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La Constitución de la Provincia de Córdoba establece en forma expresa que las resoluciones contra el Estado deben ser ejecutadas en los plazos procesales que establezcan las leyes que la reglamenten. Así, prescribe que:
En materia de ejecución de sentencia, el art. 806, CPCC, establecía expresamente que, cuando la Provincia o las municipalidades fueran condenadas al pago de una suma de dinero, la sentencia sólo podría ejecutarse a los cuatro meses de que hubiera quedado firme dicha resolución. La reforma introducida por la ley provincial 9349 (BO 28/12/06) amplía dicho plazo y establece una mayor espera para la ejecución, ya que los cuatro meses deben contarse desde que la resolución que aprueba la planilla de liquidación de la deuda se encuentre firme y ejecutoriada. Ello perjudica al ejecutante, toda vez que deberá esperar el resultado recursivo de la sentencia condenatoria y, posteriormente, el mismo resultado de la resolución que aprueba la planilla, ya que ésta también es apelable.
El TSJ ha justificado este plazo de cuatro meses desde que la planilla se encuentra firme y ejecutoriada, consultando el debate parlamentario que precediera a su sanción –cuyos términos están plasmados en el respectivo Diario de Sesiones– y sosteniendo que con ellos se ilustra acabadamente la intención que inspiró al Poder Legislativo a reformar la norma(1) .
De la lectura de dicho párrafo surge que se considera que existirían razones de bien común que justifican un tratamiento diferenciado entre el Estado y los particulares, cuando se trata de obtener el cumplimiento forzado de una sentencia sobre fondos públicos, ya que la Administración –necesariamente– debe ajustarse a previsiones presupuestarias (conf. art. 70 y 110 inc. 27, Const. Prov.). Por otro lado, al invertirse el trámite común de ejecución de sentencia, ello permite acomodar el actuar del Estado a la condena dispuesta, ya que al conocerse a ciencia cierta el monto exacto y actual que deberá afrontar el erario público, podrá abonar la suma requerida evitando de este modo los costos que –de suyo– genera la ejecución de sentencia
En primer lugar es dable señalar que para poder presentar la planilla de capital, intereses y costas, la sentencia debe encontrarse firme, entendida como la sentencia consentida, no sujeta a recurso alguno, o en su caso impugnada mediante recurso sin efecto suspensivo.
Por otra parte, para hablar de “planilla firme” deberíamos remitirnos al trámite previsto por el art. 564, CPCC, para lo cual una vez presentada la planilla debe correrse vista a la contraria y en caso de no mediar impugnación, queda aprobada siempre que haya sido formulada conforme a derecho. En este orden de ideas, aun cuando no haya mediado impugnación, el tribunal puede observar la planilla de oficio y aprobarla sólo por los montos y los rubros que correspondan.
Si ha habido impugnación, se corre vista al ejecutante por igual plazo y se dicta resolución, la que es apelable con efecto suspensivo.
Cabe destacar, además, que si bien el art. 564, CPCC, brinda una solución al ejecutante, que puede ofrecer fianza o garantía suficiente a los fines de proseguir con la ejecución, dicha opción no se encuentra prevista en el art. 806, CPCC.
Es importante aclarar que a los fines de presentar la planilla, como es suficiente que la sentencia se encuentre firme, no deben esperarse los cuatro meses que están establecidos como espera para la ejecución forzada (sentencia ejecutoriada).
En consecuencia, para poder ejecutar la sentencia en contra del Estado, debe realizarse este trámite previo, ya que deberá contarse con la planilla firme. Así las cosas, contados los cuatro meses, podrá el ejecutante solicitar la ejecución de sentencia en los términos del art. 808 y ss., CPCC, y, en su caso, verse compelido a las excepciones que puede plantear el Estado conforme al art. 809 de la ley ritual, las que deberán resolverse con el dictado de la resolución correspondiente, la que a su vez podrá ser recurrida de darse las condiciones del art. 822 y 823, CPCC.
Nuestro Máximo Tribunal local, a los fines de sostener la constitucionalidad de la nueva redacción del art. 806 del CPCC expresa: “Con arreglo al actual precepto, en la primera fase del proceso de ejecución se formula y se aprueba la liquidación relativa a la deuda que fue materia de condena y a sus correspondientes accesorios, y después de cumplidos estos actos se genera el plazo de cuatro meses que antes corría apenas ejecutoriada la sentencia. Una vez transcurrido este término, comienza el segundo período del proceso de ejecución, en cuya órbita se desarrolla en primer lugar el trámite contemplado en los arts. 808, 809, sgtes. y concs., y en segundo lugar –de autorizarse la continuación de la ejecución– se llevan a cabo diligencias propiamente ejecutivas sobre el patrimonio del Estado deudor…”(2).
