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La intención de este trabajo es exponer los conflictos de poderes suscitados entre la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Consejo de la Magistratura y demostrar que tales disputas, a la luz de la Constitución Nacional, no deberían haber existido pues son claras las competencias de una y otra institución. También es mi propósito delinear la jerarquía histórico-política que hace prevalecer a aquélla sobre éste en tanto cabeza del Poder Judicial y último intérprete de la Constitución Nacional desde 1864.
El art. 96, CN de 1853 –que con la reforma de 1860 se transformó en el art. 99– rezaba que “La Corte Suprema dictará su reglamento interior y económico, y nombrará todos sus empleados subalternos”. Fue así que en cumplimiento de esta disposición, la Corte dictó los reglamentos iniciales del 11 y 12 de octubre de 1863, el primero para la propia Corte y el segundo para los juzgados seccionales. Fundándose en esta cláusula constitucional, la Corte por Acordada del 17 de diciembre de 1952 estableció el hasta ahora vigente –aunque con ligeras modificaciones– Reglamento para la Justicia Nacional. Desde sus albores la Corte Suprema ejerció la superintendencia sobre los tribunales inferiores de la Nación.
Con la reforma constitucional de 1994, el mencionado artículo 96 (1853) ó 99 (1860) se convirtió en el art. 113, quedando redactado así: “La Corte Suprema dictará su reglamento interior y nombrará a sus empleados” a la vez que el art. 114 estableció el Consejo de la Magistratura en estos términos: “El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial. El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley. Serán sus atribuciones: 1- Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores. 2- Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores. 3- Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia. 4- Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados. 5- Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente. 6- Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia”.
La ley reglamentaria del art. 114, CN, Nº 24397 fue promulgada el 30/12/1997 y publicada en el Boletín Oficial el 6/1/1998.
La ley establece que el Consejo de la Magistratura es un órgano permanente del Poder Judicial de la Nación, que ejercerá la competencia prevista en el art. 114, CN. Que estará integrado por diecinueve miembros, de acuerdo con la siguiente composición: 1°) El Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 2°) Cuatro jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por sistema D’Hont, debiéndose garantizar la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados, con competencia federal del interior de la República. 3º) Ocho legisladores. A tal efecto los presidentes de la Cámara de Senadores y de Diputados, a propuesta de los respectivos bloques, designarán cuatro legisladores por cada una de ellas, correspondiendo dos al bloque con mayor representación legislativa, uno por la primera minoría y uno por la segunda minoría. 4°) Cuatro representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula. Para la elección se utilizará el sistema D´Hont, debiéndose garantizar la presencia de los abogados del interior de la República. 5º) Un representante del Poder Ejecutivo. 6º) Un abogado, profesor titular regular de cátedras universitarias de Facultades de Derecho nacionales, elegido por sus pares. A tal efecto, el Consejo Interuniversitario Nacional confeccionará el padrón y organizará la elección del representante del ámbito académico y científico. Que sus atribuciones son 1°) Dictar su reglamento general. 2°) Dictar los reglamentos referidos a la organización judicial y los reglamentos complementarios de las leyes procesales, así como las disposiciones necesarias para la debida ejecución de esas leyes y toda normativa que asegure la independencia de los jueces y la eficaz prestación de la administración de justicia. 3°) Tomar conocimiento del anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial que le remita el presidente y realizar las observaciones que estime pertinentes para su consideración por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 4°) Designar su vicepresidente. 5°) Designar a los miembros de las comisiones, por mayoría de dos tercios de miembros presentes. 6°) Designar al administrador general del Poder Judicial de la Nación y al secretario general del Consejo, a propuesta de su presidente, así como a los titulares de los organismos auxiliares que se crearen, y disponer su remoción. 7°) Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados –previo dictamen de la comisión de acusación–, ordenar la suspensión de los mismos y formular la acusación correspondiente. A tales fines se requerirá una mayoría de dos tercios de miembros presentes. Esta decisión no será susceptible de acción o recurso judicial o administrativo alguno. 8°) Dictar las reglas de funcionamiento de la Secretaría General, de la Oficina de Administración Financiera y de los demás organismos auxiliares cuya creación disponga el Consejo. 9°) Reglamentar el procedimiento de los concursos públicos de antecedentes y oposición en los términos de la presente ley. 10º) Aprobar los concursos y remitir al Poder Ejecutivo las ternas vinculantes de candidatos a magistrados. 11º) Organizar el funcionamiento de la Escuela Judicial, dictar su reglamento, aprobar sus programas de estudio y establecer el valor de los cursos realizados, como antecedentes para los concursos previstos en el inciso anterior, planificar los cursos de capacitación para magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial para la eficaz prestación de los servicios de Justicia. Todo ello en coordinación con la Comisión de Selección y Escuela Judicial. 12º) Aplicar las sanciones a los magistrados a propuesta de la Comisión de Disciplina. Las decisiones deberán adoptarse con el voto de los dos tercios de miembros presentes. La Corte Suprema y los tribunales inferiores mantienen la potestad disciplinaria sobre los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación, de acuerdo a las leyes y reglamentos vigentes. Según el art. 30, las disposiciones reglamentarias vinculadas con el Poder Judicial continuarán en vigencia mientras no sean modificadas por el Consejo de la Magistratura dentro del ámbito de su competencia. 13º) Reponer en sus cargos a los magistrados suspendidos que, sometidos al Tribunal de Enjuiciamiento, no hubieran resultado removidos por decisión del Tribunal o por falta de resolución dentro del plazo constitucional. 14º) Remover a sus miembros de sus cargos por el voto de las tres cuartas partes de los miembros totales del cuerpo, mediante un procedimiento que asegure el derecho de defensa del acusado, cuando incurrieran en mal desempeño o en la comisión de un delito, durante el ejercicio de sus funciones. El acusado no podrá votar en el procedimiento de su remoción.
