ESCUCHARModificaciones de la Ley de Jubilaciones y Pensiones 8024 to según decreto 40/09 de Córdoba
Por Aníbal Paz (*)
Dejaré de lado en este comentario las muchas consideraciones que pueden hacerse respecto a la oportunidad y el contexto en que se sancionó la nueva reforma previsional cordobesa. Despreciaré en esta oportunidad las formas para concentrarme en la sustancia de la nueva norma.
Ciertamente todos los regímenes previsionales vigentes en los órdenes nacional y provincial son perfectibles, padecen un crónico problema de financiamiento y sustentabilidad, y -si no se adoptan medidas serias, responsables, que recepten todas las aristas de la compleja problemática en su conjunto, sin sesgos partidarios y sin parches normativos, en lo que podría llamarse una verdadera política de Estado de largo aliento- seguramente esos regímenes estarán condenados a la implosión, más temprano que tarde. Por todo lo dicho resulta impensable, aun cuando se haya sancionado de manera legal, la consagración de una norma tan pesada sin que siquiera los votos afirmativos hayan tenido tiempo de leer sus preceptos.
Resulta imprescindible, aunque no resulte cómodo, la intervención de especialistas en la materia, así como la no siempre sana discusión parlamentaria, la opinión de todos los sectores involucrados, de la sociedad toda que sostiene ese régimen, y, por cierto, un ríspido debate mediático. Claramente todas las últimas reformas, en el ámbito nacional, (2017 y 2019) y en el provincial (2009, 2012, 2015 y ahora 2020) han ido hacia variables de ajuste, y -en el pago chico- hacia la armonización, con todo el coste político que ello implica.
Tragarse la dura píldora de ajustar regímenes previsionales requiere sin dudas una gran dosis de cinismo e hipocresía, la que advertimos en todos los rincones cuando se buscan eufemismos legitimadores. En pocas palabras, la sociedad en su conjunto se merece claridad: ¿hay que modificar los regímenes nacionales y provinciales en cuestión para que sean sustentables?: sí. El tema es el cómo y en qué medida, y, por cierto, en qué oportunidad. Ciertamente no pueden modificarse sin el debate que se merece, y nunca avasallando derechos de trabajadores y jubilados. En todas las reformas citadas advertimos, mutatis mutandis y exceptis excipiendis, los mismos vicios.
En esta oportunidad la reforma resultó muy fácil, sin posibilidad de defensa alguna para el colectivo de trabajadores y jubilados, por cuanto los abogados estamos encerrados, la Justicia -con suerte- trabaja a media máquina, mientras que sindicatos y organizaciones no gubernamentales (ONG) se vieron impedidas de ganar la calle. La sorpresa hizo el resto: tanto el sector político como los medios de comunicación apenas si pudieron esbozar alguna reacción. Todo lo señalado hasta aquí pronostica la necesidad de transitar un nuevo y empinado sendero litigioso.
La Ley de 10694 de Fortalecimiento de la Solidaridad y Sostenibilidad del Sistema Previsional de la Provincia de Córdoba que modifica la Ley 8024 to s/Dec. 40/04 luce prima facie, como inconstitucional a la luz de los principios que rigen en la materia:
• Se quiebra la proporcionalidad y la sustitutividad, una vez más, en el cómputo de los haberes iniciales y al diferirse la pauta de movilidad jubilatoria, y al reducirse la base salarial sobre la que se efectúa el cómputo del haber inicial.
• En el primer caso, para el cómputo de los haberes se abandona el 82% actual, calculado sobre el 89% del promedio de salarios brutos de los últimos cuatro años (lo que en la práctica resultaba 73%) para pasar al 82% sobre el promedio de los salarios brutos de los últimos 10 años, deducido el aporte personal jubilatorio que en cada caso corresponda.
• En cuanto a la movilidad, ésta deja de ser automática y se difiere a dos meses. Esto significa que los aumentos de los salarios de los activos no impactan inmediatamente en la movilidad jubilatoria, sino que impactarán en el mes siguiente al ingreso efectivo al sistema previsional de los aportes y contribuciones correspondientes al mes en que operó la variación salarial. Con ello se pone en jaque el principio de movilidad jubilatoria contenido en el Art. 14 bis Constitución Nacional (CN).
