ESCUCHARPor Aldana R. Schiavi y Jimena Bernardo (*)
1. Introducción
Con motivo del retorno de la Provincia de Neuquén, mediante el Organismo de Control de Ingreso Provincial de Productos Alimenticios (Cippa), al cobro de la Tasa de Inspección Bromatológica, así como a los controles en ruta de la mercadería en tránsito federal con destino a esa jurisdicción, informada por ella misma a distintas empresas que introducen productos en ese territorio, parece oportuno realizar una revisión de las facultades y potestades con las que cuentan tanto las provincias como los municipios relativas al mencionado control de mercaderías y al cobro de las tasas bromatológicas o similares.
2. El Código Alimentario Argentino y el Sistema Nacional de Control de Alimentos
El art. 1 del Código Alimentario Argentino (CAA) establece: “Toda persona, firma comercial o establecimiento que elabore, fraccione, conserve, transporte, expenda, exponga, importe o exporte alimentos, condimentos, bebidas o primeras materias correspondientes a los mismos y aditivos alimentarios debe cumplir con las disposiciones del presente Código”.
Consecuentemente, los establecimientos industriales de toda la República Argentina que elaboren los productos mencionados están sometidos al control, verificación y certificación tanto de la autoridad nacional como de la autoridad provincial en donde se encuentren radicados, conforme el art. 3 del CAA.
Lo mismo ocurre respecto de los productos cuya verificación y control se encuentre a cargo del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (Senasa), encargado de ejecutar las políticas nacionales en materia de sanidad y calidad animal y vegetal e inocuidad de los alimentos de su competencia, así como de verificar el cumplimiento de la normativa vigente en la materia. En este sentido, el art. 12 del decreto nacional N° 815/99 dice: “El Senasa, en su calidad de ente autárquico de la Administración Pública Nacional, vinculado al Poder Ejecutivo Nacional a través de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, será el encargado de ejecutar la política que el gobierno dicte en materia de sanidad animal y vegetal, y de asegurar el cumplimiento del Código Alimentario Argentino, para aquellos productos que estén bajo su exclusiva competencia, enumerados en el Anexo I y II que forman parte integrante del presente decreto.”; y a su vez, la ley nacional N° 27233, también llamada “Ley Senasa”, establece las competencias y facultades de éste, remitiéndose a lo dispuesto en el decreto antes mencionado. Así, el art. 7, primera parte, dice que “para concurrir al mejor cumplimiento de las responsabilidades asignadas, el Senasa podrá promover la constitución de una red institucional (…) a fin de ejecutar, en forma conjunta y coordinada, las acciones sanitarias y fitosanitarias, de investigación aplicada, de investigación productiva, de control público o certificación de agroalimentos en áreas de su competencia, verificando el cumplimiento de la normativa vigente en la materia.”.
También es de su competencia el control del tráfico federal y de las importaciones y exportaciones de los productos, subproductos y derivados de origen animal y vegetal, productos agroalimentarios, fármaco-veterinarios y agroquímicos, fertilizantes y enmiendas. A saber, el art. 6 in fine de la ley nacional N° 27233 manifiesta que el Sistema Nacional de Control de Alimentos se encuentra facultado “para establecer los procedimientos y sistemas para el control público y privado de la sanidad y la calidad de los animales y vegetales y del tráfico federal, importaciones y exportaciones de los productos, subproductos y derivados de origen animal y vegetal, estos últimos en las etapas de producción, transformación y acopio, que correspondan a su jurisdicción, productos agroalimentarios, fármaco-veterinarios y fitosanitarios, fertilizantes y enmiendas, adecuando los sistemas de fiscalización y certificación higiénico-sanitaria actualmente utilizados.”
En lo que respecta a las facultades de control con las que cuenta la autoridad sanitaria, el CAA establece en su art. 3: “Los productos cuya producción, elaboración y/o fraccionamiento se autorice y verifique de acuerdo al Código Alimentario Argentino, a esta Ley y a sus disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria que resulte competente de acuerdo al lugar donde se produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercializarse, circular y expenderse en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino”.
La potestad de la Nación para legislar sobre la materia en cuestión y dictar las normas antes detalladas se funda en las facultades contempladas en el artículo 75, inciso 12, de la Constitución Nacional (CN), que le atribuye al Congreso de la Nación competencia para dictar los códigos de fondo, y en los incisos 13 y 18 del mismo artículo, que le atribuyen la potestad exclusiva para “reglar el comercio con las naciones extranjeras y de las provincias entre sí” y para “proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias”. Asimismo, se funda en el artículo 126 de la CN, que prohíbe a las provincias dictar “leyes sobre comercio o navegación interior o exterior”. Así lo ha reconocido la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en fallos 149:137; 178:9 y 332:226, entre muchos otros.
En definitiva, del citado texto legal surge que las jurisdicciones provinciales y municipales a las que se encuentre destinada la mercadería en cuestión conservan facultades de verificación relacionadas con las condiciones higiénico-sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial pero sólo en boca de expendio, conforme el art. 19 del decreto Nº 815/99, que establece el Sistema Nacional de Control de Alimentos, instaurado con el objetivo de asegurar el fiel cumplimiento del CAA.
