer, lógicamente, que el Congreso ostente tal legitimación, pues se hizo aquella afirmación agregando “con prescindencia de que este último cuerpo posea o no aquel atributo procesal”. Con toda claridad la Corte se abstuvo de afirmar que el Congreso sí la tiene. Y suponiendo que lo hubiera dicho, reiteramos, hablaba del Congreso y no de una de sus ramas.
h. Así como pescó ese fallo, pudo hacerlo con otros que expresamente sostienen todo lo contrario.
En autos “Marrese, Alberto A. c/ Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe”, 28-11-1985, Fallos 307:2249, cita online AR/JUR/1522/1985, el actor dedujo un amparo contra la mencionada cámara legislativa. La Corte, en lo que interesa, dijo “la Cámara de Diputados de Santa Fe no se identifica con la provincia, y es obvio que ni ella ni sus autoridades tienen poder de representación respecto de aquélla, lo que sí, en cambio, sucede con el gobernador (confr. Fallos, t. 100, p. 65)”, y si bien admitió que esa Cámara podía ser demandada en el caso, ello se debía al “particular régimen legal del amparo establecido por la ley 16.986 (que) permite reconocer aptitud procesal para estar en juicio a órganos que ordinariamente no tienen capacidad para hacerlo”.
Pues “la acción es dirigida contra actos y omisiones de “autoridad pública” (art. 1º), debiendo ser individualizado en la demanda el “autor del acto u omisión impugnado” (art. 6º, inc. b). Es, justamente, a la “autoridad que corresponda” a la que se le requiere el informe del art. 8º, norma que prescribe que “el requerido deberá cumplir la carga de ofrecer prueba en oportunidad de contestar el informe”. El art. 9º se refiere a las “partes” que hubiesen ofrecido prueba, por lo que tiene ese carácter la autoridad requerida según el artículo anterior, a la que el art. 10 menciona como “el accionado”. Por fin, la sentencia que admita la acción deberá contener “la mención concreta de la autoridad contra cuya resolución, acto u omisión se concede el amparo” (art. 12, inc. a) y “la determinación precisa de la conducta a cumplir” por ella (art. cit., inc. b). Todas estas normas reconocen una legitimación pasiva para ser demandadas en este tipo de juicio a “autoridades” que puedan carecer de personalidad jurídica genérica, pero la tienen limitada al ámbito del proceso de amparo” (la negrita es mía).
En “Cámara de Senadores de la Provincia de Corrientes c/ Estado nacional”, 9-12-1993, Fallos 316-2860, recordó que en “(Fallos: 307:2249) el Tribunal consideró –a los fines de surtir su competencia originaria– que sólo el gobernador tiene poder de representación respecto de las provincias acordándoles a estas el carácter de parte nominal y sustancial a aquellos fines. Se desestimó por tal razón la demanda dirigida contra uno de los órganos del Poder Legislativo de la Provincia de Santa Fe.” Pero en el caso se admitió que había accionado la propia provincia en virtud de circunstancias muy excepcionales: estaba intervenida. Por ello “cabe admitir la presentación realizada por el vicepresidente primero a cargo de la Presidencia del Senado de la Provincia de Corrientes, quien por lo demás resultaría calificado por el artículo 106 de la Constitución provincial, en mérito a la separación de sus cargos del gobernador y vicegobernador provincial”, y porque además “…el actual interventor federal manifestó su voluntad de ratificar lo actuado en representación de la provincia, formulando “formal adhesión del Poder Ejecutivo Provincial a los términos jurídicos y pretensiones deducidas en la demanda presentada”.
En definitiva, es doctrina de la Corte, y de larga data, que los órganos legislativos carecen de legitimación. No se dirá que la situación es distinta respecto de los de igual clase nacionales.
i. Para terminar, una demandante sin legitimación ante un tribunal sin competencia. Como suele decirse, un cuchillo sin mango al que le falta la hoja. Aunque la Corte le encontró la hoja♦