• Con estos dos aspectos se vulnera la lógica de la integralidad en la cobertura de las contingencias, la no confiscatoriedad y del principio de mayor esfuerzo contributivo, menoscabando el derecho a la propiedad. Además, se advierte un ataque a la irreductibilidad de los haberes plasmada en el Art. 57 de la Constitución Provincial: “El Estado Provincial, en el ámbito de su competencia, otorga a los trabajadores los beneficios de la previsión social y asegura jubilaciones y pensiones móviles, irreductibles y proporcionales a la remuneración del trabajador en actividad (…)”.
• Lo regímenes especiales, por ejemplo, docentes y magistrados, así como el haber jubilatorio máximo también se ven afectados por algunos de estos cambios. En cuanto a éste último, sigue referenciado en el sueldo del Gobernador, aunque -en lo sucesivo- previa deducción del aporte personal que corresponda.
• En el caso de los docentes resulta particularmente llamativa la dimensión que adquiere la armonización: en el sistema nacional rige el régimen especial del Dec. 137/05, basado en la vieja ley 24016. En el sistema nacional el régimen docente es, por mucho, superior al del sistema provincial. De ello se advierte que la armonización sólo funciona en el sentido de la reducción de los derechos y no de la ampliación, lo que tira por la borda los preceptos convencionales de la mejora continua de las condiciones de vida y la progresividad, a la par que se ha perdido una nueva oportunidad para adoptar una medida de acción positiva en el sentido señalado. Por otra parte se habilita que por ley especial se pueda incluir en el régimen docente a aquellos que se desempeñan en salas cunas o jardines maternales.
• Estas modificaciones se aplican para los futuros jubilados, pero también para los actuales, cuyos haberes se recalcularán conforme a las pautas señaladas –aunque hay sectores que no serán alcanzados- lo que implica una afectación a los derechos adquiridos y el principio de irretroactividad de las normas. Para quienes ya se encuentran jubilados se aplicarán las pautas que establecen las leyes vigentes al momento del otorgamiento de sus respectivos beneficios, pero lo harán sobre la base de la remuneración líquida, esto es, previa deducción del aporte personal que en cada caso corresponda. En estos cambios se garantiza que “en ningún caso la aplicación de lo dispuesto en el presente artículo sobre los beneficios ya acordados importará reducción alguna de los haberes liquidados actuales”.
• Complemento especial: los haberes menores al equivalente a cuatro jubilaciones mínimas (actualmente, $68.000) deberán recibir un complemento para que no se reduzca su haber, conforme el recálculo del haber ya mencionado. Esto generará distorsiones y achatamiento de la pirámide de beneficiarios.
• Pensiones: pasan de representar 70% del haber que correspondería al causante, cuando antes era de 100% durante el primer año para luego pasar a representar 75%. También se establecen nuevas normas en lo que hace a la inclusión y exclusión de derechohabientes y para la acreditación de la convivencia.
• Restricción de beneficiarios de pensiones para beneficiarios que cursen estudios: Quedan excluidos nietos y hermanos. Subsiste derecho de pensión para hijos de hasta 23 años que cursen estudios.
• Magistrados: eleva la edad jubilatoria para hombres hasta los 65 años, y eleva el aporte personal a 18% (antes 12%). Uno de los aspectos a considerar en este caso es la intangibilidad de las remuneraciones.
• Aporte solidario para acumulación de dos beneficios previsionales: quien cobre jubilación y pensión verá reducidos ambos en 20%, si ambos son prestaciones otorgadas por La Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia de Córdoba (en adelante, “la Caja”), o bien 20% de aquel beneficio perteneciente a la Caja si el otro pertenece a otro organismo. Lo mismo sucede para la acumulación de un beneficio con todo otro ingreso. Esto repercute notoriamente en profesionales liberales, beneficiarios de prestaciones por las cajas profesionales, docentes universitarios. Además de vulnerarse el principio de mayor esfuerzo contributivo, estaríamos ante un claro caso de confiscatoriedad. La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en pacifica jurisprudencia no tolera recortes superiores a 15%. Por si ello fuera poco, si se afectan los beneficios ya en curso, nos toparemos de bruces con la violación de derechos adquiridos y de la propiedad.
• Aportes patronales: bajan uno por ciento en casos a cargo de empleadores de todos los niveles y modalidades de servicios docentes, de establecimientos públicos dependientes del Estado provincial y de establecimientos privados que realicen aportes a la Caja.