Los conflictos del Consejo con la Corte comenzaron a los pocos días de que aquél comenzara a funcionar, el 17 de noviembre de 1998. La Corte intervino en un expediente en el que se investigaban las conductas de los jueces federales Carlos Liporaci y Jorge Urso, y dispuso mantener, en forma paralela al Consejo, la facultad de ejercer el control disciplinario sobre los magistrados inferiores. En un rechazo categórico, el Consejo dijo que esa competencia le correspondía en forma «exclusiva y excluyente” y la Corte tuvo que ceder (Cfr. diario Clarín, edición del 4 de enero de 2005). En el mes de marzo de 2000, mediante acordada Nº4, la Corte negó al Consejo de la Magistratura la facultad de dictar reglamentos generales. El Consejo reaccionó, declarando a través de la resolución Nº 54 del 22/3/2000 que la CSJN, cuando ha dictado la acordada 4/2000, ha actuado en exceso de sus competencias constitucionales, sustituyendo al Consejo de la Magistratura en el ejercicio de potestades propias como surge, en forma inequívoca del art. 114, inc. 6, CN, y de los art. 7, inc. 2, y 30, ley 24937.
Dada la situación de gravedad producida en el seno del Poder Judicial, el Consejo de la Magistratura encomendó a su presidente –y también presidente de la CSJN– y a la Comisión Auxiliar de Coordinación de Labor, la institucionalización –a la mayor brevedad posible– de un mecanismo entre la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Consejo de la Magistratura, con el objeto de dirimir cuestiones de competencia entre ambos órganos constitucionales y compatibilizar posiciones en tal sentido (cfr. resolución del C. de la M. 57/00)
El 11 de noviembre de 2004 por Resolución Nº 471/04 el Consejo de la Magistratura resolvió: 1º) Aprobar el Acta Acuerdo suscripta por los representantes de este Consejo de la Magistratura y de la Unión de Empleados de la Justicia de la Nación. 2º) Disponer que el reescalafonamiento al que se hace referencia en el punto 1º del mencionado instrumento, tendrá efectos retroactivos al 1º de octubre del corriente año. 3º) Aprobar la propuesta de la Unión de Empleados de la Justicia de la Nación relativa al aumento generalizado del diez por ciento en los salarios de los integrantes del Poder Judicial de la Nación. 4º) Comunicar a la Dirección de Administración Financiera del Consejo de la Magistratura que deberá adoptar los medios necesarios para proceder al inmediato pago de lo dispuesto en la presente resolución. 5º) Adoptar, a fin de llevar adelante futuras negociaciones, el sistema de porcentualidad como política salarial en el ámbito del Poder Judicial de la Nación.