En el fuero laboral, esta reforma no introduce en la práctica cambio alguno, ya que en la mayoría de los casos, al resolver las Salas Laborales las sentencias de mérito, difieren los montos de condena a lo que llaman “etapa previa de ejecución” y que se tramita con la presentación de una planilla definitiva de montos a ejecutar, a la que se le da un trámite similar al del art. 564, dictando “el auto de determinación de montos de condena” y una vez firme esta resolución y pasado el plazo para el cumplimiento voluntario que haya fijado el tribunal de mérito, recién se inicia la ejecución de sentencia propiamente dicha. Algo similar a lo establecido por el actual 806 del CPCC para las sentencias contra el Estado.
A los fines de dilucidar el porqué de este plazo, debemos remitirnos a los argumentos vertidos por el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba, in re: “Alarcón” al respecto: “En orden al cumplimiento de la condena al pago de una suma de dinero, la situación del Estado y la de los particulares no es idéntica. Para estos, se trata simplemente de la disposición de fondos necesarios para el pago, susceptible de ser ejecutado de inmediato por el condenado o por sus representantes legales en el caso de las personas jurídicas. Los funcionarios estatales, en cambio, están sujetos a trámites y controles que postergan necesariamente la posibilidad de cumplir la sentencia. Tal demora no es el fruto de una censurable ineficacia funcional, sino del cumplimiento de la normativa vigente, tendiente al resguardo de los intereses públicos, que obviamente interesan a la comunidad toda. El art. 179 de la Constitución Provincial ha asumido esa realidad y ha previsto en forma expresa un plazo especial de cumplimiento de la condena dictada contra el Estado, remitiendo su fijación a la norma infraconstitucional… Resulta claro, pues, que la existencia de un plazo para ejecutar sentencias contra la Provincia o los municipios, distinto del que corresponde a los demás condenados, no lesiona la garantía de igualdad y tiene expreso sustento en la Constitución Provincial. Obviamente ello no implica que la ley pueda fijar al efecto cualquier plazo, por dilatado que sea, sino que debe ajustarse a una pauta de razonabilidad, adecuado al tiempo que demanda el cumplimiento de los trámites necesarios para efectuar el pago, en el marco de una estructura administrativa tan extensa y compleja como es la del sector público… Huelga destacar que cuatro meses no constituyen un término
De ello se colige que el plazo de cuatro meses establecido por el art. 806 del código ritual, en su carácter de norma programática del art. 179 de la Constitución Provincial, no está dado de manera caprichosa, sino en función de los trámites administrativos que deben cumplirse. Así lo afirma la Cámara Cuarta de Córdoba, Civ. y Com., en estos términos: “…es que el art. 806 del CPC, prevé un tiempo razonable para que el Estado arbitre los medios económicos financieros necesarios para afrontar la condena firme”(4).
En el mismo sentido se ha expedido el Máximo Tribunal de Córdoba respecto a la ejecución de sentencia condenatoria en contra de la Administración en el fuero contencioso-administrativo y, en particular, cuando se trata de condenas de dar sumas de dinero(5).
Con relación al
Se debe precisar que, como para ejecutar la sentencia ya se ha puesto en conocimiento del Estado provincial o municipal la existencia de la ejecución, en caso de que se regulen honorarios de ejecución de sentencia, no debe esperarse nuevamente los cuatro meses para su ejecución, porque se “supone” que dentro de las previsiones presupuestarias deben estar incluidos.
El art. 806, CPCC, sólo hace referencia a ejecuciones de sentencia en contra del Estado, sin hacer ninguna mención especial con relación a la aplicación personal de dicho término.
La jurisprudencia no ha sido uniforme con relación a su aplicación, a todos los entes autárquicos, entes descentralizados, entes con participación estatal, etc. (vgr.: EPEC, DIPAS, Bancos Oficiales, etc.)(6) que coinciden en definitiva con los entes a los que les son expansivas las normas de consolidación (ver art. 3, ley 8250 y art. 2, ley 23982). La misma discusión se ha suscitado con relación a la aplicación del artículo 68 de la ley 9086 (7).