• Sumas no sujetas a aportes y contribuciones: conversión gradual en no remunerativas de las sumas que hasta la fecha se vienen liquidando como remunerativas (viáticos, transporte, capacitación, vestimenta, refrigerio, guardería, fallas de caja, gastos de representación y sumas que se liquiden en concepto de premios, asignación estímulo y cualquier otra bonificación análoga). Esto implica claramente la reducción de la base sobre la cual se calculan los haberes jubilatorios. En idéntico sentido van los nuevos topes establecidos para salarios superiores. Aquí advierto un gran conflicto por venir en relación con la definición de que es lo que constituye remuneración. Existen dos definiciones: las más amplia es la de remuneración previsional, aunque algunos autores la identifican y asimilan al concepto de remuneración laboral (Véanse al respecto Arts. 103 de ley 20744, y 6 y 7 de la ley 24241). Los conceptos de salario y remuneración están estrechamente vinculados con la dignidad del trabajador y el carácter alimentario del mismo (Art. 14 bis CN), con el desarrollo humano y el progreso económico con justicia social (Art. 75.19 CN), con la preferente tutela de los trabajadores, con la vulnerabilidad del sector pasivo, con el principio pro homine, con los arts. 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc), con el art. 1 del Convenio Organización Internacional del Trabajo (OIT) 95, y la interpretación que de todo ello ha dado la CSJN en diversos pronunciamientos (ATE c/ Municip. de Salta, Aquino, Madorrán y Torrillo, Vizzotti, García c/AFIP, etcétera).
• De lo anterior surge además la inconsistencia de la reforma: reducir los ingresos a la par que se reducen los beneficios. En esa misma línea se establece una base imponible máxima a los fines previsionales para aquellos ingresos salariales que superen al del Gobernador. En esos casos el tope estará dado por el ingreso asignado a cada cargo según el convenio colectivo de que se trate. Si el problema es exclusivamente económico no llega a advertirse por que también se reducen los ingresos del sistema, cuando lo que se pretende es la baja de las erogaciones para el logro del equilibrio.
• Se elimina el requisito de actividad para obtención de jubilación ordinaria
• Se reglamenta la extinción del beneficio de jubilación, a los fines de obtener un beneficio previsional en otro régimen.
• El haber de jubilación por invalidez será equivalente 4% por cada año de servicio computable, con un haber mínimo equivalente a 45%, sobre la base del promedio ya expresado para el haber de jubilación. Para el goce de éste se incorporan los requisitos de actividad y regularidad de aportes.
• Se establece como plazo máximo para la inscripción en el Registro de Reparación Previsional hasta el día 31/12/20.
La dramática situación económica y financiera no sería óbice para la declaración de inconstitucionalidad de algunos de los preceptos de la reforma previsional, toda vez que “cualquiera sea la medida de la limitación, ella siempre se mostrará incompatible con el carácter de integrales e irrenunciables que la Constitución Nacional reconoce a los beneficios de la seguridad social, produciendo al interesado un perjuicio patrimonial irrazonable (…) no se trata de establecer si la prestación está limitada en demasía o no, sino simplemente en determinar si ha sufrido alguna limitación, por mínima que sea. (…)”. También debe considerarse que “(…) a partir de la reforma constitucional de 1994, cobra especial énfasis el deber del legislador de estipular respuestas especiales y diferenciadas para los sectores vulnerables, con el objeto de asegurarles el goce pleno y efectivo de todos sus derechos (…) (García c/AFIP)”.
En este punto debemos recordar que el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) oportunamente dio aval a la reforma de Ley 10333 en el fallo Pipino, distinguiendo entre retroactividad y retrospectividad. Asimismo, en el fallo Bossio, se convalidan recortes jubilatorios, hasta el tope de lo que el mismo TSJ define como núcleo duro de las prestaciones previsionales. En ambos casos dichos avales podrían aplicarse, mutatis mutandis, al caso bajo análisis, lo que tornaría necesario llevar cualquier litigio hasta la cúspide de nuestro sistema judicial, y -¿por qué no?- hasta órganos internacionales por la presunta violación a los principios contenidos en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado, en particular el principio de progresividad/no regresividad en materia de derechos humanos, toda vez que sin lugar a dudas la reforma previsional plantea un retroceso en la cobertura de los derechos ya señalados.
(*) Abogado. Especialista en derecho previsional