El 16 de noviembre de 2004 la Corte decidió suspender la resolución anteriormente mencionada, con los siguientes argumentos: Que frente a situaciones preexistentes y análogas “el Tribunal ha señalado que las atribuciones concernientes a las decisiones finales en materia de reestructuraciones funcionales y remuneraciones de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial, han sido reconocidas por la Constitución Nacional y por las leyes en vigencia entre las competencias que –inequívocamente– corresponden a esta Corte Suprema. Que las funciones de gobierno que le asisten a la Corte sobre el Poder Judicial de la Nación “derivan de su condición de titular de este Departamento del Gobierno Federal, que ha sido expresamente establecida por la Constitución Nacional desde 1853 en la primera disposición correspondiente a la Sección Tercera que regula la naturaleza y atribuciones del Poder Judicial (art. 94), y que se mantiene inalterada con la reforma introducida a la Ley Fundamental en 1994 que –por un lado– ha reproducido dicho texto también en la primera disposición (art. 108) y –por el otro– ha incorporado dentro de este poder al Consejo de la Magistratura, asignándole potestades en materia de administración de recursos y ejecución del presupuesto (art. 114, inc3°)”. Que “más allá de que algunas de las atribuciones reconocidas al Consejo por la Constitución Nacional son ejercidas sin intervención de esta Corte en la condición indicada (art. 114, incs. 1°, 2° y 5°), a la par que otras dan lugar a la actuación de este Tribunal con el alcance que contemplan diversas disposiciones legales en vigencia (leyes 23853; 24156; 24937, arts. 7 y 14), el emplazamiento de dicho organismo dentro del ámbito del Poder cuya titularidad corresponde a esta Corte es una clara demostración de la voluntad de los constituyentes de rechazar toda idea de un ejercicio conjunto o bicéfalo de aquélla, al contemplar al Consejo en una disposición no casualmente ubicada en la Sección Tercera “Del Poder Judicial”. Que la nítida distinción efectuada por los constituyentes entre las atribuciones concernientes al gobierno del Poder Judicial de la Nación y las funciones de administración y de ejecución presupuestaria, ha sido preservada por el Congreso de la Nación al dictar la ley reglamentaria del Consejo de la Magistratura (24937, según texto ordenado por decreto 816/99). Por otro lado, en el art. 1° de la ley 23853 se estatuye que: “La Corte Suprema de Justicia de la Nación preparará el presupuesto de gastos y recursos del Poder Judicial, el que será remitido al Poder Ejecutivo nacional para su incorporación al proyecto de presupuesto general de la Administración nacional que se presenta anualmente ante el H. Congreso»; y, por último, el art. 7° de esa ley determina que “Las remuneraciones de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación serán establecidas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación …”.
“Que las atribuciones que primitivamente se pergeñaron como propias del Consejo de la Magistratura en relación con la fijación de remuneraciones y representación a esos fines, fueron desechadas en la ley 24937 finalmente sancionada y, por lo tanto, continúan en cabeza de esta Corte. Que las leyes 23853 y 24156 –de autarquía financiera y de administración financiera, respectivamente– configuran un preciso marco normativo dictado, según el procedimiento reglado por la Constitución Nacional, por el Congreso de la Nación y por el Poder Ejecutivo Nacional, de modo que la modificación del total de los créditos asignados presupuestariamente no es una atribución que el Congreso haya delegado en esta Corte ni, naturalmente, en otro órgano de este Poder Judicial. Que a la luz de todo lo expuesto, cabe concluir que la resolución examinada del Consejo de la Magistratura ha incurrido en un grave error de derecho, porque el apartamiento de la ley, que excede lo meramente opinable en cuanto a su interpretación, linda con la incompetencia (doctrina de Fallos 250:491; 255:231; 265:349, y otros; resolución N° 2112/02), por lo que frente a la necesidad de evitar que aquella decisión produzca efectos inmediatos que agraven la situación existente, el Tribunal estima apropiado proceder con la mayor celeridad y suspender la aplicación de la resolución N° 471/04”.
En un dictamen elaborado por el consejero Humberto Quiroga Lavié, que no llegó a convertirse en resolución por falta de quórum del Consejo de la Magistratura pero cuyos fundamentos fueron agregados por los consejeros presentes a la resolución del 11 de noviembre de 2004, se refutan los argumentos esgrimidos por la CSJN.