No es necesario que la sentencia en contra del Estado establezca que debe aplicarse el art. 806, ib. a los fines de la ejecución, porque la norma resulta de aplicación automática, ya que tiene previsión legal. Sólo debe tenerse presente, a los fines de iniciar la ejecución de sentencia, tanto para los letrados como para el tribunal, que ante la presentación prematura no debe darse curso a la ejecución. De todas formas si por error se la despachara, el demandado podrá interponer en los términos del art. 809, CPCC, la excepción de espera o, para algunos autores, la falsedad de la ejecutoria entendida como inhabilidad de título por falta de exigibilidad.
Tampoco debe resolverse en la sentencia de fondo que la deuda se encuentra o no consolidada. Ello es así, ya que de la exégesis de la propia normativa de emergencia (ley 8250, art. 2 y art. 1, ley 23982, segundo párrafo) surge que
Conforme lo dispuesto por la Constitución Provincial (art.179), no pueden embargarse preventivamente los bienes del Estado provincial; de lo que se deduce la procedencia sólo de los embargos ejecutorios, en la etapa de ejecución de sentencia.
Dada la nueva redacción del art. 806 del CPCC, las sentencias firmes contra el Estado sólo pueden ejecutarse una vez pasados cuatro meses desde que la planilla se encuentra firme y consentida. Ahora bien, es dable aclarar que a los fines de presentar la planilla bastará que la sentencia se encuentre firme, no debiendo esperarse en este caso los cuatro meses. Una vez firme la planilla, empieza a correr el plazo establecido por el art. 806 del CPCC y hasta que ello no ocurra no podrán trabarse embargos contra el Estado, porque hasta ese momento siguen revistiendo el carácter de preventivos.
En el caso de las deudas consolidadas, se prohíbe cualquier tipo de embargo (art.5, ley 8250) y, es más, deben ser levantadas las medidas cautelares que hayan sido trabadas con anterioridad. Ello es así, ya que el cobro será perseguido por vía administrativa y no habrá suma alguna que deba garantizarse en sede judicial.
De la télesis de ambas normativas se desprende que la prohibición de trabar medidas cautelares previas a la ejecución se refiere sólo al embargo de bienes, pudiendo solicitarse otras medidas cautelares con posterioridad a la demanda como sería la medida innovativa o de no innovar. De lo contrario, no tendría sentido el art. 5 de la ley 8250, ya que no podrían existir previo a la ejecución de la sentencia, que es el momento oportuno en que debe plantearse la consolidación de la deuda, medidas cautelares trabadas, que deban ser levantadas por el tribunal.
Estado cuando la deuda es consolidada
El 27/1/93 comenzó a regir en Córdoba la ley N.º 8250 que regula todo lo atinente a la consolidación de las deudas estatales y que es, en definitiva, la “norma madre” o general a la cual se remiten las leyes posteriores. Por medio de esta normativa, la Provincia se adhirió a la LN 23982, que explicitaba “razones de emergencia” para su dictado y que a la vez han sido reeditadas por las nuevas leyes de emergencia económico-financiera 25344, 25561 y 25725.
La Exposición de Motivos de la ley 8250 expresa claramente que el objetivo de tal normativa es proteger los intereses vitales de la comunidad, consistentes en la subsistencia y el normal funcionamiento de la Administración Pública Provincial y sus entes descentralizados, a fin de dar cumplimiento a los principios sustentados en los preámbulos de ambas Constituciones. Tales objetivos se mantuvieron y mantienen en la ley 8836 (28/3/00), decreto 2656/01 (14/11/01) y ley 9078 (3/1/03), todos cuerpos normativos que remiten a aquélla. Estas normas han tenido adhesión de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba mediante un sinnúmero de ordenanzas que llegan a la 12.009.
Como se trata de un mandato de orden público, éste no puede ser soslayado por convención de los sujetos que lo aplican. De ello se deriva que el texto legal tiene una rigidez que impide que el Estado o los particulares puedan dejar de lado, total o parcialmente, sus disposiciones. En función de ello, los jueces se encuentran obligados a aplicar las medidas emergenciales de oficio sin que sea necesario petición alguna de las partes y en la oportunidad procesal en la cual se pretenda la ejecución del pasivo fiscal(10).
Debemos tener presente que estas leyes de consolidación –al igual que la ley nacional– fueron dictadas, en la mayoría de los casos, dentro un marco de emergencia económica y con la sola finalidad de no “ahogar” al Estado con las deudas administrativas o judiciales pasibles de ejecución. Es lamentable pero frecuente que los estados no puedan afrontar la deuda normal de administración con los recursos presupuestarios anuales. En esos casos, es preciso transformar las deudas modificando sustancialmente el plazo, y esto es lo que se llama “consolidar la deuda pública”.