El capítulo IV de la “ley Senasa” prevé los recursos y presupuestos con los que va a contar éste para el cumplimiento de sus objetivos. En este sentido, se remite a los recursos establecidos por el decreto nacional N° 1585/96 y sus modificatorios.
Así, el artículo 17 y en particular el inc. H, establece: “Para el cumplimiento de sus objetivos, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria contará con los siguientes recursos: (…) h) Los fondos provenientes de la percepción de las tasas, derechos, aranceles y contribuciones.”. Es en el marco de estas disposiciones nacionales que se prevé el pago de tasas nacionales como contraprestaciones de servicios efectivamente prestados en virtud de la inspección y control fitosanitario, así como para asegurar el cumplimiento de los objetivos previstos por el CAA.
A mayor abundamiento, se debe destacar que el art. 36 del decreto Nº 815/599 establece: “Las habilitaciones, inscripciones, certificaciones de establecimientos, productos, transportes y depósitos que otorgue un organismo nacional en el área de su competencia, serán reconocidas y aceptadas por el otro y no implicarán mayores costos…”.
Por lo cual, de las normas citadas surge claramente que el control de todos los productos abarcados por el CAA, normas modificatorias, reglamentarias y complementarias está a cargo de las autoridades nacionales y cuentan con libre circulación nacional, quedando en cabeza de provincias y municipios sólo el control de esos productos en boca de expendio de su correspondiente jurisdicción, sin derecho a cobrar a los denominados “introductores” ninguna tasa por un servicio que no tienen competencia para prestar y por el que dichos sujetos ya han abonado una tasa nacional.
3. Las violaciones constitucionales por las provincias y municipalidades. La postura de la CSJN
Más allá de la claridad de las normas nacionales antes reseñadas, en innumerables ocasiones tanto las provincias como las municipalidades han pretendido (y pretenden) ejercer controles en rutas de acceso a sus jurisdicciones, de mercadería amparada por las habilitaciones y certificados nacionales, antes de llegar a la boca de expendio.
En general, esos controles son meros visados de las habilitaciones o certificados nacionales, es decir, se limitan a controlar que esa mercadería ingrese con los documentos nacionales. Ello, si bien podría ser cuestionable porque el control debería ser en boca de expendio, podría ser meramente una cuestión formal que sólo implicara una demora en la entrega de las mercaderías si no fuera porque exigen además a los introductores la presentación de declaraciones juradas de las mercaderías que va a ingresar a las respectivas jurisdicciones y el pago de tasas -tales como las bromatológicas-, aplicando multas o retención de mercadería y/o del transporte si no se cumple con los pagos.
En otros casos también, exigen que los transportes que entran a los territorios provinciales o municipales cuenten con una habilitación de la jurisdicción en cuestión (al margen de las habilitaciones nacionales), exigiendo un pago para la obtención de la aludida habilitación local.
Sin embargo, como ya reseñamos en el punto anterior, tales pretensiones resultan contrarias a las normas de CAA, normas modificatorias, reglamentarias y complementarias, por lo cual son manifiestamente inconstitucionales por resultar contrarias los arts. 9, 10, 11, 31, 75 incisos 12 y 13, y 126, CN, y contrarias a la jurisprudencia de la CSJN, que en innumerables oportunidades estableció que ninguna provincia (o municipio) cuenta con facultades para inspeccionar productos, en tránsito federal, bajo el control de las autoridades nacionales, estipuladas en el CAA, ni facultad alguna para cobrar un tributo por un servicio de control que no está bajo competencia provincial y que ya fue efectuado por las autoridades nacionales. Tal como resolvió la CSJN en innumerables casos -como “Logística la Serenísima SA y otros c/ Mendoza Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (sentencia del 9 de diciembre de 2015), la Corte sostuvo: “(…) Desde que hay comercio interprovincial establecido, las provincias no pueden interrumpirlo con prohibiciones permanentes o transitorias sin exceder la esfera de competencia que les es propia (fallos 252:39). Tal como lo indicó el tribunal en fallos 324:3048, resulta esencial atender a la imposibilidad de que los poderes locales dicten normas que obstaculicen o menoscaben el tráfico interprovincial pues ello afecta el objetivo constitucional de asegurar un régimen uniforme que mantenga y consolide la unión nacional (fallos 332:66)”. En el mismo sentido se pronunció la CSJN en “Colgate -Palmolive Argentina SA y otros c/ Buenos Aires, Provincia de s/Acción declarativa de inconstitucionalidad” antes citado, “Establecimiento Las Marías SACIFA s/ Misiones, Provincia de s/ acción declarativa” (CSJ 32/2009 (45-E)/CSJ ORIGINARIO, sentencia del 1 de septiembre de 2015).En definitiva, sólo queda en cabeza de las autoridades locales los controles en boca de expendio, como estableció la CSJN en los casos “Sucesores de Alfredo Williner SA c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” (fallos S 788 XLVIII. ORI considerando 3°), y “Molfino Hermanos Sociedad Anónima c/ Mendoza, Provincia de s/ acción declarativa de certeza” (M. 890. XLVII. ORI., considerando 3°), ambas sentencias del año 2020, entre muchas otras.
