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Nos dice Javier Barnes en su trabajo Tres generaciones del procedimiento administrativo: “La idea de secuenciar el proceso decisorio -esto es, de establecer una serie o sucesión de actuaciones encadenadas conducentes a la toma de decisiones- es tan antigua como el Derecho mismo. Con la instauración de la división de poderes, se abriría paso la necesidad de establecer un procedimiento específico para cada uno de ellos”. En tal sentido, “el ejecutivo y la administración sujetarían sus decisiones a un procedimiento administrativo dotadas de autoridad -concesiones, permisos, sanciones, etcétera-“.
A pesar de ello, se careció de una “cultura de procedimiento administrativo”, tanto en la Europa decimonónica y absolutista, como hasta entrado el siglo XIX, como han observado, entre otros, Georges Langrod en su Procédure administrative et droit administratif de 1956 o Alejandro Nieto García con El procedimiento administrativo en la doctrina y la legislación alemanas, cuatro años después.
No se trata de un detalle menor: como hemos dicho siempre, sólo puede existir un procedimiento administrativo en un Estado de Derecho, pues sólo allí la administración acepta restringirse y encarrilar su actuar para no perjudicar derechos individuales.
Tampoco resulta menor que, como dice Barnes, hablemos del procedimiento administrativo como proceso decisorio, cualesquiera que sean las formas que las decisiones encarnen, “como método de la correcta aplicación del Derecho, de una aplicación imparcial, igual para todos y sin discriminaciones, previsible y fiable”.
Así como la judicialización de las prácticas administrativas romanas conformaron en la época imperial, un proceso judicial de tipo público y estatal, con órganos que revisaban las sentencias de los inferiores, en un paradójico bumerán histórico, la estructuración de las leyes de procedimiento administrativo hasta entrado el siglo XIX tendrán como principal inspiración al proceso judicial. No solo a nivel normativo, sino para solucionar lagunas operativas.
Ello pasa no sólo por ser el proceso decisorio más a mano sino también porque son los jueces quienes establecen los límites del actuar administrativo. Sin embargo, a la vez, el distinto objeto y fin, sumado a su diferente estructura, en un iter de formalismo atemperado, de solo dos partes, administración-administrado, donde la autoridad que resuelve no es neutral, sino que transita la secuencia de actos en pos de cumplir con sus funciones públicas, le darán principios propios.
La primera norma de este tipo se da en España con la ley del 19 de octubre de 1889 (conocida como “ley Azcárate”), que estableció las bases a las que deberían ajustarse los reglamentos de procedimiento de cada departamento ministerial.
Se trataba de una norma formalmente de sólo cinco artículos, pero el segundo de ellos contaba con 18 incisos, abarcando diversas materias, de modo similar a la estructura del artículo inicial de nuestra ley Nº 19549. Rigió hasta su reemplazo por la ley del 17 de julio de 1958, de Procedimiento Administrativo, que luego fue reformada en 1963, considerada uno de los cuerpos más completos en la materia.
En 1890, se publicó el primer texto de doctrina sobre la materia: El procedimiento administrativo de José de la Cuesta Crespo. En 1925 Austria dictó su propia norma, que sirvió de inspiración a las demás de la Europa central hasta la década de 1930. Estados Unidos promulgó su Federal Administrative Procedure Act de 1946.
En nuestro país, demoró aun más. Agustín Gordillo en el prólogo de su libro Procedimiento y recursos administrativos enfatizaba la necesidad de una norma de ese tipo, expresando que “la omisión legislativa es tanto más notoria cuanto se ha mantenido en medio de una vorágine legisferante que ha llevado a reforma de casi todos los códigos, y justamente, en una materia tan significativa por su valor político y jurídico como autolimitación del poder”.
Varias provincias dictaron su propia norma procedimental, previa a la administración federal. Conforme las reseña Dromi en La ley argentina de procedimientos administrativos y su significación jurídico-política, la primera de ellas fue Córdoba con su decreto 17181/37 y luego Mendoza, con el decreto 65/38. Tras ello, en orden cronológico, dictaron sus normas Tucumán, Entre Ríos, Jujuy y Santa Fe. En 1960 fueron varias: Misiones, Santiago del Estero y San Juan. Formosa lo hizo en 1962 y Buenos Aires, en 1970.
Finalmente, en el Boletín Oficial nacional del 27 de abril de 1972 apareció publicado el texto de la ley Nº 19549, de procedimiento administrativo federal, que con modificaciones rige hasta hoy. Reglamentada en igual fecha por el decreto Nº 1759/1972.
Como antecedentes en la materia, podemos citar al anteproyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional de Fiorini; Ley de procedimientos administrativos de Linares y Gordillo; Código procesal administrativo de 1965 de Ávila, Diez y Gordillo y el Código en lo Contencioso Administrativo de la Nación de 1968 realizado por Bidart Campos, Bosch, Cozzi, Linares y Marienhoff.
Dicha Ley nacional Nº 19549, al decir de Dromi, persigue establecer una armónica relación entre la administración y los administrados en un “justo equilibrio entre individuo y Estado, libertad y autoridad, ideologías estatistas e individualismos exagerados”.
Queda al juicio del lector si lo ha conseguido y cuánto. Pero su permanencia en el tiempo, más allá de modificaciones menores, en un país tan propenso a los vaivenes jurídicos, habla de la vigencia de sus principios y herramientas operativas por más de medio siglo. Algo nada despreciable en el derecho argentino.