Como venimos diciendo, la validez de estas normas de consolidación se sustentan en una declaración anterior de emergencia del Estado (11). Al respecto, el Tribunal Cimero provincial, reproduciendo los argumentos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha sostenido que la emergencia consiste “…en una situación extraordinaria que gravita sobre el orden económico social; con su carga de perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria e indigencia, que origina un estado de necesidad que hay que ponerle fin. La etiología de esta situación, sus raíces profundas y elementales, y en particular sus consecuencias sobre el Estado y la sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la organización política y jurídica, o el normal desenvolvimiento de sus funciones, autorizan al Estado a restringir el ejercicio normal de algunos derechos patrimoniales tutelados por la Constitución…” “…Cuando una situación de crisis o de necesidad pública exige la adopción de medidas tendientes a salvaguardar intereses generales, se puede sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de límites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos. No se trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de gobierno que conceptualice útiles para llevar un alivio a la comunidad”(12).
El molde conceptual para examinar la constitucionalidad de la legislación de emergencia es adoptado por la Corte Suprema a partir del precedente “Avico c/ de la Pesa” (Fallos 172:21). Los requisitos tomados de esa fuente y enunciados por el Procurador General de la Corte fueron los siguientes: 1º) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2º) que la ley tenga como finalidad legítima, la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3º) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4º) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria.
“En lo esencial, la Corte ha seguido esos lineamientos en numerosos pronunciamientos posteriores, sosteniendo que las limitaciones constitucionales no pueden tener un alcance tal que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado para superar contingencias extraordinarias. Por ello, reiteradamente se ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente el ejercicio de los derechos subjetivos (incluyendo la ejecución de sentencias firmes) a fin de proteger el interés público frente a graves perturbaciones de cualquier índole, inclusive económicas, pero puntualizando que la restricción al ejercicio de los derechos subjetivos impuesta por la emergencia, no debe provocar su frustración, sino sólo un razonable condicionamiento a su ejercicio (Fallos: 243-467, 307-326, entre otros)…”(13).
En conclusión, puede haber emergencia sin consolidación (como la ley 7850 que no habla de consolidación sino de suspensión en el pago), pero sería ilógico que ocurriera a la inversa (consolidación sin emergencia), ya que no existirían motivos de orden público o de interés general, y no habría otra causal ostensible que no sea la de perjudicar al actor en el cobro de sus acreencias.
Sin embargo, han existido leyes de consolidación que no han sido dictadas en ese cuadro de emergencia -como la ley 8836-, sino como consecuencia de la modernización del Estado, por lo que ha sido declarado inconstitucional bajo estos fundamentos(14); lo mismo ha ocurrido con la ordenanza 12009.
En una correcta inteligencia del art. 17 de la ley 8250 (igual art. ley nacional)
En el orden nacional, la ley 23982 (y sus modificaciones) establece en su art. 1 las deudas que deben ser consolidadas. Cada ley dictada a los fines de determinar las deudas consolidadas, con sus distintas fechas de corte, se remite al art. 2 de la ley 8250 y al DR Nº 1493/93, que coinciden casi textualmente con el texto nacional, que establecen la consolidación de las deudas que consistan en el pago de una suma de dinero o que se resuelvan en el pago de una suma de dinero en los siguientes casos:
Así lo ha expresado el TSJ al decir que “…conforme la regla de la accesoriedad (…) cuando la obligación principal es consolidable lo serán también los honorarios profesionales que accedieron a aquélla, y a
Sobre este punto se ha dicho que es fundamental destacar que la fecha de corte de la obligación accesoria coincide con la de la obligación principal, o sea que no se tiene en cuenta la fecha en que se devengaron los honorarios (principio de aplicación normal en materia de honorarios), sino la fecha en queda atrapada la obligación principal a la cual acceden los honorarios como obligación accesoria. Así se ha dicho: “cuando se trata de estipendios profesionales derivados de la asistencia o representación en juicio, la fecha de corte (a los fines de determinar o no su consolidación) no es la data del “devengamiento” de los estipendios (la cual se ubicaría en la fecha en la cual los servicios profesionales fueron prestados), sino que coincide con la fecha de corte del crédito principal cuya demanda o defensa ha requerido de la actuación del letrado titular del crédito arancelario… Esta es la única solución que admite la interpretación gramatical y teológica de las normas involucradas (art. 2 inc. d) Ley 8250, art. 2 Decr. 1493/93 y concordantes en las Ley 8836)…” (16).