Por lo cual, cualquier control diferente del otorgado a las autoridades locales por la norma nacional, así como cualquier cobro de tasas que pretendan en función de esos controles, son inconstitucionales.
4. El caso de Neuquén
A partir del 16 de enero de 2023, la Provincia de Neuquén, mediante el Cippa, retomó los controles de mercadería en tránsito federal con destino a esa jurisdicción, informando a distintas empresas que introducen habitualmente sus productos allí que a partir de dicha fecha deberán abonar de la tasa bromatológica, de conformidad con lo dispuesto en la ley provincial N° 2766, Dec. N° 0304/12, Dec. N° 2368/12, Dec. N° 0598/14, Dec. N° 2869/14, Dec. N° 0639/17.
También informó que, en caso de enviar transportes con mercadería a dicha jurisdicción, deberán ingresar a la ciudad capital de Neuquén mediante el puente carretero, donde se encuentra la dependencia del Cippa; y que en caso de ingresar a Neuquén desde otras provincias, debe hacerse mediante los puestos de control habilitados por el Cippa y acreditar el pago de la mencionada tasa.
En las notas enviadas por la Provincia de Neuquén no se menciona qué sanciones aplicaría en caso de que las empresas no ingresen a los puestos de controles del Cippa, ni establecen los valores que deberían abonar en concepto de tasa bromatológica. Pero, de todos modos, se debe tener presente que la ley local N° 2766 hace mención a la capacidad del Cippa para aplicarlas. En este sentido, el art. 4, inc. B, establece: “El Cippa tiene plena capacidad jurídica para realizar actos, contratos y operaciones relacionadas, directa o indirectamente, con las siguientes funciones: …b) Investigar y sancionar, mediante procedimiento sumario, las presuntas infracciones a las leyes puestas bajo su competencia, detectadas en los controles que al efecto se realicen…”. Sin embargo, no fija de manera clara y concisa cuáles son las consecuencias y sanciones que podrían caber en caso de no cumplir con lo dispuesto, así como tampoco remite a las leyes que las establezcan.
En relación con los montos a abonar en concepto de tasa bromatóloga, si bien al día de la fecha aún no han sido publicados los valores actualizados, podrían utilizarse los publicados en el último decreto, N° 0639/2017.
Ahora bien, tanto los controles que pretende realizar la Provincia de Neuquén como la tasa bromatológica son inconstitucionales, como ya se mencionó, en atención a que todos los productos que entran, cuyo control está regulado por CAA, están sometidos al control de las autoridades nacionales que éste creó.
Por lo cual, tanto el control como el pago de la mencionada tasa pretendido por la Provincia de Neuquén son inconstitucionales (tal como ya lo estableció la CSJN en, por ejemplo, autos CSJ 4101/2015 “Sucesores de Alfredo Williner SA c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 3 de mayo de 2016; CSJ 2165/2016 “Compañía Industrial Cervecera SA c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de certeza”, sentencia de 9 de noviembre de 2017; CSJ 2333/2016 “Sancor Cooperativas Unidas Limitada c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de certeza”, sentencia del 28 de noviembre de 2017; CSJ 2713/2017 “Logística La Serenísima SA y otros c/ Neuquén, Provincia del s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia del 3 de julio de 2018; CSJ 632/2016/1 “Arcor SAIC c/ Neuquén, Provincia del s/ incidente de medida cautelar”, sentencia del 26 de diciembre de 2018, entre otros) y asiste a las empresas a las cuales se pretende someter a ellos, distintos mecanismos para defenderse, tales como el pago bajo protesto, el reclamo de repetición posterior, el rechazó mediante nota a la Provincia, la Acción Declarativa de Certeza ante la CSJN por medio de la cual se solicita la inconstitucionalidad del régimen que pretende aplicar la Provincia y de la tasa que pretende cobrar.
5. Conclusiones
En atención a los claros términos de las normas nacionales como a los categóricos fallos de la CSJN, resulta incomprensible que tanto los municipios como las provincias persistan en arrogarse controles sobre materias que delegó constitucionalmente al Estado nacional; y más incomprensible aún es que por esos controles que se limitan a revisar documentación nacional en rutas (sin mira alguna a la real protección de la salud de sus habitantes, que fue resguardada por las autoridades nacionales), pretendan el cobro de un tributo por un servicio que no fue por ellas prestado. Lamentablemente, la actitud de las autoridades locales sólo logra encarecer aún más los productos que se comercian en esa jurisdicción, por la creación de estas aduanas interiores con nuevas cargas tributarias y administrativas, así como por la multiplicación de demandas en la Justicia federal, a la que recurren muchas empresas para evitar quedar sujetas al arbitrio de provincias y municipios que en cualquier momento pueden decomisar su mercadería, sin facultad para ello, aplicar sanciones o pretender el pago de tasas inconstitucionales. Por lo cual sería loable que tanto las provincias como las municipalidades desistan de estas tasas como medio de financiación.
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