Dicho dictamen sostiene que: “La acordada 36/04 de la Corte omite en todo momento la invocación de una norma constitucional expresa donde pueda apoyarse la pretensión del Alto Tribunal de que posee competencia para abocarse al conocimiento y decisión de lo resuelto por el Consejo, ejerciendo potestades de administración que están reservadas en forma exclusiva para el Consejo de la Magistratura por el art. 114 incisos 3° y 6° de la Constitución Nacional. Omite la Corte Suprema hacer mención de que la CN solamente le otorga potestades para dictar su reglamento interior, lo cual implica competencia exclusiva de administración sobre su propios recursos y no sobre los que debe administrar el Consejo de la Magistratura por imperio del art. 114.”. “La Corte considera que el hecho de que la redacción definitiva de la ley 24937 haya omitido como facultad del Consejo la fijación de las retribuciones de los jueces, funcionarios y empleados, como lo hiciera una media sanción del Senado, revisada por Diputados, dicha omisión implica que sea atribución exclusiva de la Corte la de fijar las referidas retribuciones. Es obvio que dicha argumentación es inconsistente, porque de una omisión legislativa no puede derivar una atribución expresa a favor de la Corte en violación de las sí expresas atribuciones administrativas que implican la de incrementar las retribuciones judiciales, como está establecido en el art. 114 de la Constitución Nacional”. Que la Corte Suprema considera «que las leyes preconstitucionales 23853 y 24156 de autarquía financiera y de administración financiera respectivamente, configuran un preciso marco normativo dictado según el procedimiento reglado por la Constitución Nacional, por el Congreso de la Nación y por el Poder Ejecutivo Nacional, de modo que la modificación de los créditos asignados presupuestariamente no es una atribución que el Congreso haya delegado en esta Corte ni naturalmente, en otro órgano de este Poder Judicial». Semejante conclusión argumental por parte de la Corte Suprema, resulta írrita frente a los claros textos constitucionales que no fueron considerados por parte de la Corte, como ya ha sido indicado. Lejos de haber incurrido el Consejo de la Magistratura en «un grave error de derecho», como lo afirma la Corte Suprema en el considerando 8° de la acordada 36/04, no ha hecho otra cosa que aplicar sus competencias constitucionales explícitas siguiendo la doctrina que en tal sentido ha fijado la Corte Suprema en un fallo histórico y liminar donde ha sostenido que «es una regla elemental de nuestro Derecho Público que cada uno de los tres Poderes que forman el Gobierno de la Nación aplica e interpreta la Constitución por sí mismo cuando ejerciten las facultades que ella le confiere respectivamente» (fallos 53: 434). Esta doctrina es aplicable al Consejo de la Magistratura por extensión en la medida que el constituyente del 94 ha creado un órgano judicial dentro del Poder Judicial con potestades propias independientes y exclusivas no sometidas a revisión ni a avocación por parte de ningún otro departamento que integra el Poder Judicial, ni tampoco por los restantes poderes políticos del Estado. Esto no significa que la Corte Suprema no pueda ejercer el control jurisdiccional sobre los actos del Consejo si éste hubiera violado el debido proceso, cosa que aquélla no ha hecho porque no se ha expedido en una causa judicial, sino que ha ejercido una potestad administrativa que no posee.
La Corte, por medio de la Acordada 41 del 14 de diciembre de 2004, para no quedar desautorizada por el Consejo de la Magistratura, resuelve haciendo gala de sofisticada estrategia en igual sentido que éste y encima dispone una recomposición salarial del 30% en sus remuneraciones para los jueces y ciertos funcionarios. El aumento dispuesto por la Corte para los jueces fue aprobado por el Consejo de la Magistratura los primeros días del mes de febrero de 2005 sobre la base del hecho consumado, pues dicho incremento se había efectivizado el 31 de diciembre de 2004.
La Reforma Constitucional de 1994 recortó las funciones de superintendencia y manejo del presupuesto en relación con los Tribunales inferiores de la Nación que estaban en cabeza de la Corte Suprema y esta descongestión administrativa debería ser aprovechada por el Alto Tribunal para brindar un mejor servicio de Justicia.
El Consejo de la Magistratura en forma excluyente administra los recursos y ejecuta el presupuesto que la ley asigna a la órbita de justicia, ejerce las facultades disciplinarias sobre magistrados –con excepción de los miembros de la Corte Suprema– y dicta los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia.
Los conflictos de poderes suscitados entre la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el Consejo de la Magistratura se deben a la inercia pre-reforma que sufre el Máximo Tribunal, pero que no encuentran justificación en la Constitución Nacional en su versión actual desde que ésta se ha ocupado de concentrar exclusivamente en el Consejo de la Magistratura las funciones descriptas en el punto anterior con relación a todos los Tribunales de la Nación distintos de la Corte Suprema.
La Reforma Constitucional no modificó la condición político-histórica de Tribunal Supremo de la República que inviste la Corte, pero ello no autoriza a que ésta se arrogue competencias originarias de administración que le han sido relevadas.
La preeminencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es fácilmente advertida desde que ésta puede ejercer el control jurisdiccional sobre los actos del Consejo de la Magistratura en los casos en que éste hubiera violado el debido proceso, pero no puede ocurrir a la inversa.
Sería saludable una adecuación de las leyes pre-reforma (vgr. 23853, 24156) –invocadas por la Corte Suprema de Justicia para defender las atribuciones perdidas– al nuevo estándar constitucional ■
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