De igual manera se ha señalado la accesoriedad, en el sentido de que, de existir cosa juzgada sobre la no consolidación de una deuda, “también existe cosa juzgada respecto a la imposibilidad de consolidar los honorarios profesionales proporcionales a esos importes que quedaron al margen de la normativa de emergencia. Tal solución se justifica si se advierte que los aranceles proporcionales referidos son accesorios de deudas no consolidadas, y por tanto se encuentran expresamente excluidos del régimen de consolidación de la ley 8250 (inc.d art. 2 del Decreto 1493/93 reglamentario de la ley 8250)…” (17).
Se ha cuestionado la suerte que corren los honorarios como accesorios de una obligación de hacer a cargo de los sujetos incluidos en la ley, los que por no tratarse de una condena de dar una suma de dinero se encuentran excluidos de la consolidación. En principio, podría entenderse que como lo accesorio sigue la suerte de lo principal, también quedarían fuera de la consolidación. Pero como los honorarios resultan una condena de dar una suma de dinero, y atento a que frente a la duda, la deuda se entiende consolidada, se habría resuelto que estos honorarios deben consolidarse (18).
¿Qué sucede con los honorarios profesionales, cuando la controversia ha sido originada por el Estado, que exhibiendo la calidad de actor, resulta derrotado en una contienda judicial? En este caso, los honorarios de los abogados y peritos son un accesorio de una obligación no consolidable, y por lo tanto no se consolidan (art.1 inc.d, ley 23982).
A los fines de precisar qué se entiende por “obligaciones de causa o título anterior a la fecha de corte”, comentando la ley nacional dice Crivelli (19) que estas obligaciones son las que tuvieron origen en hechos o actos ocurridos con anterioridad a la fecha de corte, aun cuando se reconocieren administrativa o judicialmente después de esta fecha. También se incluyen las que surgen de instrumentos otorgados con anterioridad a la fecha de corte. Se aclara finalmente que los créditos causados en prestaciones o hechos cumplidos u ocurridos después de la fecha de corte no se consolidan, aun cuando los contratos sean anteriores a dicha fecha. Las controversias posteriores a la fecha de corte en ningún caso generan la consolidación de la deuda.
Así, la Excma. Cámara Segunda Civil y Comercial de Córdoba,
Se ha discutido también si dentro del marco de un juicio ejecutivo puede discutirse la causa de una obligación a los fines de desentrañar el origen de la expedición del documento para determinar si la deuda se encuentra o no consolidada. En sentido positivo se ha expedido la CSJN al decir: “Si bien en el caso, la demandada sostiene que la deuda cambiaria surge de los instrumentos celebrados con anterioridad al 1º de abril de 1991, corresponde preservar su derecho a poder acreditar dicha circunstancia (causa de la obligación) y demostrar que la deuda ejecutada está comprendida en la categoría de obligación o título anterior al 1º de abril de 1991, sin que ello obste a que se trate de un proceso ejecutivo”(21).
Se consolidan de pleno derecho, cualquiera sea el acreedor, incluyendo las municipalidades y comunas, las personas de derecho público y los beneficiarios de la consolidación (art. 3, Dto. Regl.).
A nivel nacional, la ley 23962 no contiene un articulado que establezca los supuestos que se encuentran excluidos. Sólo en su art. 1º menciona en el tercer párrafo la exclusión de las obligaciones que corresponden a deudas corrientes, aun cuando se encuentren en mora. A diferencia de la ley de emergencia nacional (ley 23696), que contemplaba la exclusión de las obligaciones de naturaleza alimentaria, nada dice el texto nacional de consolidación; lo que ha obligado a la CSJN a expedirse a favor de la exclusión de este tipo de deudas. En el orden provincial, no sólo debemos tener en cuenta lo previsto legalmente por el art. 2 de la ley 8250 y el art. 4 del DR, sino también las demás exclusiones que han sido dispuestas jurisprudencialmente por nuestra Máximo Tribunal. Así, las deudas excluidas son:
El TSJ ha considerado la exclusión de la consolidación sobre la base del art. 2 inc, 1 de la ley 8250 en un caso en el que se reclamaba el pago de una deuda que tenía su origen en un contrato de obra pública donde la Municipalidad había librado un cheque de cancelación, lo que resultaba equiparable a una imputación presupuestaria (23). En igual sentido, una Cámara de esta Capital ha considerado que los cheques emitidos por la Municipalidad de Córdoba quedan fuera de la consolidación de deudas(24).
Al respecto el TSJ en pleno ha declarado la inconstitucionalidad de dicha norma, por no excluir de la consolidación a todas las indemnizaciones por expropiación por causa de utilidad pública y establecer una limitación temporal (que tengan cosa juzg
